Sentenza n. 158/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 46

della legge 11 giugno 1971, n. 426 (Disciplina del commercio), e

dell'art. 669 del codice penale, promossi con ordinanze emesse il 22

gennaio e il 7 marzo 1973 dal pretore di Padova nei procedimenti penali

rispettivamente a carico di Sartié Raimondo e di Vacca Cosimo,

iscritte ai nn. 100 e 158 del registro ordinanze 1973 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 126 del 16 maggio 1973 e

n. 169 del 4 luglio 1973.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 9 aprile 1975 il Giudice relatore

Leonetto Amadei;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso del procedimento penale a carico di Raimondo Sartié,

tratto a giudizio per rispondere del reato di vendita ambulante senza

licenza, il pretore di Padova, con ordinanza del 22 gennaio 1973, ha

sollevato la questione di legittimità costituzionale degli artt. 46

della legge 11 giugno 1971, n. 426, e 669 del codice penale, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione.

La violazione del principio di eguaglianza trarrebbe, per il

proponente, la sua derivazione dalla diversa regolamentazione penale

che, in tema di vendita senza licenza, si è venuta a determinare, per

effetto della legge 11 giugno 1971, n. 426, innovatrice della legge 10

luglio 1962, n. 889, tra vendita ambulante e vendita attraverso

esercizi stabili.

Si osserva, infatti, che, mentre la legge n. 889 del 1962 all'art.2

comminava una stessa pena per le due forme di vendita senza licenza

(ammenda da lire 10.000 a lire 200.000), l'art. 46 della legge n. 426

del 1971, abrogativa della precedente, avrebbe previsto, per la vendita

senza licenza attraverso l'apertura di esercizi stabili, una pena

diversa e più favorevole di quella per la vendita ambulante senza

licenza, che ricadrebbe, per effetto della ricordata abrogazione, sotto

la sanzione dell'art. 669 cod. pen. (ammenda fino a lire 40.000 o

arresto fino a due mesi). Tale nuova disciplina penale si

presenterebbe, pertanto, più sfavorevole nei riguardi del venditore

ambulante senza licenza, sia perché prevederebbe la possibilità di

comminare, in alternativa, anche una pena restrittiva della libertà

personale, sia perché il trasgressore non potrebbe beneficiare

dell'istituto dell'oblazione e sia perché l'eventuale condanna

dovrebbe essere iscritta nel casellario giudiziario.

La differente valutazione, ai fini delle conseguenze penali,

operata dal legislatore, non potrebbe essere giustificata dal fatto che

le due attività commerciali illecite si presenterebbero oggettivamente

diverse. Avuto riguardo alle limitate dimensioni della attività

commerciale ambulante di fronte a quella di una attività in esercizi

stabili, la diversità oggettiva dovrebbe portare a ritenere meno grave

la prima violazione.

Conseguirebbe, da quanto sopra dedotto, che l'assoggettamento a

trattamento penale complessivamente più sfavorevole nei riguardi di un

illecito che, sotto il profilo della lesione del bene giuridicamente

tutelato, apparirebbe meno grave di quello assoggettato a un

trattamento più favorevole, esorbiterebbe da quel criterio di

ragionevolezza a cui sarebbe tenuto il legislatore nel disciplinare

situazioni giuridiche con aspetti comuni o affini.

Non vi è stata costituzione di parte.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato.

L'Avvocatura dello Stato, considerando l'art. 669 cod. pen. nel

complesso delle fattispecie ipotizzate, che sulla base della

giurisprudenza della Corte di cassazione renderebbero possibili forme

di concorso, ravviserebbe una differenza non solo qualitativa, ma anche

quantitativa tra detto articolo e l'art. 39 della legge 426 del 1971.

Proprio per la diversità degli interessi tutelati dalle due norme,

l'uno attinente alla regolarità ed alla buona fede degli scambi

commerciali e l'altro all'ordine pubblico e alla pubblica incolumità,

sarebbe giustificata la diversità di trattamento penale prevista dal

legislatore.

Inoltre, a parte le esigenze di ordine pubblico particolari al

settore del commercio ambulante, la diversità di trattamento penale

tra le due ipotesi troverebbe giustificazione anche nelle

considerazioni di politica economica che stanno a base della legge n.

426 del 1971. Questa, infatti, avrebbe avuto di mira unicamente la

modernizzazione dell'apparato distributivo delle merci mediante

l'accertamento dei requisiti soggettivi per un esercizio tecnicamente

adeguato alle esigenze del settore e il contenimento della

proliferazione delle imprese commerciali.

In sostanza, la conservata disciplina del commercio ambulante

prevista dall'art. 2 della legge 327 del 1934 e dall'articolo 121 del

t.u. delle leggi di p.s. non sarebbe stata modificata dalla legge del

1971 proprio in considerazione che la vendita ambulante senza licenza

si presenterebbe maggiormente pregiudizievole in ordine all'interesse

generale che si è inteso tutelare.

Identica questione, basata sulla stessa linea argomentativa è

stata sollevata dallo stesso pretore di Padova anche nel corso del

procedimento penale a carico di Cosimo Vacca, con l'ordinanza 7 marzo

1973. Considerato in diritto :

1. - Le due ordinanze del pretore di Padova pongono una identica

questione di legittimità costituzionale e pertanto i relativi giudizi

vanno riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Le ordinanze sollevano, in relazione all'art. 3 della

Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'articolo

46 della legge 11 giugno 1971, n. 426, recante norme sulla disciplina

del commercio, per avere, con l'abrogazione della legge 10 luglio 1962,

n. 889, posto in essere una disciplina differenziata, ai fini penali,

tra la vendita abusiva effettuata in forma ambulante e quella

effettuata in esercizi stabili e dell'art. 669 del codice penale nella

parte in cui prevede per la vendita ambulante senza licenza una pena

comparativamente più grave di quella prevista dall'art. 39 della

suindicata legge n. 426 del 1971 per i non ambulanti.

La questione non è fondata.

3. - L'esercizio del commercio di vendita al pubblico è stato

oggetto, nel tempo, di discipline diverse, alle quali, ai fini della

questione sollevata dal pretore di Padova, occorre fare riferimento.

Il r.d.l. 16 dicembre 1926, n. 2174, convertito in legge 18

dicembre 1927, n. 2501, disciplinò il commercio di vendita al pubblico

in genere, disponendo l'obbligo di una speciale licenza, da rilasciarsi

da parte dei rispettivi comuni, per chi intendeva dedicarvisi. A breve

distanza dalla emissione di tale provvedimento legislativo, che

abbraccia ogni specie di commercio, il legislatore ritenne opportuno

seguire criteri diversi per il rilascio delle licenze per il commercio

ambulante, stabilendo una disciplina legislativa più accurata con la

legge 5 febbraio 1934, n. 327, e con il relativo regolamento approvato

con r.d. 29 dicembre 1939, n. 2255.

Peculiare caratteristica della licenza per il commercio ambulante

è quella del suo collegamento, per l'esercizio dell'attività ad essa

relativa, con la iscrizione del titolare nel registro degli esercenti

di mestieri ambulanti tenuto dalla locale autorità di pubblica

sicurezza (art. 121 del r.d. 18 giugno 1931, n. 733 - testo unico delle

leggi di p.s.).

L'art. 669 del codice penale ha previsto per la vendita ambulante

senza licenza una sanzione del tutto particolare, che costituisce,

anch'essa, una differenziazione con altre attività della stessa natura

esercitate non in forma ambulante e precisamente l'arresto fino a tre

mesi o l'ammenda da lire 2.000 a lire 40.000. Con d.l.l. 14 marzo 1945,

n. 111, in dipendenza della eccezionale situazione del momento veniva

comminata, per ogni forma di vendita di merce senza licenza, la pena

della multa fino a cento volte il valore della merce venduta o posta in

vendita, congiunta a quella della reclusione fino a tre anni. Tale

decreto veniva abrogato dalla legge 10 luglio 1962, n. 889, che

riduceva la pena per la vendita senza licenza, in qualsiasi modo questa

venisse esercitata, da lire 10.000 a lire 200.000 di ammenda.

È da rilevare che, per le peculiari caratteristiche del commercio

ambulante, è stato ritenuto configurabile dalla giurisprudenza della

Cassazione il concorso tra il reato previsto dalla legge n. 889 del

1962 e quello previsto dall'art. 669 del codice penale, attesa la loro

diversa obiettività giuridica.

La legge n. 426 del 1971 ha nuovamente disciplinato il commercio

abrogando, nell'impugnato art. 46, il r.d.l. 16 dicembre 1926, n. 2174;

l'art. 1 della legge 5 febbraio 1934, n. 327, nonché la legge 10

luglio 1962, n. 889.

Detta legge fa riferimento agli ambulanti solo nell'art. 3

sottoponendoli all'obbligo della iscrizione ad una speciale sezione del

registro istituito, a norma dell'art. 1, presso ciascuna camera di

commercio; l'iscrizione può avvenire se e in quanto il richiedente sia

in possesso del certificato di iscrizione nel registro di cui all'art.

121 della legge di p.s. Le altre disposizioni della legge riguardano

esclusivamente gli esercenti il commercio non ambulante e sono dirette

a dare a tale settore una struttura organica e programmata. Le

violazioni degli obblighi imposti agli operatori commerciali stabili

vengono punite dall'art. 39 con l'ammenda da lire 20.000 a lire

5.000.000. Tale sanzione s'estende anche agli ambulanti limitatamente

alle violazioni della disposizione di cui al ricordato art. 3 della

legge.

4. - Ciò premesso, la Corte rileva che la diversa disciplina delle

due forme di attività commerciale tiene conto di esigenze particolari

proprie dell'una e dell'altra. Nel caso di vendita in esercizi stabili

il legislatore ha avuto di mira la tutela del commercio, attraverso

l'intervento della pubblica autorità, ai fini di una ordinata

distribuzione quantitativa e qualitativa delle merci, nell'interesse

generale della produzione, del consumatore e delle stesse categorie che

vi partecipano. Nel caso, invece, di vendita ambulante, alle esigenze

di cui sopra il legislatore sovrappone un'altra esigenza - e di qui il

controllo preventivo di polizia - quella, cioè, di impedire che nella

categoria si infiltrino soggetti pericolosi, il che, per il modo e le

forme in cui l'attività si svolge e si sviluppa, può essere reso

facile, con evidente pericolo potenziale per la sicurezza e la libertà

dei cittadini.

Questa Corte si è già occupata con le sentenze n. 32 del 1959 e

n. 41 del 1971 della legittimità costituzionale della legge 5 febbraio

1934, n. 327, e dell'art. 121 del testo unico delle leggi di pubblica

sicurezza, in riferimento rispettivamente all'art. 41 e all'art. 4,

primo comma, della Costituzione, dichiarando non fondate le questioni

proposte.

In particolare con la sentenza n. 41 del 1971 la Corte, nel

dichiarare la legittimità costituzionale dell'art. 121 del testo unico

di p.s., nella parte in cui prevede un certo controllo sulle persone

che esercitano i mestieri girovaghi con l'iscrizione nell'apposito

registro presso la locale autorità di p.s., ha precisato che il

principio della libertà di scegliere una attività di lavoro non è

leso né compromesso in modo tale da essere annullato per effetto di

limitazioni poste dalla legge a tutela di altri interessi e di altre

esigenze sociali, quali il controllo, per esigenze preventive di

pubblica sicurezza, delle persone che esercitano i mestieri girovaghi.

Una volta riconosciuto legittimo tale controllo da parte delle

autorità amministrative (rilascio di licenza) e delle autorità di

p.s. (iscrizione nel registro), discende come conseguenza logica, la

legittimità di disposizioni penali a sé stanti nei riguardi di chi

tale controllo tenda ad eludere od eluda.

Nel caso sottoposto all'esame della Corte non può ritenersi

violato il principio di eguaglianza per il fatto che il legislatore ha

inteso prevedere pene differenziate per la violazione della diversa

disciplina normativa strutturata per la concessione della

autorizzazione amministrativa a chi intenda dedicarsi al commercio in

esercizi stabili e per il rilascio della licenza per chi intenda

dedicarsi al commercio ambulante.

L'ambito del principio di eguaglianza è stato ormai precisato da

questa Corte in numerose occasioni. È stato, in particolare,

riconosciuto come riservato al potere discrezionale del legislatore lo

stabilire discipline differenziate per regolare situazioni che egli

ritiene ragionevolmente e non arbitrariamente diverse e per il

perseguimento di finalità apprezzabili costituzionalmente.

Invero non può considerarsi del tutto identica la situazione di

chi si dedichi al commercio in esercizi stabili con quella di chi vi si

dedichi in forma ambulante. Il secondo aspetto è una varietà

particolare del primo, e crea, di per se stesso, determinati problemi a

questo estranei, quale può essere l'ordine e la sicurezza pubblica che

il legislatore ha inteso considerare e porre in dovuta evidenza ai fini

della loro tutela. Tutto ciò si inquadra nei poteri propri del

legislatore, che implicano valutazioni di natura politica il cui

sindacato non può spettare alla Corte costituzionale.