Sentenza n. 157/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

riapprovata il 5 ottobre 1989 dal Consiglio regionale del Piemonte,

avente per oggetto: "Norme a sostegno della promozione ed

incentivazione della ricettività turistica in occasione dei mondiali

di calcio 1990", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio

dei ministri, notificato il 24 ottobre 1989, depositato in

cancelleria il 2 novembre successivo ed iscritto al n. 90 del

registro ricorsi 1989;

Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice

relatore Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'avv. Enrico Romanelli per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 24 ottobre 1989 il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, per violazione degli artt. 117 e 128 Cost., nei

confronti della legge della Regione Piemonte, riapprovata il 5

ottobre 1989, recante "Norme a sostegno della promozione e

incentivazione della ricettività turistica in occasione dei mondiali

di calcio 1990". Con tale legge la Regione, al fine di promuovere lo

sviluppo e la qualificazione della ricettività turistica in

relazione alle esigenze connesse allo svolgimento dei campionati di

calcio del 1990, ha inteso stabilire una procedura speciale per la

presentazione e l'approvazione di progetti edilizi finalizzati alla

costruzione di nuove strutture od al recupero ed al miglioramento di

quelle dismesse o in esercizio. A tal fine si prevede che sui

progetti presentati dai soggetti interessati i Comuni

territorialmente competenti esprimano il proprio parere motivato

sulla carenza in atto delle strutture esistenti, sulla necessità

delle progettate iniziative in relazione alle esigenze di politica

turistica, nonché sulla congruità urbanistica dell'area indicata

anche se difforme dalle prescrizioni dello strumento urbanistico

generale e delle norme regolamentari (art. 3). La Giunta regionale,

ricevuti i pareri comunali e valutata la rispondenza dei progetti a

determinati requisiti di ammissibilità, autorizza i progetti stessi

con provvedimento motivato idoneo a costituire variante agli

strumenti urbanistici vigenti, deroga ai regolamenti edilizi,

esenzione dall'obbligo di inserimento nei piani particolareggiati di

attuazione, autorizzazione alla rimozione dei vincoli di competenza

regionale (artt. 4 e 5). In conseguenza dell'approvazione regionale

il Sindaco è quindi tenuto al rilascio della concessione edilizia

entro il termine di trenta giorni, venendo a operare, in difetto, le

regole del silenzio-assenso (art. 6).

Secondo la Presidenza del Consiglio, questa disciplina

risulterebbe, in primo luogo, viziata nel suo complesso per

violazione dell'art. 117 Cost., con riferimento ai principi

desumibili dal decreto-legge 4 novembre 1988, n. 465, convertito

nella legge 30 dicembre 1988, n. 556, avente ad oggetto la

realizzazione di strutture turistiche, ricettive e tecnologiche in

vista dei campionati di calcio del 1990. Ad avviso del ricorrente,

infatti, la legge impugnata, derogando ai principi fissati nella

suddetta disciplina statale, estenderebbe illegittimament e la sua

area di operatività, da un lato, alle iniziative edilizie anche

private dirette allo sviluppo degli impianti turistici, anziché alla

sola realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico;

dall'altro, all'intero territorio regionale, anziché alla sole

località interessate alle manifestazioni sportive.

In altri termini, la "concentrazione" di fasi e atti

procedimentali delineata dalla richiamata normativa nazionale in

deroga alla ordinaria distribuzione delle competenze amministrative

troverebbe giustificazione nel carattere pubblico delle opere in

esame, mentre non potrebbe estendersi alla realizzazione di strutture

private, tanto più ove questa non risulti limitata alle sole parti

del territorio regionale direttamente coinvolte nei campionati del

'90.

In secondo luogo - sempre ad avviso del ricorrente - la legge

impugnata risulterebbe viziata in alcune sue parti (art. 5, secondo

comma, ed art. 6, primo e secondo comma) per violazione dell'art. 128

Cost. e dell'art. 2 d.P.R. n. 616 del 1977, venendo a sottrarre agli

organi comunali, che ne sono i naturali attributari, competenze e

poteri in materia urbanistica ed edilizia, per trasferirli

sostanzialmente alla Giunta regionale, la cui delibera finirebbe per

ridurre una potestà decisionale, propria degli enti locali, al rango

di semplice funzione propositiva o d'impulso per altrui

determinazioni. Anche in questo caso la deroga ai principi generali

della disciplina urbanistica ed edilizia non sarebbe giustificata

dalla realizzazione di opere pubbliche e non potrebbe quindi

ricondursi alla ratio ispiratrice di speciali norme statali in

materia (come l'art. 1 della legge 3 gennaio 1978 n. 1), che comunque

lascerebbero intatti i poteri decisionali del Comune.

2. - La Regione Piemonte si è costituita in giudizio per chiedere

il rigetto del ricorso.

Riguardo alla prima censura la resistente rileva che, attenendo

alla competenza regionale la materia "turismo e industria

alberghiera", lo Stato non potrebbe rivendicare un monopolio sulle

forme di semplificazione ed accelerazione delle procedure relative a

tali settori. Inoltre la lamentata carenza di rilevanza pubblica nei

progetti da realizzare involgerebbe una mera questione di merito,

oltre tutto destituita di fondamento, in quanto il requisito della

rilevanza pubblica, in collegamento con le manifestazioni sportive

del 1990, sarebbe imposto dalla legge e dovrebbe essere verificato

nella sua applicazione in sede amministrativa, anche con riguardo

alla localizzazione territoriale degli interventi.

Quanto alla seconda censura, riferita alla lesione delle

competenze comunali nelle materie dell'urbanistica e dell'edilizia,

la resistente, oltre a richiamare le competenze regionali in tali

materie, sottolinea che in base alla legge in esame gli enti locali

partecipano in "maniera autonoma e rilevante alla fase istruttoria e

deliberativa, essendo l'intervento della Regione meramente

propulsivo" e che in ogni caso la normativa impugnata va considerata

del tutto eccezionale, in ragione dell'urgenza di realizzare

interventi che risulterebbero impossibili con le procedure normali. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna la legge

della Regione Piemonte, approvata in seconda deliberazione il 5

ottobre 1989, recante "Norme a sostegno della promozione e

incentivazione della ricettività turistica in occasione dei mondiali

di calcio 1990".

Tale legge ha inteso regolare un procedimento speciale - in deroga

alla vigente disciplina urbanistica - per l'approvazione di progetti

edilizi relativi a strutture turistiche ed alberghiere, destinate a

far fronte alle esigenze di ricettività determinate dallo

svolgimento dei campionati mondiali di calcio del 1990. Con questo

procedimento si prevede, in particolare, la presentazione dei

progetti in questione al Comune competente per territorio, che

esprime al riguardo un parere motivato (artt. 2 e 3); l'approvazione

degli stessi progetti da parte della Giunta regionale, con

provvedimento in grado di costituire variante agli strumenti

urbanistici, deroga ai regolamenti edilizi vigenti ed esenzione

dall'obbligo di inserimento nei piani particolareggiati di attuazione

(artt. 4 e 5); il conseguente rilascio della concessione edilizia da

parte del Sindaco, con la formazione del silenzio-assenso qualora lo

stesso non provveda nei termini brevi previsti dalla legge (art. 6).

I motivi di censura prospettati dal ricorrente concernono

l'asserita violazione: a) dell'art. 117 Cost., prospettandosi un

contrasto tra la disciplina in esame ed i principi desumibili dal

decreto-legge 4 novembre 1988, n. 465, convertito in legge 30

dicembre 1988, n. 556 (Misure urgenti e straordinarie per la

realizzazione di strutture turistiche, ricettive e tecnologiche),

principi che consentirebbero, in relazione ai campionati mondiali del

1990, il ricorso a procedure abbreviate solo in vista del compimento

di opere pubbliche o d'interesse pubblico (e non anche di attività

edilizie di natura privata) e limitatamente alle aree direttamente

interessate ai detti campionati (e non con riferimento all'intero

territorio regionale); b) dell'art. 128 Cost., anche in relazione

all'art. 2 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, dal momento che la

disciplina in esame verrebbe a ledere la sfera dell'autonomia

comunale, sottraendo indebitamente competenze affidate ai Comuni

dalla legislazione statale in materia urbanistica ed edilizia.

2. - Il primo motivo di ricorso, riferito alla legge nel suo

complesso, non risulta fondato. Dalla legislazione statale richiamata

non appare, infatti, possibile desumere principi fondamentali

suscettibili di vincolare la legislazione regionale nei termini

indicati dal ricorrente.

A questo proposito - prescindendo da ogni considerazione sulla

difficoltà di estrarre principi di carattere generale da una

disciplina eccezionale posta in via di urgenza - va innanzitutto

rilevato che il decreto-legge n. 465 del 1988 (convertito nella legge

n. 556 del 1988) ha fondamentalmente regolato talune forme di

finanziamento agevolato da parte dello Stato a favore anche (ma non

esclusivamente) di iniziative volte al potenziamento delle strutture

turistiche e ricettive utilizzabili per i campionati mondiali di

calcio del 1990, mentre la legge regionale impugnata ha inteso

disciplinare, in relazione allo stesso evento, un procedimento

speciale ed abbreviato per l'approvazione di progetti finalizzati

allo sviluppo della ricettività e per il conseguente rilascio delle

concessioni edilizie. A parte la comune occasione (svolgimento dei

campionati mondiali di calcio) ed il fine parzialmente coincidente

delle attività regolate (potenziamento delle strutture turistiche ed

alberghiere), la disciplina statale che si assume violata e la legge

regionale di cui è causa operano, dunque, su piani diversi e con

riferimento ad oggetti ben differenziati: di talché non appare

possibile desumere dalla prima principi generali suscettibili di

valere come limiti nei confronti della seconda.

Ma anche al di là di tale rilievo preliminare, da nessuna norma

del decreto-legge n. 465, così come convertito nella legge n. 556,

risulta possibile desumere un vincolo relativo alla necessaria natura

pubblica delle opere da realizzare nel quadro della nuova disciplina

(tanto più ove si consideri che il quinto comma dell'art. 2 di tale

decreto-legge, dove si qualificavano di pubblica utilità le opere in

questione, è stato soppresso in sede di conversione). Né un vincolo

di tal genere può farsi discendere dal successivo decreto-legge 1°

aprile 1989, n. 121, convertito con la legge 29 maggio 1989, n. 205

(Interventi infrastrutturali nelle aree interessate dai campionati

mondiali di calcio del 1990), dove, lungi dal formulare principi di

carattere generale, si fa solo richiamo all'esecuzione di ben

individuate opere pubbliche, specificamente elencate in allegato alla

legge.

La disciplina espressa dal decreto-legge n.465 non consente,

d'altro canto, neppure di desumere l'ulteriore vincolo fatto valere

dal ricorrente, relativo alla localizzazione delle strutture da

realizzare nelle sole aree direttamente interessate ai campionati

mondiali del 1990: tale disciplina enuncia, infatti, genericamente

l'esigenza di potenziare le strutture turistiche e recettive del

paese in coincidenza con lo svolgimento dei campionati, ma non

condiziona questa finalità alla individuazione di determinate

località con esclusione di altre (cfr. art. 1, primo e secondo

comma).

Sotto i profili richiamati con riferimento all'art. 117 Cost., la

legge impugnata appare, dunque, immune dai vizi di costituzionalità

contestati.

3. - È invece da accogliere il secondo motivo di ricorso, fondato

sulla violazione dell'art. 128 Cost., in relazione all'art. 2 d.P.R.

n. 616 del 1977, dove il precetto costituzionale riceve attuazione

con particolare riguardo alla salvaguardia delle competenze già

spettanti ai Comuni ed alle Province in base a precedenti

disposizioni della legislazione statale.

La legge regionale impugnata si impernia sull'accelerazione

dell'iter previsto dall'ordinaria disciplina urbanistica, ai fini

dell'approvazione di determinati progetti edilizi e del conseguente

rilascio delle concessioni. Tale finalità - come abbiamo già

ricordato - viene perseguita mediante un procedimento in cui: a) il

Comune esprime un parere motivato sulle domande avanzate dai soggetti

interessati all'edificazione, parere che viene trasmesso alla Giunta

regionale; b) la Giunta regionale, valutato il parere comunale e

l'esistenza delle condizioni di ammissibilità fissate dalla legge,

approva i progetti edilizi; c) l'approvazione regionale costituisce

variante agli strumenti urbanistici e deroga ai regolamenti comunali

vigenti, nonché esenzione dall'obbligo di inserimento nei piani

particolareggiati di attuazione e rimozione dei vincoli di competenza

regionale; d) il Sindaco, in seguito all'approvazione regionale, è

tenuto al rilascio della concessione edilizia, operando, in difetto,

l'istituto del silenzio-assenso.

Ora, è evidente che la scelta della Regione di snellire,

attraverso la propria legislazione, le procedure di rilascio di

determinate concessioni edilizie, in considerazione della necessità

di assicurare in tempi brevi (e cioè per l'inizio dei campionati

mondiali) il miglioramento delle strutture turistiche e alberghiere,

può essere di per sé ben giustificata e non censurabile: ma questo

pur sempre a condizione che il procedimento a tal fine adottato non

sia tale da risolversi anche nella sottrazione di competenze affidate

ai Comuni dalla legge statale e fatte salve dall'art. 2 del d.P.R. n.

616 del 1977.

La disciplina contestata viola, peraltro, tale condizione quanto

meno sotto due profili diversi: in primo luogo, con riferimento alle

competenze del Consiglio comunale in tema di varianti degli strumenti

urbanistici (artt. 10, ultimo comma, e 16, ultimo comma, legge 17

agosto 1942 n. 1150) e di deroghe ai regolamenti edilizi (art. 16,

secondo comma, legge 6 agosto 1967 n. 765), dal momento che l'art. 5,

secondo comma, della legge in esame conferisce all'atto di

approvazione dei progetti da parte della Giunta regionale l'effetto

di variante agli strumenti urbanistici e di deroga ai regolamenti

edilizi, senza la necessità di ulteriori, autonomi interventi

deliberativi dell'organo comunale (che potrebbe, tra l'altro, non

avere formulato alcuna richiesta di variante o di deroga all'atto

della formulazione del parere sul progetto); in secondo luogo - e in

termini ancora più netti - con riferimento al potere spettante al

Sindaco di rilascio della concessione edilizia (artt. 1 e 4 legge 28

gennaio 1977 n. 10), potere che l'art. 6, primo comma, della legge

impugnata viene a declassare in una mera attività esecutiva, dal

momento che, ai sensi di tale disposizione, il Sindaco "deve

procedere al rilascio della concessione edilizia per i progetti

approvati dalla Regione entro e non oltre trenta giorni", operando in

difetto il silenzio-assenso.

Ma, anche al di là di tali specifiche lesioni, è l'intero

procedimento tracciato dalla legge impugnata che si presenta tale da

alterare profondamente l'ordine delle competenze tra Regione e Comuni

delineato dalla legislazione statale in materia urbanistica e fatto

salvo dall'art. 2 del d.P.R. n. 616 del 1977. Attraverso tale

procedimento, tutti i poteri decisionali spettanti in tale materia

agli organi comunali vengono, infatti, nella sostanza trasformati in

semplici poteri consultivi e di proposta o in mere attività

esecutive, mentre la Regione, con l'approvazione dei progetti, assume

in proprio l'esercizio di una competenza di natura provvedimentale

attinente alla sfera edilizia che esula dall'ambito delle

attribuzioni più generali, relative alla disciplina dell'uso del

territorio, affidate alla stessa Regione dagli artt. 80 e ss. del

d.P.R. n. 616 del 1977.

La censura in esame - per quanto specificamente riferita alle

disposizioni contenute negli artt. 5, secondo comma e 6, primo e

secondo comma - viene, dunque, a colpire l'intero impianto della

legge regionale, stante la connessione tra le diverse fasi del

procedimento ivi previste, tutte preordinate al rilascio, in termini

abbreviati, delle concessioni edilizie relative ai progetti assunti

ad oggetto della stessa disciplina.