Sentenza n. 156/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 7 l. 9

ottobre 1971 n. 825 (Delega legislativa al Governo della

Repubblica per la riforma tributaria), 47 d.P.R. 26 ottobre 1972 n.

634 (Disciplina dell'imposta di registro), 4 della

tariffa all. A al d.P.R. cit., 42 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 601

(Disciplina delle agevolazioni tributarie), sollevati dalla

Commissione tributaria di primo grado di Napoli con ordinanze del 30

giugno 1980 e del 25 settembre 1981 in cause

s.p.a. Alfa Romeo - Alfasud c. Amministrazione delle finanze dello

Stato (reg. ord. nn. 159 del 1981 e 146 del 1982),

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 165 del 17 giugno 1981 e n.

199 del 21 luglio 1982; nonché nei giudizi riuniti di

legittimità costituzionale degli artt. 4, lett. e), tariffa all. A

al d.P.R. cit. e 1 l. 27 luglio 1962 n. 1228 (Trattamento

tributario degli Istituti di credito a medio e lungo termine),

sollevati dalle Commissioni tributarie di primo grado di:

Milano con ordinanze del 10 giugno 1983 su ricorso s.p.a. Interbanca

c. Amministrazione delle finanze dello Stato

(n. 1024 del 1983) e del 27 giugno 1985 su ricorso s.p.a. Laboratorio

analisi mediche (n. 575 del 1986); Monza, con

ordinanza del 15 aprile 1985 su ricorso s.p.a. Emmebiemme Manifattura

briantea mobili (n. 592 del 1985); Macerata,

con ordinanza del 22 gennaio 1986, su ricorso Tirabasso Pier Giorgio

(n. 406 del 1986); Busto Arsizio, con ordinanze del 12 febbraio 1986,

su ricorsi s.p.a. Tessitura Ponte Arno (n. 408 del 1986) e s.p.a.

G.B. Bernini (n. 590 del 1986), e del 10 febbraio 1986 su ricorso

s.p.a. Tacca ed altri (n. 591 del 1986); di Verona, con ordinanze del

17 febbraio 1986 su ricorsi della s.p.a. Veneta Leasing (n. 456 del

1986), della s.p.a Soleasing (n. 457 del 1986), della s.p.a. Agata

(n. 458 del 1986), della s.p.a. Acros (n. 459 del 1986), della s.p.a.

Delta Emme (n. 460 del 1986); Reggio Emilia con ordinanze del 13

marzo 1986, su ricorso della s.p.a. S.E.F. (n. 629 del 1986), tutte

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale del 1984, n. 102 dell'11 aprile,

e del 1986, prima serie speciale, n. 8 del 26 febbraio, n. 43 del 3

settembre, n. 44 del 10 settembre, n. 45 del 17 settembre, n. 46 del

24 settembre, n. 50 del 22 ottobre, n. 51 del 29 ottobre e n. 53 del

12 novembre;

Visti gli atti di costituzione della s.p.a. Alfa Romeo-Alfa Sud,

della Interbanca s.p.a. nonché gli atti di intervento del Presidente

del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 1987 il Giudice

relatore Francesco Saja;

Uditi l'avvocato Sergio Panunzio in sostituzione dell'avvocato

Giuseppe Guarino, per la Soc. Alfa Romeo; gli avvocati Franco Gaffuri

e Ferruccio Carboni Corner per la Soc. Interbanca e l'avvocato dello

Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento promosso dalla s.p.a. "Alfa

Romeo - Alfasud" per ottenere il rimborso dell'imposta di registro

corrisposta, ai sensi dell'art. 47 d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 634 e

del punto 4 della relativa tariffa all. A, in conseguenza

dell'aumento del proprio capitale sociale, la Commissione tributaria

di primo grado di Napoli con ordinanza del 30 giugno 1980 (reg. ord.

n. 159 del 1981) sollevava questione di legittimità costituzionale,

in riferimento all'art. 76 Cost., degli artt. 7 l. 9 ottobre 1971 n.

825, 47 d.P.R. n. 634 del 1972 cit. e 4 della tariffa all. A cit., 42

d.P.R. 29 settembre 1973 n. 601.

Nell'ordinanza veniva richiamato anche l'art. 10 Cost., ma senza

specifica motivazione.

La Commissione osservava anzitutto che l'art. 7 l. n. 825 del

1971, nel conferire la delega legislativa al Governo per la riforma

tributaria, stabiliva fra l'altro che la disciplina dell'imposta di

registro fosse adeguata alla direttiva del Consiglio delle Comunità

europee 17 luglio 1969 n. 335, concernente le imposte indirette sulla

raccolta dei capitali. In detta disposizione di legge era da

ravvisare una violazione dell'art. 76 Cost., il quale subordina la

legittimità costituzionale della delega legislativa alla

"determinazione dei principi e criteri direttivi" da parte del

legislatore delegante: tale prescrizione non poteva ritenersi

osservata dal semplice rinvio ad una direttiva comunitaria, che, a

dire della Commissione, lasciava eccessiva discrezionalità agli

organi nazionali.

Il giudice a quo notava ancora che l'art. 9 l. n. 825 del 1971

prevedeva in linea generale una limitazione delle agevolazioni

tributarie.

Orbene, l'art. 42 d.P.R. n. 601 del 1973 aveva abolito, con

decorrenza 1° gennaio 1974, le agevolazioni diverse da quelle

previste nel decreto stesso, e quindi anche il beneficio della

registrazione a tassa fissa di cui all'art. 112 t.u. delle leggi sul

Mezzogiorno approvato con d.P.R. 30 giugno 1967 n. 1523: e infatti il

nuovo t.u., approvato con d.P.R. 6 marzo 1978 n. 218, non concedeva

il detto beneficio. Ciò induceva il collegio rimettente a dubitare

che il legislatore del 1973, eliminando invece che limitando

l'agevolazione de qua, fosse incorso in un eccesso di delega.

2. - La stessa Commissione tributaria sollevava le sopra dette

questioni di legittimità costituzionale con altra ordinanza (reg.

ord. n. 146 del 1982), emessa in data 25 settembre 1981 nel corso del

procedimento promosso dalla medesima s.p.a.

3. - Interveniva in entrambi i giudizi la Presidenza del Consiglio

dei ministri, osservando che il rinvio ad una direttiva comunitaria

bastava a soddisfare la prescrizione, dettata dall'art. 76 Cost. per

gli atti di delegazione legislativa, di determinazione dei "principi

e criteri direttivi".

Né, ad avviso dell'interveniente, sussisteva il lamentato eccesso

di delega, giacché l'art. 9 l. n. 825 del 1971 prevedeva solo la

"possibilità" di limitare le agevolazioni tributarie, lasciando al

legislatore delegato ampia discrezionalità.

Si costituiva la s.p.a. "Alfa Romeo - Alfasud", chiedendo che le

questioni fossero dichiarate fondate.

4. - Nel corso di un procedimento promosso dalla s.p.a. Interbanca

per ottenere il rimborso dell'imposta di registro corrisposta, ai

sensi dell'art. 4, lett. e), tariffa all. A al d.P.R. n. 634 del

1972, per l'emissione di un prestito obbligazionario, la Commissione

tributaria di primo grado di Milano con ordinanza del 10 giugno 1983

(reg. ord. n. 1024 del 1983) sollevava questione di legittimità

costituzionale del citato art. 4 lett. e), in riferimento agli artt.

11 e 76 Cost. Secondo la Commissione, infatti, tale articolo

contrastava con l'art. 11 della direttiva CEE sopra citata, che

escludeva ogni forma di imposizione tributaria sui prestiti contratti

sotto forma di emissione di obbligazioni.

Ciò induceva il giudice rimettente a denunciare il contrasto tra

l'art. 4 lett. e) cit. e l'art. 11 Cost., per la detta violazione

della direttiva comunitaria, e con l'art. 76 Cost. per eccesso dalla

delega contenuta nell'art. 7, primo comma, l. n. 825 del 1971 (v.

sopra, n. 1).

La Commissione sollevava anche questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., dell'art. 1, l. 27

luglio 1962 n. 1228, vigente all'epoca dell'emissione del prestito,

il quale assoggettava ad una più favorevole "imposta di

abbonamento", invece che all'imposta di registro, le emissioni di

obbligazioni da parte degli istituti di credito a medio e lungo

termine.

Tra gli istituti che potevano giovarsi di tale beneficio, il

quarto comma dell'impugnato art. 1 non indicava anche quello

ricorrente, costituito ai sensi del decreto legislativo 23 agosto

1946 n. 370: tale esclusione sembrava al collegio rimettente

ingiustificata, e perciò contrastante col principio di eguaglianza.

5. - Le questioni aventi per oggetto il più volte citato art. 4

lett. e) venivano sollevate anche dalla Commissione tributaria di

primo grado di Monza con ordinanza del 15 aprile 1985 (reg. ord. n.

592 del 1985), emessa nel procedimento promosso dalla s.p.a.

"Emmebiemme Manifattura briantea mobili" nonché dalle Commissioni

tributarie di primo grado di: Macerata con ord. del 22 gennaio 1986

(n. 406 del 1986, ricorrente Tirabasso Pier Giorgio), Verona, con

ordinanze del 17 febbraio 1986 (n. 457 del 1986, ric. s.p.a.

Soleasing; n. 458 del 1986, ric. s.p.a. Agata; n. 459 del 1986, ric.

s.p.a. Acros; n. 460 del 1986, ric. s.p.a. Delta Emme); Milano, con

ord. del 27 giugno 1985 (n. 575 del 1986, ric. s.p.a. Analisi

mediche); Reggio Emilia, con ord. del 13 marzo 1986 (n. 629 del 1986,

ric. s.p.a. SEF).

La Commissione tributaria di primo grado di Busto Arsizio faceva

riferimento soltanto all'art. 76 Cost. con le ordinanze del 12

febbraio (n. 408 del 1986, ric. s.p.a. Tessitura Ponte Arno; n. 590

del 1986, ric. s.p.a. G.B. Bernini) e del 10 febbraio 1986 (n. 591

del 1986, ric. s.p.a. Tacca).

6. - La Presidenza del Consiglio dei ministri interveniva

sostenendo la non fondatezza di tutte le questioni.

Si costituiva la s.p.a. Interbanca, aderendo alle argomentazioni

della Commissione tributaria di Milano (ord. n. 1024 del 1983).

In una memoria depositata in prossimità dell'udienza la

Presidenza del Consiglio notava la sopravvenienza del nuovo testo

unico sull'imposta di registro, approvato con d.P.R. n. 131/1986. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze in epigrafe concernono l'applicabilità

dell'imposta di registro a due categorie di atti (aumento del

capitale sociale ed emissione di obbligazioni), la cui disciplina

tributaria, pur nella sua intrinseca eterogeneità, si ricollega alla

medesima direttiva della Comunità Economica Europea, concernente le

imposte indirette sulla raccolta di capitali (n. 335 del 17 luglio

1969). Pertanto, i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi

con unica sentenza.

2. - Relativamente agli atti di aumento del capitale sociale, a

cui si riferiscono le ordinanze nn. 159 del 1981 e 146 del 1982,

devesi osservare che la loro disciplina tributaria è contenuta nel

d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 634, relativo alla imposta di registro ed

emanato in base all'art. 7 della legge delega 9 ottobre 1971 n. 825

per la riforma tributaria; precisamente, l'art. 47 del d.P.R. (ora

recepito, nel punto che qui interessa, dal d.P.R. 26 aprile 1986 n.

131, di approvazione del testo unico delle disposizioni concernenti

l'imposta di registro) dispone che gli atti suddetti sono

assoggettati alla normale registrazione secondo la base imponibile

costituita dal valore nominale delle azioni o quote (detratte le

spese, rispetto alle quali l'art. 50 t.u. cit. introduce un nuovo

criterio di calcolo), nonché secondo l'aliquota proporzionale

stabilita dal n. 4 della tariffa all. A. Per effetto di detta

regolamentazione è venuta meno la precedente agevolazione costituita

dalla registrazione a tassa fissa, prevista dall'art. 112 t.u. delle

leggi sul Mezzogiorno approvato con d.P.R. 30 giugno 1967 n. 1523; il

che si evince ancor più chiaramente dall'art. 42 d.P.R. 29 settembre

1973 n. 601, concernente la disciplina delle agevolazioni tributarie,

il quale ha soppresso, a decorrere dal 1° gennaio 1974, tutte le

esenzioni e le agevolazioni diverse da quelle previste nello stesso

provvedimento legislativo, tra le quali non figura quella in esame.

Tutto ciò premesso, il giudice a quo muove alla ricordata

disciplina due censure: a) la prima, nei confronti del cit.

art. 7 della legge delega, il quale, a suo avviso, prevede

genericamente che la disciplina dell'imposta venga adeguata alla

ricordata direttiva comunitaria, senza enunciare, in violazione

dell'art. 76 Cost., i principi e i criteri direttivi ai quali il

legislatore delegato avrebbe dovuto attenersi; b) l'altra, rivolta

contro il combinato disposto, sopra richiamato,

risultante dall'art. 47 d.P.R. n. 634 del 1972, dal n. 4 della

relativa Tariffa all. A, nonché dall'art. 42 d.P.R. n. 601 del

1973, in quanto l'art. 9 n. 6 della cit. legge n. 825 del 1971

consentirebbe la limitazione, ma non la soppressione, delle

preesistenti agevolazioni tributarie, onde, sotto diverso profilo,

risulterebbe ulteriormente violato l'art. 76 della Costituzione. Il

giudice a quo aggiunge alcune vaghe considerazioni sulla conformità

della direttiva sopra citata al Trattato istitutivo della Comunità,

ma si tratta di generici rilievi che non hanno alcuna attinenza al

thema decidendum, non essendo impugnata in proposito alcuna norma

nazionale (né ciò poteva verificarsi, dato che le considerazioni

suddette concernono le disposizioni degli artt. 4, 6 e 8 della

direttiva, non recepite nel nostro ordinamento interno) ed appunto

perciò non viene formulata nel dispositivo delle ordinanze di

rimessione alcuna "questione", in senso tecnico, su cui la Corte

debba pronunciarsi.

3. - Così precisato il contenuto dei due provvedimenti, rileva la

Corte come non sia fondata la prima questione.

Invero la legge delega, contrariamente a quanto affermato dal

giudice a quo, non si limitò al mero rinvio alla direttiva

comunitaria. Essa, nel primo comma dell'impugnato art. 7, stabilì

che l'imposta di registro fosse riveduta dal legislatore delegato

secondo i criteri fondamentali della riforma tributaria (generalità

e progressività dell'imposta) previsti negli articoli precedenti,

ivi compresa la semplificazione dei sistemi di determinazione

dell'imponibile e di applicazione dei tributi.

Nel secondo comma poi, la ricordata disposizione precisò

analiticamente, anche rispetto alla norma comunitaria, i principi ed

i criteri direttivi che dovevano essere seguiti dal legislatore

delegato, enunciando la regola della sottoposizione generale

all'imposta degli atti giuridici posti in essere da tutti i soggetti,

nonché le eccezioni, consistenti nelle varie e specificate esenzioni

e agevolazioni; disponendo altresì in merito alle aliquote, e

prevedendo infine la semplificazione delle tabelle ed il

raggruppamento degli atti e fatti imponibili per i quali non

sussistessero ragioni di discriminazione.

Le suddette prescrizioni normative, come si è premesso,

concernono inequivocabilmente anche la più volte citata direttiva

comunitaria, per la cui attuazione nell'ordinamento interno l'organo

delegante non ha dunque lasciato libero quello delegato, come si

assume nell'ordinanza di rimessione, ma ha esteso le regole di

principio già poste in linea generale. Al qual proposito va però

aggiunto che la determinazione dei principi e criteri di cui all'art.

76 Cost. ben può avvenire per relationem, con riferimento ad altri

atti normativi, purché sufficientemente specifici.

Né potrebbe opporsi che nella fattispecie al legislatore delegato

è stato lasciato pur sempre un sensibile potere discrezionale,

giacché, come questa Corte ha avuto modo di avvertire, l'indicazione

dei principi e dei criteri direttivi di cui all'art. 76 Cost. non è

finalizzata ad eliminare ogni discrezionalità nell'esercizio della

delega ma soltanto a circoscriverla, in modo che resti pur sempre

salvo il potere di valutare le specifiche e complesse situazioni da

disciplinare. Le norme deleganti non possono limitarsi a disposizioni

talmente generiche da essere riferibili indistintamente a materie

vastissime ed eterogenee, né possono esaurirsi in mere enunciazioni

di finalità, ma debbono essere idonee ad indirizzare concretamente

ed efficacemente l'attività normativa del Governo. Il che ricorre di

certo nel caso in esame, in relazione a quanto sopra già ricordato,

avendo provveduto la legge del 1971 a fissare adeguatamente, i

prescritti principi e criteri direttivi.

Pertanto il sollevato dubbio di legittimità costituzionale

risulta non fondato.

4. - Neppure può riscontrarsi la denunciata violazione del cit.

art. 76 Cost. relativamente alla seconda questione proposta.

L'ordinanza di rimessione trae spunto da un'espressione contenuta

nel cit. art. 9 ("limitare") interpretandola isolatamente, ossia al

di fuori del contesto in cui è inserita, con conseguente profonda

alterazione del suo reale significato.

Invero la norma ora detta stabiliva che la materia delle

esenzioni, delle agevolazioni e dei regimi sostitutivi doveva essere

regolata secondo il criterio generale della maggiore possibile

"limitazione" delle deroghe ai principi di generalità e di

progressività delle imposizioni. Dal contesto della norma e dalla

ratio ispiratrice chiaramente risulta che il legislatore delegante

con la ricordata espressione ("limitazione") ha inteso riferirsi alle

esenzioni e agevolazioni considerate nel loro complesso, sicché

l'organo delegato era autorizzato anche a sopprimere tutte quelle che

risultavano prive di valida giustificazione; pertanto del tutto

inaccettabile, sulle basi delle comuni regole d'ermeneutica, è la

tesi dell'ordinanza di rimessione, secondo cui il precetto andava

riferito ai singoli benefici, sì che questi dovessero essere tutti

mantenuti, potendosi apportare soltanto limitazioni quantitative.

L'assunto del giudice a quo è ulteriormente smentito proprio

dall'art. 9, n. 6, cit. (arbitrariamente interpretato

nell'ordinanza di rimessione), secondo cui il mantenimento delle

agevolazioni, sia pure modificate, era condizionato

dalla persistenza delle finalità perseguite e dalla loro conformità

agli obiettivi del programma economico nazionale.

All'organo delegato era quindi rimesso un potere discrezionale di

valutazione, potere che è stato puntualmente

esercitato, sentito il parere della Commissione parlamentare di cui

all'art. 17 l. n. 825 del 1971, mediante il d.P.R. n. 601 del 1973,

il quale, ridisciplinando l'intera materia, sopprime i benefici

tributari ritenuti ormai ingiustificati e mantiene quelli sorretti da

un valido e perdurante fondamento: criterio applicabile anche alle

agevolazioni di carattere territoriale e in particolare a quelle

concernenti il Mezzogiorno, che, com'è avvenuto nel caso in esame,

sono state soppresse perché ritenute, secondo un apprezzamento

incensurabile in questa sede, ormai non più corrispondenti alle

finalità originariamente perseguite.

È opportuno peraltro ricordare che nel nuovo t.u., approvato con

d.P.R. 6 marzo 1978 n. 218, sono stati previsti numerosi incentivi

per le iniziative delle industrie che operano nel Mezzogiorno (art.

57 e segg.), sicché queste godono pur sempre di quelle particolari

provvidenze che il legislatore, usando un criterio

politico-economico, ha ritenuto utili al fine di favorire lo sviluppo

delle regioni meridionali.

Deve perciò concludersi che anche la questione concernente la

tassabilità dell'aumento di capitale non è fondata.

5. - Quanto ai giudizi relativi alle rimanenti ordinanze,

concernenti l'emissione di obbligazioni, rileva la Corte che l'art.

11 della richiamata direttiva n. 335 del 1969 vieta agli Stati membri

di sottoporre ad alcuna imposizione tributaria detta emissione.

Nonostante tale prescrizione comunitaria, la successiva legge

nazionale (d.P.R. n. 634 del 1972 con la relativa Tariffa di cui

all'allegato A, art. 4, lett. e), sottopose l'emissione di

obbligazioni all'imposta di registro nella misura dell'1% da

applicare sulla base imponibile: ed appunto a tale contrasto si

riferiscono le ordinanze di rimessione.

Ma, senza entrare nel delicato problema riguardante il contrasto

tra una normativa nazionale e una direttiva comunitaria, si deve

preliminarmente osservare che in data successiva è stato emanato il

sopra citato d.P.R. 26 aprile 1986 n. 131, il quale nel ricordato

art. 4 della Tariffa ha eliminato la tassazione dell'emissione di

obbligazioni. In proposito la Relazione ministeriale alla Commissione

parlamentare per il parere sulla redazione del testo unico ora detto

chiarisce espressamente che l'art. 4 della Tariffa è stato

rettificato con la ricordata eliminazione, proprio in ottemperanza

alla direttiva più volte citata.

Peraltro l'art. 79 dello stesso testo unico stabilisce

l'applicazione retroattiva di tale disposizione modificativa,

stabilendo che essa ha effetto anche per gli atti anteriori se vi è

controversia pendente alla data di entrata in vigore del suddetto

provvedimento, e cioè al 1° luglio 1986.

Da ciò consegue la necessità che i giudici a quibus riesaminino

la proposta questione al fine di accertare se essa sia ancora

rilevante.

Tale accertamento implica logicamente anche l'esame sulla

persistente rilevanza della questione concernente la

l. n. 1228 del 1962.