Sentenza n. 153/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto

formato dall'art. 3 della legge della regione siciliana 29 dicembre

1975, n. 88 (Interventi per la difesa e conservazione del suolo ed

adeguamento delle strutture operative forestali), dall'art. 4 della

legge della regione siciliana 16 agosto 1974, n. 36 (Interventi

straordinari nel settore della difesa del suolo e della forestazione)

e dall'art. 1 della legge della regione siciliana 18 novembre 1964,

n. 29 (Nuove norme per l'acceleramento dell'esecuzione e dei

pagamenti delle opere pubbliche) promosso con ordinanza emessa il 28

febbraio 1994 dal Tribunale superiore delle acque pubbliche nel

procedimento civile vertente tra la Stafe S.r.l. ed altra e

l'Assessorato dell'agricoltura e foreste della regione siciliana

iscritta al n. 644 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale,

dell'anno 1994.

Visto l'atto di costituzione della S.p.a. Sitas Funivia dell'Etna

succeduta alla Stafe S.r.l.;

Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1995 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi gli avvocati Donato De Luca, Michele Conte e Franco Scoca

per la S.p.a. Sitas Funivia dell'Etna, succeduta alla Stafe S.r.l.;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio d'appello proposto dalla Società

turistico-alberghiera funiviaria dell'Etna (Stafe S.r.l.) nei

confronti dell'Assessorato all'agricoltura e foreste della regione

siciliana avverso la sentenza del Tribunale regionale delle acque

pubbliche della Sicilia, che aveva rideterminato l'indennità per una

espropriazione preordinata all'esecuzione di opere di bonifica

montana e di riassetto idrogeologico, il Tribunale superiore delle

acque pubbliche, rilevato che nelle more del giudizio è entrata in

vigore una nuova legge sulla determinazione dell'indennità di

esproprio, costituente principio generale dell'ordinamento giuridico,

ovvero norma fondamentale di riforma economico-sociale, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale - in riferimento agli artt.

3, 5 e 42 della Costituzione e all'art. 14 dello statuto speciale per

la Sicilia (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455) - nei confronti del

combinato disposto formato dagli articoli 3 della legge regionale 29

dicembre 1975, n. 88 (Interventi per la difesa e conservazione del

suolo ed adeguamento delle strutture operative forestali), 4 della

legge regionale 16 agosto 1974, n. 36 (Interventi straordinari nel

settore della difesa del suolo e della forestazione) e 1 della legge

regionale 18 novembre 1964, n. 29 (Nuove norme per l'acceleramento

dell'esecuzione e dei pagamenti delle opere pubbliche), che, esigendo

la determinazione dell'indennità di espropriazione in misura pari ai

valori di mercato, contrasterebbe con il principio contenuto

nell'art. 5- bis della legge 8 agosto 1992 (recte: art. 5- bis del

decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante "Misure urgenti per il

risanamento della finanza pubblica", convertito, con modificazioni,

dalla legge 8 agosto 1992, n. 359).

Il giudice rimettente, premesso che, allo stadio attuale del

giudizio a quo, è stata riconosciuta al suolo espropriato

un'idoneità ad attività turistico-sportive e che il citato art. 5-bis è, per suo espresso tenore letterale, applicabile a "tutte le

espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o di

interventi da parte o per conto dello Stato, delle regioni ( ..)" e,

quindi, si impone anche al legislatore siciliano, che vanta in

materia una competenza di tipo esclusivo ( ex art. 14, lettera s),

dello statuto speciale), osserva che il contrasto fra il ricordato

art. 5- bis e le norme regionali impugnate - relativo sia alla

determinazione dell'indennità di esproprio (comma 1), sia ai criteri

di qualificazione dei suoli come edificabili (comma 3) - non può

configurarsi in termini di abrogazione, apparendo insuperabile il

rilievo per il quale quest'ultimo fenomeno potrebbe operare soltanto

nel rapporto tra fonti normative omogenee.

Al contrario, ad avviso del giudice a quo, sembra più corretto

ravvisare in ipotesi una incostituzionalità sopravvenuta a causa

dell'entrata in vigore successiva di norme nazionali aventi valore di

norme fondamentali di riforma economico-sociale (in quanto dirette al

perseguimento di una rigorosa politica di contenimento del disavanzo

finanziario nel settore pubblico) ovvero aventi il carattere di

"principio generale dell'ordinamento" (in quanto norme conformative

del diritto di proprietà).

Rispetto a tali norme appare evidente il contrasto dell'art. 1

della legge regionale n. 88 del 1975, che - richiamando l'art. 4

della legge regionale n. 36 del 1974, a sua volta rinviante all'art.

1 della legge regionale n. 29 del 1964, - porta ad applicare nel caso

la legge nazionale 25 giugno 1865, n. 2359, nel senso che presuppone

un criterio di determinazione dell'indennità pari al valore di

mercato del bene e, quindi, comprensivo dei valori potenziali o

latenti del bene stesso.

2. - Si è costituita in giudizio la Società industrie turistico-alberghiere siciliane (Sitas S.p.a.), succeduta alla Stafe s.r.l. per

fusione mediante incorporazione, eccependo, innanzitutto,

l'inammissibilità della questione per irrilevanza sotto un duplice

profilo.

Per un verso, infatti, il giudice a quo ha ritenuto rilevante

l'art. 5- bis del decreto-legge n. 333 del 1992, applicabile alle

aree edificabili, sul presupposto che il bene oggetto

dell'espropriazione in esame rientri in tale categoria, mentre nel

caso si discute di indennità di esproprio di suoli destinati al

rimboschimento, gravati da vincoli idrogeologici e paesaggistici.

Per altro verso, poi, l'irrilevanza deriverebbe, nella denegata

ipotesi che il suolo dovesse essere ritenuto edificabile, dal fatto

che la sentenza n. 283 del 1993 di questa Corte, nel dichiarare

l'incostituzionalità del predetto art. 5- bis, comma 2, ha stabilito

che ai soggetti già espropriati al momento dell'entrata in vigore

della legge n. 359 del 1992 e nei confronti dei quali

l'espropriazione non sia ancora divenuta incontestabile, com'è nel

caso in questione, è applicabile il primo comma dello stesso art. 5-bis, con esclusione della riduzione del 40 per cento.

Nel merito la parte privata ritiene che la questione sia

infondata, poiché, a suo dire, una norma che, in base all'art. 14

dello statuto siciliano, è esercizio di una competenza legislativa

di tipo esclusivo non può essere modificata da una legge statale non

avente rango costituzionale ovvero non può esser dichiarata

incostituzionale per il preteso contrasto con leggi statali

ordinarie.

3. - In prossimità dell'udienza la Sitas S.p.a. ha depositato

un'ulteriore memoria, con la quale, oltre a ribadire gli argomenti

portati a sostegno dell'inammissibilità, contesta, innanzitutto, che

l'art. 5- bis possa essere considerato principio generale

dell'ordinamento o norma fondamentale di riforma economico-sociale.

Sotto questo profilo, posto che il "principio generale" è il

prodotto, non già di singoli atti normativi, ma del sistema

"ordinamento" (che si interpone come insopprimibile elemento

mediatore), la parte privata ritiene che non si possa riconoscere

tale carattere a una specifica disposizione, stabilita dal

legislatore, nell'esercizio di un'ampia discrezionalità, come norma

transitoria o temporanea, applicabile a ipotesi particolari e

limitate di espropriazione (quelle relative ad aree edificabili).

Tali tratti, continua la parte privata, escludono che si possa

rinvenire nell'art. 5- bis anche una "norma fondamentale" delle

riforme economico-sociali.

Infine, riguardo alle censure relative agli articoli 3, 5 e 42

della Costituzione, la parte privata, sulla base di un ampio excursus

storico e normativo, osserva che non si può parlare di un "criterio

generale" per la determinazione dell'indennizzo, poiché

caratteristica di quest'ultimo è proprio, la multiformità e la

diversità dei criteri e dei meccanismi di calcolo in dipendenza del

tipo di intervento espropriativo.

Questo dato legislativo è stato convalidato dalla Corte

costituzionale, che nella sua giurisprudenza, posti i limiti perché

un indennizzo possa essere considerato "serio ristoro", non ha mai

richiesto nei singoli casi, alla luce degli articoli 3 e 42 della

Costituzione, l'uniformità dei criteri indennitari o della portata

risarcitoria dell'indennizzo in relazione a tipi diversi di

espropriazione aventi, come nel caso, oggetti diversi. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale superiore delle acque pubbliche ha sollevato -

in riferimento agli articoli 3, 5 e 42 della Costituzione e all'art.

14, lettera s), dello statuto della regione siciliana (r.d.lgs. 15

maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 2) - questione di legittimità costituzionale del combinato

disposto formato dall'art. 3 della legge regionale 29 dicembre 1975,

n. 88 (Interventi per la difesa e conservazione del suolo ed

adeguamento delle strutture operative forestali), dall'art. 4 della

legge regionale 16 agosto 1974, n. 36 (Interventi straordinari nel

settore della difesa del suolo e della forestazione) e dall'art. 1

della legge regionale 18 novembre 1964, n. 29, nella parte in cui,

esigendo la determinazione dell'indennità in misura pari al valore

di mercato dei suoli espropriati, si porrebbe in contrasto con il

principio contenuto nell'art. 5- bis della legge 8 agosto 1992 (

recte: art. 5- bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, dal

titolo "Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica",

convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359).

2. - Vanno preliminarmente respinte le eccezioni

d'inammissibilità proposte dalla parte privata.

Con una prima eccezione tale parte ipotizza l'irrilevanza della

questione sulla base del rilievo che l'espropriazione in discussione,

cui si riferiscono le leggi regionali impugnate, avrebbe ad oggetto

aree non edificabili, mentre la norma statale di raffronto, l'art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992, come risultante dalla legge di

conversione n. 359 del 1992, riguarderebbe soltanto l'espropriazione

di suoli edificatori.

A dire il vero, l'argomento addotto, il quale si basa

sull'asserita non pertinenza delle norme statali di raffronto,

assunte come princip/' generali dell'ordinamento ovvero come norme

fondamentali di riforma economico-sociale, è in sostanza un

argomento volto a dimostrare l'infondatezza della dedotta questione,

tanto che non sfiora minimamente il problema - questo sì attinente

alla rilevanza - dell'applicabilità nel giudizio principale delle

leggi regionali oggetto di contestazione.

E il discorso non muterebbe ove l'eccezione fosse interpretata

estensivamente, nel senso di escludere la comparabilità tra le norme

regionali impugnate e l'art. 5- bis, in base al rilievo che le une e

l'altro si riferirebbero a tipi diversi di espropriazione.

Ad analoga conclusione si deve pervenire anche riguardo alla

seconda eccezione d'inammissibilità, per la quale, nell'ipotesi che

nel caso dedotto nel giudizio a quo si tratti di aree edificabili,

non sarebbe applicabile l'art. 5- bis, comma 1 (che stabilisce i

criteri di determinazione dell'indennizzo), ma il comma 2 dello

stesso articolo, quale risulta a seguito dell'intervento additivo

compiuto con la sentenza n. 283 del 1993 di questa Corte (che esclude

la decurtazione del 40 per cento nel calcolo dell'indennizzo),

rientrando il caso in esame in quello dei soggetti, già espropriati

al momento dell'entrata in vigore della nuova disciplina, nei

confronti dei quali l'indennizzo non sia divenuto ancora

incontestabile.

Pur ribadendo che anche il rilievo ora esaminato attiene al merito

- e, anzi, in tal caso al merito del giudizio principale - è

opportuno rammentare che l'art. 5- bis è invocato dal giudice a quo

nell'insieme delle sue disposizioni dirette a stabilire i criteri di

determinazione dell'indennizzo in relazione alle varie ipotesi ivi

stabilite, includendo in questi anche i criteri per la valutazione

dell'edificabilità delle aree (comma 3).

3. - Nel merito la questione merita l'accoglimento, poiché le

disposizioni di legge regionale contestate risultano lesive dei

limiti che l'art. 14 dello statuto speciale per la regione siciliana

stabilisce all'esercizio della competenza legislativa di tipo

esclusivo in materia di espropriazione per pubblica utilità (lettera

s).

E a nulla rileva in proposito il fatto che il giudice a quo non

menziona espressamente nell'ordinanza di rimessione l'art. 14 dello

statuto, poiché tale mancanza può essere superata mediante i poteri

di interpretazione dell'ordinanza di rimessione costantemente

riconosciuti a questa Corte di fronte a ipotesi, come quella in

esame, nelle quali il giudice a quo lamenta, fra l'altro, la lesione

di un limite apposto all'esercizio della potestà legislativa

regionale di tipo esclusivo.

3.1. - Nessun dubbio può sussistere sul fatto che il criterio di

determinazione dell'indennità di espropriazione desumibile dalle

leggi regionali ritenute applicabili nel giudizio a quo e quello

disposto dall'art. 5- bis del decreto-legge n. 333 del 1992 siano

diversi e fra loro incompatibili.

La disciplina normativa regionale sulla espropriazione, oggetto di

contestazione, deriva da un complesso di disposizioni precisamente

indicato dal giudice rimettente.

Prima di tutto, l'art. 3 della legge regionale n. 88 del 1975

stabilisce che per gli interventi per la difesa e la conservazione

del suolo e per l'adeguamento delle strutture operative forestali si

applica l'art. 4 della legge regionale n. 36 del 1974.

Quest'ultimo, ai primi due commi, dispone che "gli interventi nel

settore della forestazione saranno effettuati su terreni demaniali

della regione o di altri enti pubblici o comunque su terreni da

acquisire al demanio della regione" e che, in tal caso, per le

espropriazioni relative alle opere di pubblica utilità previste "si

applicano le disposizioni di cui alla legge 25 giugno 1865, n. 2359,

e sue successive modificazioni, nonché quelle di cui al titolo I

della legge regionale 18 novembre 1964, n. 29".

A sua volta, quest'ultima, all'art. 1, stabilisce che "per le

espropriazioni connesse alle opere finanziate, in tutto o in parte,

dalla regione, la stima della indennità da offrirsi ai proprietari

ai sensi dell'art. 24 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, che sia

stata approvata dai competenti organi tecnici dell'amministrazione

regionale, sostituisce, per tutti gli effetti dell'art. 48 della

citata legge, le perizie previste dall'art. 32 della legge medesima".

Insomma, dall'insieme delle disposizioni regionali sopraindicate,

rinvianti alla legge n. 2359 del 1865, il giudice a quo non

implausibilmente desume che il criterio di determinazione

dell'indennizzo dovuto all'espropriato è costituito dal valore di

mercato del suolo, vale a dire dal prezzo che l'immobile avrebbe

avuto in una libera contrattazione di compravendita.

E lo stesso giudice a quo nell'ordinanza di rimessione premette

che, allo stadio attuale del giudizio principale, risulta che alle

aree, in relazione alle quali dev'essere determinato l'indennizzo,

ineriscono valenze tali da indurre a considerarle come edificabili.

Al contrario, la norma statale di raffronto, cioè l'art. 5- bis

del decreto-legge n. 333 del 1992, nel testo risultante dalla legge

di conversione n. 359 del 1992, ha non irragionevolmente fissato,

come questa Corte ha già affermato nella sentenza n. 283 del 1993,

un diverso criterio di determinazione dell'indennizzo - anch'esso di

generale applicazione quanto quello previsto nell'art. 24 della legge

n. 2359 del 1865 - riguardo alle aree destinabili a edificazione: un

criterio costituito dalla semisomma del valore venale e del reddito

dominicale, ridotta del 40 per cento (comma 1).

Inoltre, per effetto del ricordato intervento additivo operato da

questa Corte con la sentenza n. 283 del 1993, i soggetti già

espropriati al momento dell'entrata in vigore della legge, che

tuttavia abbiano ancora pendente il contenzioso relativo

all'indennità, sono ammessi al beneficio, previsto dal comma 2 dello

stesso art. 5- bis , consistente nella non applicabilità della

riduzione del 40 per cento.

In definitiva, è evidente che il criterio di determinazione

dell'indennizzo fissato dall'art. 5- bis è sostanzialmente difforme

da quello, consistente nel solo valore venale, desumibile dalle

disposizioni di legge regionale sottoposte al giudizio di questa

Corte e, implicando un medesimo campo di applicazione rispetto a

queste ultime, comporta una situazione di incompatibilità fra le

norme messe a confronto.

3.2. - Il citato art. 5- bis rientra fra le norme fondamentali

delle riforme economico-sociali, che, in base all'art. 14 dello

statuto speciale per la regione siciliana, costituiscono un limite

anche all'esercizio delle competenze legislative di tipo esclusivo.

Giova ricordare, innanzitutto, che il criterio di determinazione

dell'indennizzo stabilito dall'art. 5- bis si applica, per espresso

disposto del comma 1 dello stesso articolo, a "tutte le

espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi

da parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei

comuni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non

territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o

interventi dichiarati di pubblica utilità".

Tale generalizzata applicazione a tutte le espropriazioni riferita

all'intero territorio nazionale, ancorché disposta con una norma

temporanea emanata in attesa di una disciplina organica della

materia, rientra, come ha già precisato questa Corte nella già

citata sentenza n. 283 del 1993, nell'ambito di provvedimenti urgenti

volti, non soltanto al perseguimento di scopi economico-sociali

legati alla ripresa del settore fondamentale dell'edilizia pubblica,

ma anche, e soprattutto, al risanamento della finanza pubblica,

attraverso la decurtazione degli oneri addossati a carico dei bilanci

pubblici in una situazione caratterizzata da un gravissimo debito

pubblico.

Posto che, come questa Corte ha più volte affermato (v. spec.

sentenze numeri 497 e 296 del 1993, 493 del 1991, 274 del 1988), la

natura di norma temporanea non può ritenersi preclusiva del

riconoscimento alla stessa della qualificazione di "norma

fondamentale delle riforme economico-sociali", nel caso in esame si

riscontrano i caratteri propri di tale limite generale all'esercizio

delle competenze legislative delle regioni: l'incisiva innovatività

del contenuto normativo, tenuto anche conto delle finalità

perseguite dal legislatore in ordine a un fenomeno vasto di primaria

importanza nazionale; l'attinenza della disciplina dettata a un

problema di grande rilevanza per la definizione del rapporto fra

proprietà privata e potere pubblico e, quindi, per la vita economica

e sociale della comunità intera; e, infine, la connotazione delle

norme considerate come principi che esigono un'attuazione uniforme su

tutto il territorio nazionale (v., ad esempio, sentenze nn. 296 del

1993; 366, 356 e 188 del 1992; 493, 386 e 349 del 1991, 634 del

1988).

3.3. - Questa Corte ha più volte affermato che, ai sensi

dell'art. 10, primo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62, il

sopravvenire nelle leggi statali di norme recanti principi, in grado

di costituire un limite all'esercizio di competenze legislative

regionali, comporta, nei casi di accertata e diretta incompatibilità

fra la legge regionale e quella statale, l'effetto dell'abrogazione

(v. spec. sentenze nn. 498 e 497 del 1993, 50 del 1991, 151 del

1974).

Ma, dal momento che il giudice a quo, competente a rilevare tale

evenienza, afferma espressamente - sulla base di una nozione di

abrogazione di carattere dogmatico anziché di una di diritto

positivo - che le leggi regionali in esame non debbono essere considerate abrogate, ragioni essenziali di certezza del diritto inducono

questa Corte, di fronte a un diretto contrasto tra le disposizioni di

legge regionale impugnate e i principi di riforma economico-sociale

stabiliti dal ricordato art. 5- bis, a dichiarare l'illegittimità

costituzionale delle norme sottoposte al proprio giudizio.