Sentenza n. 153/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, quinto

comma, della legge 23 dicembre 1992, n. 498 (Interventi urgenti in

materia di finanza pubblica), promosso con ordinanza emessa il 26

aprile 1993 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul

ricorso proposto da Manino Anna ed altri contro la U.S.L. RM/35,

iscritta al n. 658 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale,

dell'anno 1993;

Visto l'atto di costituzione di Manino Anna ed altri, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 1994 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Uditi l'avv. Giovanni Di Gioia per Manino Anna ed altri e

l'Avvocato dello Stato Antonino Freni per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato,

in relazione agli artt. 3 e 36 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 5, della legge 23

dicembre 1992, n. 498 (Interventi urgenti in materia di finanza

pubblica), che modifica l'art. 1 della legge 24 maggio 1970, n. 336

(Norme a favore dei dipendenti civili dello Stato ed enti pubblici ex

combattenti ed assimilati).

La questione trae origine dal ricorso al TAR avanzato da alcuni

dipendenti di una USL per veder affermato il loro diritto a fruire

del beneficio dei due anni di anzianità convenzionale attribuito dal

predetto art. 1 della legge n. 336 e, conseguentemente, veder

dichiarato il diritto al ricalcolo dell'anzianità convenzionale

sulla base di successivi accordi collettivi di settore, essendo

circoscritto soltanto all'ipotesi di modificazioni della situazione

di carriera il divieto di applicazione dei benefici combattentistici,

per non più di una volta, stabilito dall'art. 3 della legge 9

ottobre 1971, n. 824 (Norme di attuazione, modificazione ed

integrazione della legge 24 maggio 1970, n. 336).

L'art. 4, comma 5, della legge n. 498 del 1992 - entrata in vigore

successivamente alla proposizione del ricorso - avrebbe innovato, e

non interpretato, disponendo il riassorbimento degli eventuali

maggiori trattamenti economici già in godimento. Onde, la questione

di costituzionalità sollevata con l'ordinanza in epigrafe.

Ad avviso del giudice a quo il ricorso andrebbe accolto in

ossequio a una consolidata giurisprudenza amministrativa, secondo cui

l'anzianità di servizio attribuita agli ex combattenti non

differirebbe da quella derivante dal servizio effettivamente

prestato. Ma esso non può esserlo, poiché all'orientamento

giurisprudenziale dominante osta, appunto, l'art. 4, comma 5, della

legge 23 dicembre 1992, n. 498, con cui il legislatore ha stabilito

che, d'ora in poi, non si dovrà più procedere al computo di dette

maggiori anzianità quando si passi a una successiva ricostruzione

della retribuzione già spettante al pubblico dipendente. Tale norma,

tuttavia, sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 36 della

Costituzione, non diversamente da quanto deciso da questa Corte con

la sentenza n. 39 del 1993 in ordine alla ingiustificata disparità

di trattamento fra pubblici dipendenti che si trovavano nella

condizione di ex combattenti e categorie equiparate. Disparità che,

nel caso in esame, non potrebbe dirsi sanata dal riassorbimento dei

maggiori trattamenti in godimento, atteso che la situazione di

eguaglianza potrebbe ristabilirsi, non senza incertezze, in un arco

di tempo necessariamente ampio e tale, quindi, da perpetuarla di

fatto.

2. - Si sono costituite le parti private, chiedendo la

declaratoria di illegittimità costituzionale della norma impugnata,

che sarebbe stata preceduta, a loro giudizio, da una serie di

tentativi posti in essere dal Governo mediante decreti-legge, tutti

non convertiti, volti a forzare il diritto vivente dei Tribunali

amministrativi regionali, del Consiglio di Stato e, da ultimo, della

Corte dei conti.

Sulla interpretazione autentica, le parti private hanno richiamato

la giurisprudenza costituzionale (sentt. n. 39 del 1993; n. 455 del

1992; n. 380 e 155 del 1990) che ne delimita il concetto, al di là

delle enunciazioni formali del legislatore, con la conseguenza che il

legislatore non potrebbe alterare il principio di separazione dei

poteri attraverso norme innovative, dissimulate come interpretative.

Così realizzando uno "sviamento strumentale della funzione

legislativa" non conforme al sistema costituzionale (sent. n. 187 del

1981): compete al giudice d'interpretare la legge, mentre tocca al

legislatore - ai sensi dell'art. 11 delle preleggi - disporre per

l'avvenire.

In applicazione di tali principi, questa Corte ha dichiarato, con

la sentenza n. 39 del 1993, l'illegittimità costituzionale dell'art.

13, comma 1, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, "nella parte in

cui è applicabile anche ai rapporti sorti precedentemente alla data

della sua entrata in vigore o comunque pendenti alla stessa data".

Argomentando sugli artt. 3 e 36, invocati nell'ordinanza di

rimessione, i ricorrenti hanno altresì prospettato un contrasto

anche con gli artt. 52, 101, 103 e 104 della Costituzione.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per la inammissibilità o l'infondatezza.

L'Avvocatura ha preliminarmente rilevato l'esistenza di una

divergenza, quanto all'interpretazione della norma, fra i giudici

amministrativi e la Corte dei conti, la quale - almeno sino al 1988 -

avrebbe sostenuto che il riconoscimento dell'anzianità non poteva

essere in alcun modo reiterato. Sì che, in presenza di tale

divergenza, la norma si configurerebbe come interpretativa e non come

innovativa con effetto retroattivo. Il che induce a escludere il

denunciato contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione,

giacché non vi sarebbe alcuna violazione sia del canone della

sufficienza della retribuzione sia di quello della sua proporzione

alle "qualità-quantità" del lavoro prestato. Né sussisterebbe

disparità di trattamento, avendo il legislatore previsto un

meccanismo, ragionevole, di graduale riassorbimento (anche per i

pensionati) grazie al meccanismo della perequazione.

4. - In una memoria presentata in prossimità dell'udienza, i

ricorrenti hanno replicato sottolineando la univocità della

giurisprudenza amministrativa, sostanzialmente ammessa - a loro

avviso - dall'Avvocatura dello Stato allorché essa prende atto

dell'inversione di tendenza operata dalla Corte dei conti nel 1988. E

- ribadendo la violazione dell'art. 11 delle preleggi nonché

dell'art. 73 della Costituzione - negano la natura interpretativa

dell'art. 4, comma 5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, in quanto

intervenuta dopo oltre vent'anni dalla emanazione della norma

interpretata, e insistono nel denunciare il vero scopo del

legislatore: che è quello di innovare, abrogando con effetto

retroattivo l'art. 1 della legge 24 maggio 1970, n. 336, nel

dispregio di fondamentali principi costituzionali e senza che

sussista una valida ragione giustificativa. Tale, infatti, non

sarebbe la contrazione della spesa pubblica addotta dalla già citata

sentenza n. 39 del 1993.

5. - In una successiva memoria l'Avvocatura generale dello Stato

ha sottolineato, invece, come i molteplici tentativi effettuati dal

Governo con lo strumento della decretazione d'urgenza (decreti- legge

24 marzo 1989, n. 102; 26 maggio 1989, n. 191; 26 luglio 1989, n.

260; 23 settembre 1989, n. 326) testimonierebbero la necessità di

chiarire la portata e i limiti applicativi della norma contenuta

nell'art. 1 della legge n. 336 del 1970; e ha rilevato come non si

possa seriamente porre in discussione la ragione giustificatrice del

contenimento della spesa pubblica, quasi che le "ragioni" della

finanza statale non siano meritevoli di tutela.

Per quanto riguarda la pretesa invasione del campo riservato al

giudice, appare in tutta evidenza la confusione in cui incorrono le

parti private circa il potere del legislatore e quello del giudice in

materia di interpretazione: l'uno incide sul piano delle fonti,

mentre l'altro - come insegna questa Corte con la sentenza n. 339 del

1993 - riguarda l'applicazione della norma. Circa l'asserita

disparità di trattamento, l'Avvocatura ribadisce, infine, che il

meccanismo del graduale riassorbimento asseconda una linea di

ragionevolezza già seguita fra l'altro dal legislatore con l'art. 1,

comma 6, della legge 8 agosto 1991, n. 265. Considerato in diritto

1. - Viene all'esame della Corte, sollevata dal Tribunale

amministrativo regionale del Lazio, in riferimento agli artt. 3 e 36

della Costituzione, con l'ordinanza in epigrafe, la questione di

legittimità costituzionale della norma contenuta nell'art. 4, comma

5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498 (Interventi urgenti in

materia di finanza pubblica), la quale stabilisce che il computo

delle maggiori anzianità previste per gli ex combattenti (e

assimilati) dall'art. 1 della legge 24 maggio 1970, n. 336 (Norme a

favore dei dipendenti civili dello Stato ed enti pubblici ex

combattenti ed assimilati), non possa avvenire in sede di successiva

ricostruzione economica dei trattamenti retributivi ad opera e per

effetto di disposizioni di carattere generale. Due, sostanzialmente,

le doglianze del giudice rimettente:

la norma non avrebbe natura interpretativa di quella contenuta

nell'art. 1 della legge n. 336 del 1970, ma natura novativa e, in

contrasto con la consolidata giurisprudenza amministrativa e

contabile, avrebbe effetti retroattivi;

essa creerebbe una ingiustificata disparità di trattamento fra

quanti hanno già ottenuto l'applicazione del beneficio sulla base di

quella consolidata interpretazione giurisprudenziale e quanti non

l'avrebbero ancora ottenuta. Né il previsto meccanismo del

riassorbimento dei maggiori trattamenti in godimento sarebbe

razionale, posto che il ristabilimento della situazione di

eguaglianza potrebbe ottenersi (non senza incertezze) solo in un arco

di tempo ampio e consistente, tale da perpetuare di fatto la

disparità di trattamento tra dipendenti che si trovano nella

medesima condizione di ex combattenti (ed assimilati).

2. - La questione non è fondata.

Questa Corte ha più volte ribadito la legittimità costituzionale

delle norme legislative aventi efficacia retroattiva, dal momento che

il principio di irretroattività della legge - pur riconosciuto come

generale dall'art. 11, primo comma, delle disposizioni preliminari

del codice civile - non ha ottenuto in sede costituzionale (salvo

quanto espresso nell'art. 25 della Costituzione con riferimento alla

materia penale) una garanzia specifica (cfr. da ultimo sent. n. 6 del

1994).

Unico limite alla possibilità di adottare norme aventi efficacia

retroattiva è una loro adeguata e ragionevole giustificazione, tale

da evitare che la disposizione retroattiva possa "trasmodare in un

regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle situazioni

sostanziali poste in essere da leggi precedenti" o possa contrastare

"con altri principi o valori costituzionali specificamente protetti"

(sentt. nn. 6 del 1994, 822 del 1988 e 349 del 1985). E ciò a

prescindere dal fatto che, nella specie, il contrasto interpretativo

sulla norma era durato a lungo prima che si consolidasse

l'orientamento giurisprudenziale che il legislatore ha inteso

rimuovere. Sì che, in questa sede, è di indubbia importanza la

verifica della ragionevolezza della norma impugnata.

3. - L'art. 1 della legge 24 maggio 1970, n. 336, prevedeva per i

dipendenti dello Stato e degli enti pubblici, ex combattenti e

assimilati, la possibilità di "chiedere una sola volta nella

carriera di appartenenza" la valutazione di due anni o, se più

favorevole, il computo della campagne di guerra o del periodo di

prigionia (o di internamento, ecc.), ai fini "dell'attribuzione degli

aumenti periodici e del conferimento della successiva classe di

stipendio, paga o retribuzione".

La legge 9 ottobre 1971, n. 824, nel dettare norme di attuazione,

modificazione e integrazione, dispose che i benefici di cui agli

artt. 1, 2 e 3 della menzionata legge n. 336 del 1970, fossero

cumulabili tra di loro, e che ciascun beneficio potesse essere goduto

una sola volta (art. 3, terzo comma). La giurisprudenza,

amministrativa e contabile, non senza oscillazioni e ripensamenti, ha

sintetizzato un indirizzo estensivo, la prima, ed un indirizzo

restrittivo, la seconda. Da un lato, i giudici amministrativi, per i

quali l'anzianità attribuita ai sensi del citato art. 1 della legge

n. 336 del 1970, andava assimilata, per fictio iuris, a quella

maturata con il servizio effettivo e, quindi, valutata ogni qualvolta

venissero attribuiti miglioramenti economici, anche in ragione di una

qualifica o livello superiore. Dall'altro, la Corte dei conti, per la

quale era inammissibile la reiterazione del beneficio attribuito

dall'art. 1 della medesima legge, che andava fatto valere solo con

riferimento a una qualifica o livello retributivo determinati.

Il contrasto, superato solo nel corso del 1988 con la prevalenza

dell'indirizzo estensivo anche nell'ambito della giurisprudenza

contabile, ha indotto il legislatore a intervenire fin dal marzo 1989

con il citato decreto - legge n. 102. E la legge 23 dicembre 1992, n.

498, ha risolto la questione con la norma impugnata davanti a questa

Corte.

4. - La norma non viola (né offende) il parametro di cui all'art.

36 della Costituzione, poiché non comporta lesioni di sorta al

diritto del lavoratore alla "retribuzione proporzionata alla

quantità e qualità del suo lavoro". Che, anzi, eliminando la

strutturale permanenza del beneficio, ha in un qualche modo

ripristinato il pari trattamento dei lavoratori in rapporto al lavoro

effettivamente prestato. Né contrasta con il principio di

ragionevolezza sotto il duplice profilo indicato nell'ordinanza di

rimessione.

Se è vero che l'art. 1 della legge n. 336 del 1970 ha concesso un

beneficio economico ad alcune categorie di lavoratori meritevoli per

i servigi (direttamente o indirettamente) resi alla patria, è pur

vero che la norma impugnata non ha inteso revocarlo, ma soltanto

riportarlo allo spirito originario sia della legge istitutiva del

1970 sia di quella attuativa dell'anno seguente. Del resto, per i

diritti di natura economica connessi al rapporto di pubblico impiego,

non è dato desumere "una particolare protezione contro

l'eventualità di norme retroattive", salvo il limite del principio

generale di ragionevolezza (sent. n. 6 del 1994). Né è irrazionale

il meccanismo del riassorbimento dei trattamenti più favorevoli già

erogati, atteso che, in considerazione della modesta entità delle

somme e dell'esiguo numero degli interessati (dati ragionevolmente

ricavabili in considerazione dell'età degli appartenenti alle

categorie degli ex combattenti), la tendenziale omogeneizzazione dei

trattamenti, quand'anche non pervenisse a un perfetto livellamento,

costituirebbe, infatti, disparità davvero trascurabile e perciò non

apprezzabile in questa sede.