Sentenza n. 151/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale del d.l. 27 giugno 1985,

n. 312, recante "disposizioni urgenti per la tutela delle zone di

particolare interesse ambientale", convertito nella legge 8 agosto

1985, n. 431, promossi con ricorsi delle Regioni Veneto, Valle d'Aosta,

delle Province autonome di Bolzano, di Trento e della Regione

Friuli-Venezia Giulia, notificati rispettivamente il 26 luglio, 19, 21

e 20 settembre 1985, depositati in Cancelleria il 2 agosto, il 25, 26 e

27 settembre 1985 ed iscritti ai nn. 34, 36, 37, 38 e 40 del registro

ricorsi 1985.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 4 marzo 1986 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

uditi gli avv.ti Gustavo Romanelli per la Valle d'Aosta, Giuseppe

Guarino per la Provincia di Bolzano, Umberto Pototschnig per la

Provincia di Trento, Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia

e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta

regionale, ha promosso, con ricorso notificato il 26 luglio 1985 e

depositato il 2 agosto 1985 (R.r. n. 34/1985), questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, commi primo, secondo e quinto,

del d.l. 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela

delle zone di particolare interesse ambientale), per violazione degli

artt. 117 e 118 Cost., anche in relazione all'art. 97 Cost.; 1, ultimo

comma, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 (Trasferimento alle regioni a

statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di

urbanistica); 80, 81, 82 e 83, anche in relazione agli artt. 66 e

seguenti, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di

cui alla l. n. 382 del 1975); 1, comma primo, lett. a) e c), e comma

terzo, nn. 1, 2 e 3, della l. 22 luglio 1975, n. 382 (Norme

sull'ordinamento regionale e sull'organizzazione della P.A.), in

relazione alla legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze

naturali); irrazionalità ed eccesso di potere legislativo nella

violazione delle sfere di competenza regionale in materia di

urbanistica e del territorio e in materia di agricoltura.

1.1. - Assume la Regione che, anche se le norme relative al

trasferimento di competenze statali alle Regioni non rivestono natura

di legge costituzionale o comunque rinforzata (sent. n. 188 del 1984),

non può tuttavia ammettersi che il confine della sfera di competenza

dello Stato e delle Regioni venga all'improvviso modificato da un

intervento legislativo dello Stato, senza che ciò costituisca

violazione di tale confine, quale si è determinato in attuazione degli

artt. 117 e 118 Cost..

Le disposizioni sul trasferimento, infatti, integrano, completano

ed attuano i suindicati disposti costituzionali, così assicurando alle

Regioni, in relazione alle competenze ad esse attribuite, una garanzia,

di ordine costituzionale, di intangibilità da parte del legislatore

statale, quantomeno in ordine al nucleo centrale e qualificante delle

disposizioni che individuano l'ambito regionale di competenza nelle

singole materie; nucleo centrale che va identificato in base ai

principi indicati nell'art. 1 della legge n. 382 del 1975

(identificazione delle materie per settori organici, in base a criteri

oggettivi; valutazione della connessione tra funzioni affini,

strumentali, complementari; completezza del trasferimento; esclusione

di forme di codipendenza funzionale tra uffici statali e regionali).

In attuazione di tali principi il d.P.R. n. 616 del 1977 ha

determinato nell'art. 66 e seguenti il complesso funzionale

"agricoltura e foreste", comprendendovi i boschi, i patrimoni

silvo-pastorali, le terre di uso civico, la bonifica integrale e

montana, gli interventi di protezione della natura, compresa

l'istituzione di parchi e riserve naturali e la tutela delle zone

umide; nell'art. 80 e seguenti ha trasferito alle Regioni la materia

"urbanistica", definita come "disciplina dell'uso del territorio

comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali

riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo

nonché la protezione dell'ambiente"; nell'art. 82 ha delegato alle

Regioni le funzioni relative alla protezione delle "bellezze naturali";

nell'art. 83 ha trasferito alle Regioni le funzioni amministrative

concernenti gli interventi per la protezione della natura, le riserve

ed i parchi naturali. Inoltre, già con il d.P.R. n. 8 del 1972, erano

state trasferite alle Regioni le funzioni inerenti alla redazione ed

all'approvazione dei "piani territoriali paesistici" di cui all'art. 5

della legge n. 1497 del 1939.

Risulta quindi che, nella normazione di trasferimento, il

legislatore statale si è impegnato a fondo nel conferire alle proprie

disposizioni carattere stabile e definitivo, corrispondente al rilievo

costituzionale della determinazione delle materie di competenza

regionale, imponendo a se stesso la conformazione di tali competenze.

Ne deriva che il legislatore ordinario ha perduto la piena

disponibilità della disciplina delle funzioni trasferite o delegate

alle Regioni, e non può quindi alterare a suo piacimento l'ordine

delle funzioni, in tal modo costituzionalizzato.

Per contro, il decreto legge n. 312 del 1985 sovverte tale ordine,

invadendo la sfera regionale in due modi: a) anzitutto con il

riassorbimento da parte dello Stato legislatore di competenze

specifiche della Regione in materia ambientale; b) in secondo luogo

facendo interferire la disciplina impartita in altre materie di

competenza regionale, senza prevedere alcuna forma di coordinamento e

di intesa.

Sotto il primo profilo, si è imposto, attribuendo forma

legislativa ad un atto sostanzialmente amministrativo, il vincolo

paesaggistico su intere categorie di beni (art. 1, comma primo),

stravolgendo il criterio previsto dalla legge n. 1497 del 1939, che

consentiva il vincolo solo su beni specificamente individuati, in

ragione del loro accertato interesse particolare, e sottraendo alle

Regioni la competenza ad individuare le bellezze naturali.

Sono state altresì colpite ulteriori competenze proprie delle

Regioni, in tema di protezione dell'ambiente, e precisamente quelle

indicate dagli artt. 66, 80 ed 83 del d.P.R. n. 616 del 1977. Infatti,

vincolando la condizione di intere categorie di beni, costituenti vasti

comparti di territorio, una notevole parte del settore dell'urbanistica

e dell'agricoltura e foreste è stata sottratta alla competenza delle

Regioni, private del potere di tutela dell'ambiente compreso nelle

suindicate materie.

A tale invasione di competenza regionale il legislatore è

pervenuto in modo irrazionale, sia perché ha indiscriminatamente

vincolato, a fini di tutela paesaggistica, anche categorie di beni

individuati secondo logiche diverse, come le acque pubbliche,

considerate dal T.U. n. 1775 del 1933 per finalità di sfruttamento, e

le zone gravate da usi civici, che hanno finalità economiche; sia

perché ha determinato una confusione e sovrapposizione di competenze

statali e regionali, attribuendo "anche" al Ministero per i beni

culturali le funzioni di "vigilanza e tutela" sull'osservanza del

vincolo (art. 1, comma secondo, prima parte); sia perché ha

riattribuito allo Stato, revocando la delega alla Regione, il "parere"

(da individuarsi nella "autorizzazione") di cui all'art. 7 della legge

n. 1497 del 1939 (art. 1, comma secondo, seconda parte), nonché il

potere di esame dei progetti di opere di manutenzione straordinaria e

di imposizione di prescrizioni (art. 1, comma quinto).

Quanto al profilo sub b), il decreto legge impugnato interferisce

nelle competenze regionali in tema di agricoltura, silvicoltura,

urbanistica e pianificazione territoriale, le quali riguardano settori

incisi dal vincolo totale di interi territori, e non possono

adeguatamente esercitarsi, in difetto di strumenti di coordinamento e

di regole organizzative e procedimentali, anche a garanzia dei soggetti

che subiscono il vincolo, con conseguente violazione dell'art. 97

Cost..

1.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi

mediante l'Avvocatura dello Stato, ha chiesto che il ricorso sia

dichiarato inammissibile o comunque infondato.

Osserva l'interveniente che il decreto legge n. 312 del 1985 - nel

frattempo convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n.

431 - non invade la sfera di competenza regionale costituzionalmente

garantita.

Quanto alla asserita incidenza su materie nelle quali la Regione ha

potestà legislativa ai sensi dell'art. 117 Cost. ed in relazione alle

quali è stato operato il trasferimento delle funzioni amministrative

(come agricoltura e foreste, urbanistica ecc.), rileva l'Avvocatura

dello Stato che essa non sussiste, dal momento che la normativa

impugnata riguarda specificamente la diversa materia della tutela delle

bellezze naturali. Indubbiamente il vincolo paesaggistico può

incidere su beni contemporaneamente oggetto della disciplina

urbanistica o forestale, ma ciò rientra nella fisiologia del sistema,

in quanto gli effetti delle varie discipline non si elidono né si

confondono tra di loro, ma operano cumulativamente, in modo

indipendente, senza determinare reciproche ingerenze tra materie

diverse.

Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato sono poi inammissibili le

censure della ricorrente incentrate sulla avvenuta delega alle Regioni

delle funzioni amministrative relative ai beni ambientali ex art. 82

del d.P.R. n. 616 del 1977, poiché non sussistendo al riguardo una

competenza legislativa regionale, non può correlativamente ipotizzarsi

una incompetenza della legge statale, che, nelle materie soltanto

delegate, può certamente produrre una normazione di dettaglio. Le

suddette censure sono comunque infondate poiché la normativa impugnata

- della quale si contesta la qualità di legge - provvedimento - non ha

modificato l'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, in senso parzialmente

revocatorio della delega amministrativa conferita alle Regioni, essendo

previsto dalla suindicata disposizione il potere dello Stato di

integrare gli elenchi delle bellezze naturali.

2. - La Regione Autonoma Valle d'Aosta, in persona del Presidente

della Giunta regionale, ha promosso, con ricorso notificato il 19

settembre 1985 e depositato il 25 settembre 1985 (R.r. n. 36/1985),

questione di legittimità costituzionale della legge 8 agosto 1985, n.

431 (Conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 27 giugno 1985,

n.312, recante disposizioni urgenti per la tutela delle zone di

particolare interesse ambientale), per violazione degli artt. 2, 3 e 4

della legge cost. 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale della Valle

d'Aosta).

2.1. - Assume la ricorrente che la legge impugnata - di

conversione, con modifiche, del d.l. n. 312 del 1985, il quale, a sua

volta, recepiva sostanzialmente il d.m. 21 settembre 1984 (c.d.

decreto Galasso), il cui art. 1 (che assoggettava a vincolo

paesaggistico una serie di beni individuati per categorie) era stato

annullato dal TAR Lazio con sentenza 31 maggio 1985, n. 1548 - è

illegittima, in quanto viola l'art. 2 dello Statuto speciale della

Valle d'Aosta, incidendo su materie di competenza legislativa esclusiva

della Regione, e precisamente:

a) sulla "tutela del paesaggio", prevista dall'art. 2, lett. q)

dello Statuto, nell'esercizio della quale la Regione ha adottato una

propria normativa con la legge 15 giugno 1978, n. 14, modificata con le

successive leggi 2 marzo 1979, n. 11; 31 maggio 1979, n. 32; 9 giugno

1981, n. 32;

b) sulla materia della "urbanistica" e dei "piani regolatori per

zone di particolare importanza turistica", prevista dall'art. 2, lett.

g) dello Statuto, che appare strettamente connessa a quella della

tutela del paesaggio;

c) sulla materia concernente le "foreste" e la "flora e fauna",

riservata dall'art. 2, lett. d), dello Statuto alla Regione, ed incisa

dall'art. 1, lett. g), della legge n. 431 del 1985, che assoggetta a

vincolo "i territori coperti da foreste e da boschi";

d) sulla materia delle "acque pubbliche destinate ad irrigazione e

ad uso domestico", contemplata dall'art. 2, lett. m), dello Statuto, ed

interessata dal vincolo, previsto dall'art. 1, lett. c), della legge n.

431 del 1985, per "i fiumi, i torrenti e i corsi d'acqua iscritti negli

elenchi" delle acque pubbliche;

e) sulla materia concernente gli "usi civici, consorterie,

promiscuità per condomini agrari e forestali", riservata alla Regione

dall'art. 2, lett. o), dello Statuto, nella quale interferisce il

vincolo delle "aree assegnate alle università agrarie e delle zone

gravate da usi civici", derivante dall'art. 1, lett. h), della legge

n. 431 del 1985.

L'incidenza della disciplina per la tutela delle zone di

particolare interesse ambientale sulla competenza delle Regioni a

statuto speciale era, del resto, apparsa tanto evidente allo stesso

legislatore statale, che il d.l. n. 312 del 1985 aveva espressamente

fatto salve le competenze delle suddette Regioni e delle Province

autonome di Trento e Bolzano (art. 1, comma sesto).

La legge di conversione n. 431 del 1985, per contro. ha ritenuto di

poter evitare il rispetto delle competenze di Regioni e Province

autonome, sopprimendo la suindicata clausola di salvezza e qualificando

espressamente, nell'art. 2, comma primo, "le disposizioni di cui

all'art. 1 del decreto legge", come "norme fondamentali di riforma

economico-sociale della Repubblica".

Tale espediente non è tuttavia idoneo, ad avviso della ricorrente,

a consentire il sacrificio delle competenze esclusive della Regione.

Invero, non può valere ad attribuire alle disposizioni degli artt.

da 1 a 1-sexies della legge n. 431 del 1985 la natura di "norme

fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica "la mera

autodefinizione contenuta nell'art. 2, dovendo siffatta natura essere

ricercata nell'oggetto della normativa, nella sua motivazione

politico-sociale, nel suo scopo, nel suo contenuto, nelle modificazioni

che essa apporta nei rapporti sociali (Corte cost. sent. n. 219 del

1984).

Detta indagine, d'altro canto, conduce, per la legge n. 431 del

1985, ad esito negativo, in quanto:

a) l'art. 1 di essa si pone come completamento dell'art. 82 del

d.P.R. n. 616 del 1977, che regola la competenza delegata alle Regioni

a statuto ordinario in materia paesistica, e non può quindi

costituire, per la sua specifica portata, riforma economico-sociale, e

meno che mai nei confronti delle regioni a statuto speciale, alle quali

norme di rango costituzionale attribuiscono una competenza legislativa

primaria in materia di paesaggio;

b) previsioni essenziali della disciplina in questione hanno

efficacia di norme meramente provvisorie, temporanee e di urgenza (come

gli artt. 1-quinquies ed 1-ter), il che appare difficilmente

conciliabile con la pretesa di considerare la legge come "riforma

economico-sociale".

In subordine, osserva ancora la ricorrente, anche ammettendo che la

legge impugnata integri gli estremi di una "riforma economico-sociale",

è da escludere che tutte le disposizioni della legge possano ricevere

la qualifica di "norme fondamentali" dell'asserita riforma, ed in

particolare che abbiano tale natura le norme di dettaglio e quelle

procedimentali. Dovrà quindi essere la Corte costituzionale ad

individuare, in tale subordinata ipotesi, le previsioni concretanti

"norme fondamentali".

Deduce inoltre la Regione Valle d'Aosta che la legge impugnata è

costituzionalmente illegittima, per violazione degli artt. 2, 3 e 4

dello Statuto, in quanto priva la ricorrente delle competenze

amministrative ad essa spettanti in via esclusiva nelle materie del

paesaggio, dell'urbanistica, delle foreste, delle acque pubbliche e

degli usi civici, in corrispondenza alla competenza legislativa

esclusiva su dette materie, degradando tali competenze amministrative

esclusive a mere competenze delegate - il che discende dall'essere la

normativa formulata come integrazione dell'art. 82 del d.P.R. n. 616

del 1977, che delega competenze amministrative alle Regioni in materia

di paesaggio - e, sotto certi profili, a competenze di organo

sottordinato al Ministero per i beni culturali e ambientali - come si

desume dai poteri di sostituzione e di annullamento riconosciuti

all'amministrazione centrale (art. l, comma quinto, l. n. 431 del 1985)

-.

E la denunciata illegittimità costituzionale permane anche

riconoscendo alle disposizioni della legge impugnata la qualifica di

"norme fondamentali di riforma economico-sociale" poiché una legge di

riforma adottata con legge ordinaria non puo trasferire, in contrasto

con norme statutarie di rango costituzionale, competenze che queste

ultime norme hanno attribuito alla Regione. Altrimenti si

verificherebbe l'assurdo della modifica di una legge costituzionale da

parte di una legge ordinaria.

2.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a

mezzo dell'Avvocatura dello Stato, ha chiesto che il ricorso sia

dichiarato inammissibile o comunque infondato.

Deduce l'interveniente che l'art. 2 della legge n. 431 del 1985,

che definisce le disposizioni dell'art. 1 del decreto legge n. 312 del

1985 come norme fondamentali di riforma economic -sociale della

Repubblica, non contraddice quanto stabilito dal sesto comma dell'art.1

del citato decreto legge (non convertito) circa la salvezza delle

competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome,

ma costituisce una più corretta definizione del valore delle nuove

norme emanate in materia paesistica in rapporto agli ordinamenti delle

autonomie speciali.

Tra le disposizioni dell'art. 1 del decreto legge, nel testo

risultante dalla conversione, non sembrano immeritevoli della suddetta

qualificazione (ovviamente soggetta al vaglio della Corte), i primi

quattro commi, che delimitano l'ambito oggettivo della nuova

disciplina, ravvisando in "tipologie territoriali" puntualmente

definite (coste marittime; zone contermini ai fiumi, ai torrenti ed ai

laghi; boschi e foreste; zone umide; zone montuose eccedenti

determinate quote; ghiacciai; vulcani ecc.) i tratti caratteristici del

territorio nazionale che concorrono in modo essenziale a costituire il

"paesaggio" come bene costituzionalmente protetto (art. 9 Cost.), e che

in quanto tali vanno sottoposti ad un regime di tutela idoneo a

garantirne la salvaguardia, privilegiando le esigenze di conservazione

su quelle di trasformazione del territorio suscettive di compromettere

i valori paesistici.

Trattasi di innovazione legislativa di largo respiro, capace di

realizzare una inversione di tendenza sui processi economici, e di

promuovere, sul piano sociale, le esigenze connesse ad una migliore

qualità della vita.

Alle disposizioni suddette non può quindi negarsi natura di "norme

fondamentali", idonee a fungere da limite all'autonomia regionale, in

quanto, in presenza di scelte di fondo, quali sono quelle finalizzate

alla realizzazione di un ambiente vivibile, non possono essere

accettati squilibri nell'ambito della collettività nazionale.

D'altronde, anche la Comunità Economica Europea ha incluso la

materia ambientale nella sua politica di armonizzazione dei sistemi

economici e sociali dei paesi membri. Attraverso direttive che fissano

standards di qualità ambientali da garantire in tutto il territorio

comunitario, la CEE mira ad evitare che un eccessivo divario delle

politiche nazionali di tutela ambientale crei troppo gravi disparità

nell'esercizio delle attività economiche e nelle condizioni di vita

presso le diverse comunità nazionali.

3. - La Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente

della Giunta provinciale, ha promosso, con ricorso notificato il 21

settembre 1985 e depositato il 25 settembre 1985 (R.r. n. 37/85),

questione di legittimità costituzionale della legge 8 agosto 1985, n.

431, nel suo complesso ed in special modo in riferimento all'art. 2,

per violazione degli artt. 3, comma terzo; 8, nn. 3, 5, 6, 7, 16, 21 e

24; e 16, comma primo, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto

speciale per il Trentino Alto-Adige), e relative norme di attuazione,

adottate con d.P.R. 17 luglio 1952, n. 1064, in materia di usi civici;

d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, in materia di urbanistica e di opere

pubbliche; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 48, sui beni del patrimonio

storico e artistico di interesse nazionale; d.P.R. 1 novembre 1973, n.

690, sulla tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e

popolare; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, in materia di minime proprietà

culturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste.

3.1. - Osserva la ricorrente che lo Statuto speciale della Regione

Trentino Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) attribuisce alla

Provincia potestà legislativa primaria in materia di "tutela e

conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare";

"urbanistica e piani regolatori"; "tutela del paesaggio"; "usi civici";

"Alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna";

"agricoltura, foreste e corpo forestale, patrimonio zootecnico ed

ittico, istituti fitopatologici, consorzi, bonifica"; "opere idrauliche

della terza, quarta e quinta categoria" (art. 8, rispettivamente nn. 3,

5, 6, 7, 16, 21 e 24, Statuto). In base all'art. 16 dello Statuto

spettano altresì alla Provincia, nelle stesse materie e con gli stessi

limiti inerenti alla potestà legislativa, le corrispondenti potestà

amministrative. A seguito delle norme di attuazione dello Statuto, la

Provincia ha la piena disponibilità di tali competenze legislative ed

amministrative.

Le competenze così trasferite sono state - secondo quanto afferma

la ricorrente - ampiamente esercitate. In particolare, la legge

provinciale 25 luglio 1970, n. 16, ha stabilito una esaustiva

disciplina della tutela del paesaggio, sottoponendo a tutela generica

tutto il territorio della Provincia (art. 1, commi primo e secondo) e

prevedendo una forma di tutela specifica, attraverso l'individuazione

di singole categorie di beni (art. 1, comma primo, lett. a, b, c, d, e)

da assoggettare a specifico vincolo paesistico. Tale vincolo, che

comporta per i proprietari l'obbligo di conservare come tali i beni

(artt. 5 e 7) e di ottenere preventiva autorizzazione dal Sindaco (art.

8) per ogni lavoro che importi modificazione dei beni stessi, può

essere introdotto in due modi: o attraverso l'emanazione di un decreto

ad hoc per i beni specificamente e individualmente determinati; ovvero

a mezzo della inclusione, nei piani urbanistici, di previsioni

paesaggistiche per zone.

Secondo la ricorrente, sulla base di tale disciplina legislativa

gran parte del territorio della Provincia è stata sottoposta a vincolo

paesistico.

Precisate così le proprie competenze legislative ed amministrative

e il modo con cui sono state esercitate, assume la ricorrente che la

legge n. 431 del 1985 (di conversione, con ampie modifiche, del d.l. n.

312 del 1985, il quale, a sua volta, recepiva sostanzialmente il d.m.

21 settembre 1984) non può essere ritenuta applicabile in toto nel

territorio provinciale, essendo in gran parte formulata come disciplina

integrativa del d.P.R. n. 616 del 1977, relativo alle sole Regioni a

Statuto ordinario. Ove, però - stante la soppressione in sede di

conversione del decreto legge della clausola di salvezza delle

competenze delle Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome

di Trento e di Bolzano, e soprattutto in virtù del fatto che l'art. 2

della legge assimila le disposizioni contenute nell'art. 1 della stessa

legge alle "norme fondamentali delle riforme economico-sociali" - si

volesse ritenere che la nuova disciplina è applicabile in toto anche

alla Provincia ricorrente, la legge sarebbe palesemente

incostituzionale e lesiva delle competenze costituzionalmente garantite

alla Provincia stessa.

Non solo, infatti, la legge impugnata ha preteso di intervenire in

una materia che è di esclusiva competenza provinciale; ma ciò è

avvenuto con una disciplina estremamente analitica, e del tutto

incompatibile con quella precedentemente adottata dalla Provincia e che

aveva del resto già permesso una efficace tutela dell'ambiente.

Soggiunge altresì la ricorrente che gli ulteriori interventi del

Ministero dei beni culturali previsti dalla legge, se pure si volessero

ritenere ammissibili nei confronti delle Regioni a Statuto ordinario,

sono del tutto inconciliabili con la speciale autonomia (anche

amministrativa) costituzionalmente riconosciuta alla Provincia di

Bolzano: tanto più se manchi - come nella specie manca - qualsiasi

previsione di forme di coordinamento fra le discipline statali e

provinciali e di collaborazione fra i due enti.

Osserva anche la ricorrente che anche l'attribuzione al Ministro

per i beni culturali di poteri sostitutivi viola gravemente le

competenze regionali. E ciò per due ordini di motivi: in primo luogo,

perché l'attribuzione al Governo del potere di adottare provvedimenti

sostitutivi nel caso di inattività della Provincia è ammissibile solo

in relazione alle funzioni amministrative delegate dallo Stato (mentre

qui si verte in materia di competenza propria ed esclusiva della

Provincia); in secondo luogo, perché, in ogni caso, il potere di

adottare eventuali provvedimenti sostitutivi non spetta al singolo

Ministro, ma semmai al Consiglio dei ministri su proposta del Ministro

competente (cfr. art. 16, ultimo comma, d.P.R. 22 marzo 1974, n.

381).

In particolare, la ricorrente afferma l'incostituzionalità

dell'art. 2, comma primo, della legge, mediante il quale si vorrebbe

imporre alla Provincia il rispetto di tutte le disposizioni stabilite

dall'art. 1 della stessa legge, equiparandole a norme fondamentali di

riforme economico-sociali.

La natura di riforma economico-sociale deve risultare

obiettivamente - come ha insegnato la Corte costituzionale nella sent.

n. 219 del 1984 - dall'oggetto della normativa, dai suoi scopi e

contenuti, dalle modificazioni che essa apporta nei rapporti

preesistenti. La legge impugnata, invece, non costituisce una

sostanziale e positiva riforma della disciplina per la tutela dei beni

ambientali, rispetto alla disciplina - più organica ed avanzata - già

vigente nella Provincia di Bolzano; né innova sostanzialmente la

precedente disciplina legislativa della materia che continua ad essere

quella già stabilita dalla legge n. 1497 del 1939. La legge ha in

realtà contenuto provvedimentale; si tratta di legge meramente

formale, il cui contenuto è quello di un atto amministrativo plurimo,

diretto a porre un vincolo, limitato nel tempo, su beni di varie

categorie, già esistenti ed individuabili.

Egualmente non possono essere considerate norme fondamentali di una

legge di riforma le disposizioni - pur esse contenute nell'art. 1 - che

attengono alle procedure di autorizzazione ed alle competenze del

Ministro dei beni culturali ed ambientali: anche tali disposizioni -

oltre ad avere carattere analitico e puntuale - sono solo integrazione

e specificazione di quanto già disposto da leggi preesistenti.

3.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a

mezzo dell'Avvocatura dello Stato, ha chiesto che il ricorso sia

dichiarato inammissibile o comunque infondato, svolgendo argomentazioni

coincidenti con quelle riportate supra sub 2.2.

4. - La Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente

della Giunta provinciale, ha promosso, con ricorso notificato il 21

settembre 1985 e depositato il 26 settembre 1985 (R.r. n. 38/1985),

questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, in tutto o in

parte, della legge 8 agosto 1985, n. 431, per violazione degli artt. 3;

8, nn. 3, 5, 6, 7, 16, 21 e 24; e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670

(Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).

4.1. - Osserva la ricorrente che l'art. 2 della legge n 431 del

1985, equiparando le disposizioni contenute nell'art. 1 della legge

alle "norme fondamentali di riforme economico-sociali" e rendendole

così applicabili anche alla Provincia autonoma di Trento, viola le

competenze costituzionalmente garantite della Provincia.

La ricorrente non contesta il fatto che la potestà legislativa

primaria della Provincia sia limitata dalle norme fondamentali delle

riforme economico-sociali; né tantomeno contesta l'opportunità di un

intervento più energico dello Stato per la tutela delle zone di

particolare interesse ambientale.

Non è tuttavia ammissibile che tale risultato sia raggiunto

attraverso una normativa quale quella impugnata, costituita non solo da

nuovi principi, ma anche da una serie di norme applicative che

prevedono specifiche competenze di organi dello Stato, nell'ambito di

materie che sono di esclusiva spettanza della Provincia.

Alla luce di quanto insegnato dalla Corte costituzionale con la

sentenza n. 219 del 1984, secondo cui la natura di riforma

economico-sociale di una normativa "non può essere determinata dalla

sola apodittica affermazione del legislatore", ma "deve ricercarsi

nell'oggetto della normativa, nella sua motivazione politico - sociale,

nel suo scopo, nel suo contenuto, nella modificazione che essa apporta

nei rapporti sociali", può dubitarsi che le disposizioni dell'art. 1

della legge costituiscano "norme fondamentali di riforma

economico-sociale"

Non si vede, infatti, come tali disposizioni, che riproducono le

norme di un precedente decreto emanato dal Ministro per i beni

culturali ed ambientali in applicazione dell'art. 82 del d.P.R. n. 616

del 1977, al solo scopo di integrare gli elenchi delle bellezze

naturali e di insieme, possano essere divenute, nel passaggio dal

decreto ministeriale al decreto legge e poi alla legge, norme

fondamentali di riforma economico-sociale. E tale dubbio è tanto più

forte, se si tiene presente che si tratta di norme aventi carattere

soprattutto procedimentale, che si aggiungono al sistema normativo

preesistente, senza modificarlo, ed integrano l'art. 82 del d.P.R. n.

616 del 1977, relativo alle sole Regioni a Statuto ordinario.

Ma, quand'anche si ritenesse che la l. n. 431 costituisca nel suo

insieme una riforma economico-sociale, tale caratteristica non spetta

certo - a giudizio della ricorrente - a quelle disposizioni che,

introducendo nuovi vincoli, attribuiscono ad organi dello Stato

funzioni amministrative in materie che sono di competenza esclusiva

della Provincia, ovvero, innovando le procedure esistenti, sottraggono

agli organi della Provincia attribuzioni che a loro competono.

Se, infatti, secondo quanto dispone l'art. 2 della legge, si

ritenessero applicabili alla Provincia di Trento tutte le disposizioni

contenute all'art. 1, si ricondurrebbero in capo al Ministro una serie

di poteri, altrimenti spettanti alla Provincia. In particolare, l'art.

1 attribuisce al Ministro: a) il potere di provvedere in via

sostitutiva sulla richiesta di autorizzazione di cui all'art. 7 della

l. 29 giugno 1939, n. 1497, quando l'autorizzazione non sia stata

rilasciata o sia stata negata alla Provincia; b) il potere di annullare

in ogni caso, con provvedimento motivato, l'autorizzazione provinciale;

c) il potere di rilasciare o negare, per le opere da eseguirsi da

amministrazioni statali, l'autorizzazione di cui al citato art. 7, "in

difformità dalla decisione dell'amministrazione regionale" (o

provinciale), anziché prevedere che in questi casi si proceda

d'intesa, secondo il principio che "la tutela del paesaggio presuppone,

normalmente, la comparazione ed il bilanciamento di interessi diversi,

in particolare degli interessi pubblici rappresentati da una pluralità

di soggetti, la cui intesa è perciò necessario perseguire di volta in

volta" (Corte cost. sent. n. 94 del 1985). Lo stesso art. 1 attribuisce

inoltre agli organi del Ministero: d) il potere di vigilare anch'essi

sull'osservanza dei vincoli posti dal primo comma dell'art. 1, dando

vita così a una gestione congiunta (statale e provinciale) della

vigilanza.

Analogamente, se si ritenessero applicabili tutte le disposizioni

dell'art. 1, si pretenderebbe che valgano anche in Provincia di Trento

disposizioni con le quali viene precluso, in ordine a determinati beni

od interventi, l'esercizio di poteri della Provincia. Ciò vale in

particolare: a) per la norma secondo cui l'autorizzazione ex art. 7

legge n. 1497 non è richiesta per gli interventi di manutenzione

ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro

conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore

degli edifici, ecc.; b) per la norma che esclude dal vincolo di cui al

primo comma le zone A e B e, limitatamente alle parti ricomprese nei

piani pluriennali di attuazione, le altre zone delimitate negli

strumenti urbanistici, ecc.; c) per la norma che esclude ogni potere

della Provincia, anche sotto forma di intesa con le amministrazioni

statali, per le autorizzazioni di cui sopra nei riguardi delle

attività di ricerca ed estrazione di cui al R.D. 29 luglio 1927, n.

1443.

A giudizio della ricorrente, tali norme, regolando solamente le

modalità applicative dei nuovi principi eventualmente posti dalla l.

n. 431 del 1985, non possono essere considerate norme fondamentali di

riforma economico-sociale; in ogni caso, se, in quanto norme

fondamentali, fossero ritenute applicabili alla Provincia di Trento,

sarebbero costituzionalmente illegittime in quanto altererebbero

l'ordine delle competenze previste dallo Statuto speciale, avendo la

Provincia competenza legislativa primaria in tutte le materie (tutela

del paesaggio, urbanistica e piani regolatori, usi civici, agricoltura

e parchi per la protezione della flora e della fauna, agricoltura e

foreste, opere idrauliche, ecc.) incise dalle disposizioni citate, e

avendo da tempo legiferato in tali materie (v. le leggi prov. 6

settembre 1971, n. 12; 20 marzo 1973, n. 12; 6 settembre 1974, n. 19;

19 novembre 1979, n. 11; 20 febbraio 1981, n. 2, tutte in materia di

tutela del paesaggio, e dal cui insieme risulta un sistema

sensibilmente diverso da quello della l. n. 1497 del 1939).

Deduce altresì la ricorrente che in sede di conversione del

decreto legge n. 312 del 1985, il Senato, non volendo addivenire, per

evitare la decadenza del decreto legge, ad una modifica del testo

formulato dalla Camera dei deputati relativamente alla applicabilità

della legge alle Regioni a Statuto speciale ed alle Province autonome,

approvava un ordine del giorno con il quale si impegnava il Governo "a

coerentemente interpretare la disposizione contenuta nell'art. 2 del

disegno di legge di conversione nel senso che costituiscono norme

fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica i principi

desumibili dalla disciplina posta dall'art. 1 del decreto-legge n. 312,

e non le singole disposizioni normative in cui tali principi sono stati

tradotti nella stesura dell'articolo in parola, così come formulato

dall'altro ramo del Parlamento" (v.343 Resoconto sommario, Seduta del 2

agosto 1985, pagg. 14-15).

L'ordine del giorno veniva accettato, a nome del Governo, dal

Sottosegretario Galasso, che aggiungeva che l'art. 2 "non potrebbe che

essere interpretato nel senso che le norme fondamentali di riforma

economico-sociale devono essere desunte dal complesso della disciplina

posta dall'art. 1 del decreto legge e non già dalla sua articolazione

letterale".

Ragioni di incostituzionalità analoghe a quelle sopra enunciate

varrebbero - a giudizio della ricorrente - nei confronti della norma

impugnata se tra le disposizioni che sono dichiarate essere norme

fondamentali di riforma economico-sociale dovessero ricomprendersi

anche le disposizioni degli artt. 1-bis, 1-ter, 1-quater, 1-quinquies e

1 - sexies introdotti dalla legge n. 431 del 1985, disposizioni che, in

realtà, non sono richiamate dall'art. 2 (che si riferisce alle

disposizioni di cui "all'art. 1 del decreto-legge 27 giugno 1985, n.

312 ... come convertito dalla presente legge) e sono formulate in modo

da essere riferite alle sole Regioni a Statuto ordinario.

4.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a

mezzo dell'Avvocatura dello Stato, ha chiesto che il ricorso sia

dichiarato inammissibile o comunque infondato, svolgendo argomentazioni

coincidenti con quelle riportate supra sub 2.2.

5. - La Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente

della Giunta regionale, ha promosso, con ricorso notificato il 20

settembre 1985 e depositato il 27 settembre 1985 (R.r. n. 40/85),

questione di legittimità costituzionale della legge 8 agosto 1985, n.

431, per la parte in cui la disciplina in essa prevista concerne la

Regione, con violazione dell'art. 4 n. 12, legge cost. 31 gennaio 1963,

n. 1 (Statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia) (in relazione

all'art. 80 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616); dell'art. 22, d.P.R. 26

agosto 1965, n. 1116; dell'art. 27, d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902 (in

relazione all'art. 1, d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8); nonché dell'art.

58, legge cost. 31 gennaio 1963, n. 1.

5.1. - Assume la ricorrente che l'art. 2 della legge ha qualificato

le disposizioni contenute nell'art. 1 come "norme fondamentali di

riforma economico-sociale" solo per permettere l'applicazione di

quell'articolo anche alle Regioni a Statuto speciale e alle Province

autonome di Trento e Bolzano (capovolgendo così l'impostazione del

decreto-legge che faceva salve le loro competenze).

Ma la qualificazione operata dal legislatore non è sufficiente -

come ha insegnato la sent. n. 219 del 1984 della Corte costituzionale -

ad attribuire il carattere di norma fondamentale di riforma

economico-sociale a qualsivoglia normativa; e nel caso di specie la

qualificazione anzidetta non corrisponde al reale oggetto della

normativa.

Il diretto ed immediato assoggettamento a vincolo paesaggistico,

indiscriminatamente e senza limitazioni, di tutta una serie di "beni e

luoghi", indicati per categorie (in ciò si sostanzia - secondo la

ricorrente - il contenuto dell'art. 1), non può essere considerato

norma fondamentale di una riforma economico-sociale, ma costituisce

piuttosto violazione sostanziale di un principio generale

dell'ordinamento giuridico, quale è il principio del giusto

procedimento. Secondo tale principio, come enucleato dalla sent. n. 13

del 1962 della Corte costituzionale, quando il legislatore dispone che

si apportino limitazioni ai diritti dei cittadini, la legge enuncia di

regola delle "ipotesi astratte, predisponendo un procedimento

amministrativo attraverso il quale gli organi competenti provvedono ad

imporre concretamente tali limiti, dopo aver fatto gli opportuni

accertamenti, con la collaborazione, ove occorra, di altri organi

pubblici, e dopo aver messo i privati interessati in condizioni di

esporre le proprie ragioni, sia a tutela dei propri interessi, sia a

titolo di collaborazione nell'interesse pubblico".

La normativa impugnata, invece, si caratterizza - a giudizio della

ricorrente - solo per la soppressione di ogni procedimento

amministrativo per l'individuazione dei beni e dei luoghi sottoposti a

vincolo paesaggistico. Le leggi vigenti non impedivano di assoggettare

al vincolo i beni e i luoghi ora direttamente individuati dal

legislatore: impedivano solo che a tale risultato si pervenisse senza

un previo procedimento amministrativo. L'aver violato, allora, un

principio generale dell'ordinamento non può certo costituire norma

fondamentale di riforma economico-sociale.

Deduce altresì la ricorrente che la legge n. 431 del 1985 viola

l'art. 4, n. 12, dello Statuto speciale che attribuisce alla Regione

competenza legislativa primaria in materia urbanistica. Nell'esercizio

di tale competenza la Regione si è dotata di una legge urbanistica (L.

r. 9 aprile 1968, n. 23, modificata da L. r. 17 luglio 1972, n. 30), la

quale prevede, fra l'altro, la formazione di un piano urbanistico

regionale (già formato ed approvato, con il "riconoscimento" - ai

sensi dell'art. 3, lett. c, della legge - delle zone a carattere

storico, ambientale e paesistico, e l'indicazione dei territori che

dovranno essere destinati a parchi naturali) e di tanti piani zonali

quante sono le zone socio-economiche.

Sotto un primo profilo, la legge n. 431 viola la competenza

primaria della Regione (art. 4, n. 12, legge cost. 31 gennaio 1963, n.

1, in relazione all'art. 80, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; art. 22

d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116 e art. 27, d.P.R. 25 novembre 1975, n.

902, in relazione all'art. 1, d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8), in quanto

incide "sugli aspetti conoscitivi e normativi" della disciplina del

territorio (in conseguenza di essa, infatti, la Regione sarà costretta

a ridisegnare il piano generale del territorio regionale, per

accogliervi beni e località vincolati, che, in concreto, possono anche

non avere il minimo pregio ambientale, e a riformulare l'intera

pianificazione subordinata); e ciò, senza prevedere un adeguato

coordinamento con quanto sia stato già fatto a livello regionale,

nell'esercizio di potestà costituzionalmente garantite.

La stessa diretta indicazione di beni e luoghi vincolati da parte

del legislatore, non solo comprime i diritti dei cittadini, senza la

garanzia del giusto procedimento, ma menoma i poteri regionali di

valutazione e di scelta, poteri sicuramente non dissociabili dalla

potestà di pianificazione.

La competenza regionale è altresì violata per ciò che attiene

agli aspetti gestionali, in quanto la legge estende il campo delle

autorizzazioni amministrative ex art. 7 legge n. 1497 del 1939, creando

seri ostacoli alle iniziative edilizie, pubbliche e private.

La legge impugnata, infine, moltiplica irragionevolmente gli

interventi ministeriali concorrenti a quelli regionali, congegnandoli a

guisa di controlli sistematici di merito sui medesimi oggetti (cfr.

nono e ultimo comma dell'art. 82, d.P.R. n. 616 del 1977, come

modificato dalla legge n. 431 del 1985; secondo comma dell'art. 1-bis;

secondo comma dell'art. 1-quater), violando, oltre l'art. 4, n. 12,

anche l'art. 58 dello Statuto di autonomia.

5.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a

mezzo dell'Avvocatura dello Stato, ha chiesto che il ricorso sia

dichiarato inammissibile o comunque infondato.

Osserva l'interveniente che la ricorrente Regione, nella materia

della tutela del paesaggio - materia cui ineriscono le disposizioni

della legge impugnata -, non ha competenza legislativa primaria, ma

può solo emanare norme di integrazione ed attuazione (art. 6, n. 3,

dello Statuto); sul piano delle funzioni amministrative, la Regione non

è stata destinataria di delega per la gestione dei beni ambientali

(come è accaduto per le Regioni a Statuto ordinario: art. 82, d.P.R.

n. 616 del 1977). La doglianza regionale, secondo cui le disposizioni

impugnate ridonderebbero nella materia urbanistica, violando la

competenza legislativa primaria della Regione in tale materia, non può

pertanto ritenersi fondata: va infatti ribadita l'autonomia della

materia paesistica da quella urbanistica (come risulta anche dalla loro

separata considerazione nello Statuto regionale).

D'altra parte, la "tutela del paesaggio" non si limita a pervadere

funzioni pubbliche di varia connotazione oggettiva (agricoltura e

foreste, urbanistica. ecc.), ma è affidata ad un autonomo apparato

giuridico-amministrativo, la cui struttura portante è ancora

costituita dalla legge n. 1497 del 1939.

Il vincolo di tutela paesistica da questa legge istituito e

regolato opera con finalità ed effetti che non si elidono o non si

confondono con quelli propri della regolamentazione di altri settori:

appartiene, invece, alla logica stessa del sistema che su un medesimo

dato oggettivo (ad es. una superficie boschiva) operino in modo

indipendente, e quindi cumulativo, gli effetti di un vincolo

paesistico, di una disciplina di assetto forestale o di una

prescrizione urbanistica.

È quindi perfettamente fisiologico che l'esercizio della funzione

di tutela del paesaggio - sia in sede legislativa che amministrativa -

non resti priva di ripercussioni sulle condizioni di gestione di altri

settori di intervento pubblico: questi altri settori ne restano però

influenzati soltanto ab externo, né, a causa di tali effetti puramente

riflessi, si può affermare che misure adottate a fini di tutela

paesistica comportino di per sé una ingerenza nell'amministrazione di

altre materie (un esempio recente dell'atteggiarsi di queste relazioni

è dato dalla legge n. 47 del 1985).

Alla luce di queste osservazioni (e della sentenza della Corte

costituzionale n. 141 del 1972), si può - secondo l'interveniente -

concludere che la legge n. 431 del 1985, regolando la tutela delle

bellezze naturali sul territorio nazionale, non pertiene ad una materia

sulla quale la Regione Friuli-Venezia Giulia abbia potestà legislativa

primaria.

Deduce altresì l'Avvocatura dello Stato l'inammissibilità delle

argomentazioni della ricorrente relative alla violazione del principio

del giusto procedimento, dovendo il giudizio principale di legittimità

costituzionale promosso da una Regione contro una legge dello Stato

restare circoscritto ai profili concernenti l'incidenza dell'atto

legislativo sulla sfera di competenze costituzionalmente garantite alla

Regione.

Il richiamo alla sent. n. 13 del 1962 della Corte costituzionale

(che dichiarò illegittima una legge valdostana che imponeva il vincolo

paesistico su tutto il territorio regionale) appare comunque non

pertinente, in quanto la legge n. 431 del 1985, pur imponendo ex lege

un vincolo di tutela paesistica, ha operato con metodo affatto diverso,

facendo ricadere i suoi effetti su ambiti territoriali individuati in

funzione della presenza di caratteri morfologici che rivestono una

indubbia rilevanza come elementi costitutivi del paesaggio.

6. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica hanno depositato memorie

illustrative, svolgendo anche ulteriori considerazioni, le Regioni

Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di

Bolzano. Considerato in diritto :

1. - I giudizi introdotti con i ricorsi di cui in epigrafe si

prestano ad essere esaminati congiuntamente e definiti con unica

decisione. Infatti il ricorso proposto dalla Regione Veneto ha per

oggetto l'impugnazione diretta del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312

(recante disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare

interesse ambientale) mentre i ricorsi proposti rispettivamente dalla

Regione Friuli-Venezia Giulia, dalla Regione Val d'Aosta, dalla

Provincia autonoma di Bolzano e dalla Provincia autonoma di Trento

hanno per oggetto l'impugnazione diretta della legge 8 agosto 1985, n.

431, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge sopra

indicato.

2. - È noto che, annullato con sentenza del TAR del Lazio 31

maggio 1985, n. 1548, l'art. 1 del decreto del Ministero dei beni

ambientali e culturali 21 settembre 1984 (c.d. decreto Galasso) - con

cui era stato imposto vincolo paesistico su una serie di zone e di

località individuate ed elencate per categorie - l'imposizione è

stata sostanzialmente recepita nel decreto-legge n. 312 del 1985, ora

impugnato dalla Regione Veneto.

Poiché l'art. 1 del decreto in cui è racchiusa la detta

imposizione, oggetto precipuo delle censure della Regione, è stato

sostituito in sede di conversione, le censure vengono ad appuntarsi

contro la norma contenuta nella disposizione sostitutiva - art. 1 della

legge n. 431 del 1985 - con la quale sono riprodotte l'imposizione

stessa e l'elencazione, pur ampliata, delle zone e località protette;

norma, questa, che ha, come già nel decreto-legge, carattere centrale

e qualificante nella legge di conversione, e che costituisce la chiave

di volta dell'intera nuova normativa.

3. - Deduce appunto la Regione Veneto che la sottoposizione a

vincolo paesistico - con atto avente forza formale di legge, ma

sostanza di provvedimento plurimo - di beni e luoghi, costituenti anche

notevoli porzioni del territorio nazionale, individuati per categorie,

e quindi indipendentemente da una valutazione specifica del loro pregio

estetico, da un lato viola il principio del giusto procedimento,

dall'altro costituisce un intervento statale non solo in materia

paesaggistica, ma anche in materie diverse, di competenza propria della

Regione. Tale intervento, per la penetrazione e l'ampiezza,

importerebbe la compressione delle dette competenze regionali e

comunque lo sconvolgimento dell'assetto del riparto delle competenze

fra Stato e Regione, anche per le inevitabili interferenze reciproche.

Lo sconfinamento dello Stato riguarderebbe la materia urbanistica,

nonché - per la connessione di tale materia, siccome inerente al

governo globale del territorio, con altre interessanti quest'ultimo -

le materie della protezione ambientale, dei parchi, dell'agricoltura e

foreste, degli usi civici: materie tutte attribuite alla competenza

amministrativa della Regione dalla legislazione di trasferimento

(d.P.R. n. 616 del 1977, artt. 80, 83, 66, in relazione alla legge

delega 22 luglio 1975, n. 382, e ancor prima d.P.R. 15 gennaio 1972, n.

8). Trattandosi di legislazione di attuazione degli artt. 117 e 118

Cost., l'intervento normativo denunciato - sempre secondo la ricorrente

- si risolverebbe nella violazione di queste ultime norme

costituzionali ed altresì dell'art. 97 Cost..

Specificamente la Regione sembra sostenere che quando sia

intervenuto un trasferimento di competenze dallo Stato alle Regioni e

così un assetto normativo dell'ordine delle competenze dei due enti,

tanto più se rispondente (come quello disposto con la legge n. 382 e

con il decreto n. 616) a dichiarate esigenze di completamento, e

perciò stesso di tendenziale definitività o almeno stabilità, è

configurabile una violazione degli artt. 117 e 118 Cost. se intervenga

un "improvviso" mutamento, non rispettoso almeno del nucleo di quello

preesistente (nella specie, il criterio della preordinazione di un

esercizio organico delle funzioni trasferite).

L'introdotta modificazione si sarebbe anzi risolta - con ancor più

evidente violazione degli indicati precetti costituzionali - in un

sostanziale riassorbimento da parte dello Stato delle competenze

regionali trasferite nella materia urbanistica e nelle altre connesse

come sopra menzionate, nelle quali si concreta la protezione

ambientale.

E, sotto altro aspetto, la denunciata violazione sarebbe

perpetrata, o resa più manifesta, dalla arbitrarietà della

modificazione riappropriativa da parte dello Stato, modificazione non

giustificata da criteri razionalmente correlati alla natura obbiettiva

dei beni protetti, ma riferibile al tentativo dello Stato di ritagliare

(a proprio favore) un'autonoma materia ambientale da quelle - in cui la

prima, invece, sempre secondo la ricorrente, necessariamente si risolve

- dell'urbanistica e delle altre connesse.

I vizi sarebbero infine aggravati dalla mancata previsione di

strumenti procedimentali di coordinamento, idonei a prevenire o a

comporre le interferenze fra le competenze statali e quelle regionali,

interferenze rese inevitabili dall'estensione delle prime.

4. - Va premesso che il richiamo all'art. 97 Cost. non è idoneo a

sostanziare un'autonoma censura quando, come nel caso, si tratti di

impugnazione diretta di una legge dello Stato da parte della Regione ai

sensi dell'art. 2, l. cost. 9 febbraio 1948, n. 1. Tale impugnazione,

infatti, è istituzionalmente destinata a far valere non già la

violazione di qualsiasi precetto costituzionale (e neppure di quelli

che attengono all'organizzazione amministrativa in sé considerata) ma

soltanto di quelli che individuano la sfera delle competenze regionali

costituzionalmente garantite.

Va premesso altresì che è analogamente fuori luogo il ripetuto

richiamo alla violazione del principio del giusto procedimento. Il

principio, infatti, a parte la questione se esso abbia natura

costituzionale, è strettamente collegato con la tutela delle

situazioni dei cittadini nei confronti dei pubblici poteri (in tal

senso, con riferimento all'art. 42 Cost., la sentenza di questa Corte

n. 13 del 1962 lo ha definito un principio generale dell'ordinamento

giuridico dello Stato), ma non concerne la tutela di competenze

regionali costituzionalmente garantite, che è oggetto del giudizio di

impugnazione diretta.

Ciò detto, per dare adeguata soluzione alle questioni

pertinentemente poste in riferimento alla violazione degli artt. 117 e

118 Cost., è necessario considerare che la norma impugnata si discosta

nettamente dalla disciplina delle bellezze naturali contenuta nella

legislazione precostituzionale di settore (legge 29 giugno 1939, n.

1497). Infatti quella disciplina prevede una tutela diretta alla

preservazione di cose e di località di particolare pregio estetico

isolatamente considerate. La normativa impugnata, invece, proprio per

l'estensione e la correlativa intensità dell'intervento protettivo -

imposizione del vincolo paesistico (e quindi preclusione di sostanziali

alterazioni della forma del territorio) in ordine a vaste porzioni e a

numerosi elementi del territorio stesso individuati secondo tipologie

paesistiche ubicazionali o morfologiche rispondenti a criteri

largamente diffusi e consolidati nel lungo tempo - introduce una tutela

del paesaggio improntata a integralità e globalità, vale a dire

implicante una riconsiderazione assidua dell'intero territorio

nazionale alla luce e in attuazione del valore estetico-culturale.

Una tutela così concepita è aderente al precetto dell'art. 9

Cost., il quale, secondo una scelta operata al più alto livello

dell'ordinamento, assume il detto valore come primario (cfr. sentenze

di questa Corte n. 94 del 1985 e n. 359 del 1985), cioè come

insuscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro.

Essa non esclude né assorbe la configurazione dell'urbanistica

quale funzione ordinatrice, ai fini della reciproca compatibilità,

degli usi e delle trasformazioni del suolo nella dimensione spaziale

considerata e nei tempi ordinatori previsti: funzione attribuita, con

l'art. 80 del d.P.R. n. 616 del 1977, in attuazione degli artt. 117 e

118 Cost., alla Regione (cfr. sentenze di questa Corte n. 239 del 1982

e n. 359 del 1985).

Peraltro, i problemi concernenti il rapporto fra competenze statali

e competenze regionali che una siffatta tutela paesaggistica pone

all'interno di sé medesima e nei confronti dell'urbanistica, e,

tramite questa, di altre discipline, non sono ignorati dalla nuova

normativa, la quale, come si vedrà meglio in prosieguo, accoglie in

proposito soluzioni correttamente atteggiate, nella direttrice della

primarietà del valore estetico-culturale e della esigenza di una piena

e pronta realizzazione di esso, secondo un modello inspirato al

principio di leale cooperazione (cfr. sentenza di questa Corte n.359

del 1985): principio che, quando si tratti di attuare un valore

primario, può acquistare, in ordine al raccordo suindicato, più ampie

possibilità di applicazione.

5. - Ciò posto, è agevole scendere alla confutazione

particolareggiata delle censure dedotte col ricorso, censure che

traggono origine da altrettante problematiche poste dalla dottrina

regionalistica.

Anche ad ipotizzare - come sostanzialmente fa la ricorrente - una

sorta di tutela dell'affidamento della Regione ordinaria nella

stabilità almeno relativa dell'assetto delle sue competenze derivante

da operazioni devolutive compiute dichiaratamente in attuazione degli

artt. 117 e 118 Cost. e secondo criteri di completezza e di

organicità, non può ovviamente escludersi la legittimità (quanto

all'an) dell'adozione di un nuovo assetto che risponda ad adeguata

concezione o a più pronta ed efficace realizzazione di un valore

costituzionale primario.

Rispetto al contestato riassorbimento delle competenze regionali in

materia urbanistica ed in altre contermini, e all'asserita intrinseca

arbitrarietà (quanto al quomodo) del denunciato nuovo assetto, è

sufficiente osservare che il modo stesso in cui le censure sono

prospettate dimostra che esse muovono da un presupposto erroneo. E

cioè dalla negazione - in contrasto con quanto ritenuto dalle

precedenti sentenze di questa Corte dianzi richiamate - della

configurabilità di un'autonoma disciplina dell'intero territorio

dall'angolo visuale e per l'attuazione del valore estetico culturale

come valore primario, e della sua compatibilità con la nozione lata di

urbanistica ai sensi dell'art. 80 d.P.R. n. 616 del 1977.

Quanto all'esigenza di raccordare competenze regionali e competenze

statali, la nuova normativa, mentre ridisciplina le prime e incrementa

le altre in vista dell'allargamento e potenziamento della tutela

paesistica, vi provvede istituendo fra esse un rapporto di concorrenza,

strutturato in modo che quelle statali sono esercitate (solo) in caso

di mancato esercizio di quelle regionali e (solo) in quanto ciò sia

necessario per il raggiungimento dei fini essenziali della tutela.

In particolare, da un canto l'esercizio delle competenze regionali

in tema di autorizzazioni alle modificazioni del territorio è

assoggettato all'osservanza dei termini (comma nono aggiunto all'art.

82 del d.P.R. n. 616 del 1977 dall'art. 1 del decreto-legge, come

sostituito dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985). Dall'altro la

partecipazione dello Stato, dalla mera vigilanza sull'osservanza del

vincolo (già prevista dal comma quarto del testo originario dell'art.

82 del d.P.R. n. 616 del 1977 e ribadita dal comma tredicesimo aggiunto

a questo nel modo sopra indicato), è estesa al momento autorizzatorio

(comma nono citato). Ma l'intervento statale soccorre in caso di

inerzia della Regione, ovvero (salva l'ipotesi di difforme valutazione

di interessi legati all'esecuzione di opere statali) ad estrema difesa

del vincolo (comma nono citato).

È inoltre regolato (art.1-bis aggiunto al decreto legge dalla

legge di conversione) l'esercizio qualificato, e teleologicamente

orientato in senso estetico-culturale, di competenze regionali in tema

di urbanistica (formazione entro un dato termine, in ordine al

territorio inerente alle zone protette, di piani territoriali

paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica

considerazione dei valori paesistici ed ambientali). Momento, questo -

di proiezione della tutela del paesaggio sul piano dell'urbanistica -

di grande rilevanza, perché, pur non obliterando la distinzione fra le

due materie e le relative discipline (l'urbanistica viene soltanto

limitata dal rispetto del valore estetico-culturale e piegata a

realizzarlo), fa emergere della tutela del paesaggio il carattere non

più conservativo e statico, ma gestionale e dinamico (l'intervento

umano è valutato positivamente se controllato e mirato). E

correlativamente sono previsti anche in ordine a tale momento

interventi statali. Ma anche questi interventi soccorrono in caso di

mancato esercizio delle competenze regionali.

Certo, nel quadro così tracciato, il rapporto fra competenze

statali e competenze regionali non può essere valutato alla stregua di

moduli di netta separazione, le cui disfunzioni si tratti di prevenire

o di comporre mediante rigidi correttivi procedimentali. Il detto

rapporto va invece ricostruito alla luce del principio cooperativo, cui

si adegua appunto lo strumento della concorrenza di poteri ordinata nel

modo suindicato.

Le questioni sollevate dalla Regione Veneto sono dunque non

fondate.

6. - Sulla premessa che, con l'art. 2 aggiunto al decreto legge

dalla legge di conversione della quale si tratta, le disposizioni di

cui all'art. 1 come sopra sostituito, atteggiate come altrettanti commi

aggiunti all'art. 82 d.P.R. n. 616 del 1977, sono dichiarate

costitutive di norme fondamentali di riforma economico-sociale della

Repubblica e così di limiti operanti nei confronti della stessa

autonomia speciale, hanno impugnato la legge in argomento (e

particolarmente il detto art. 2): la Regione Friuli-Venezia Giulia, la

Regione Valle d'Aosta, la Provincia autonoma di Bolzano, la Provincia

autonoma di Trento.

L'assunto di fondo, comune a tutte le ricorrenti, è che le

disposizioni suindicate - le quali racchiudono: l'elenco dei beni

vincolati (comma quinto aggiunto); l'indicazione di limiti oggettivi

del vincolo (esclusione delle zone comprese negli abitati o di prevista

espansione dei medesimi: comma sesto aggiunto) e di eccezioni a tali

limiti (comma settimo aggiunto); l'indicazione di limiti del vincolo in

relazione alla natura degli interventi modificativi o del loro oggetto

(commi ottavo e dodicesimo aggiunti); la previsione di poteri regionali

e statali concorrenti nella gestione del vincolo quanto alle

autorizzazioni relative ad interventi modificativi (commi nono, decimo

e undicesimo aggiunti) e quanto alla vigilanza sull'osservanza di esso

(comma tredicesimo aggiunto) - non costituiscono norme fondamentali di

grande riforma economico-sociale, malgrado la definizione della legge,

la quale non sarebbe vincolante in proposito (sent. di questa Corte n.

219 del 1984).

Con una tesi più avanzata (Provincia autonoma di Bolzano) -

rilevato il contrasto fra la contestata qualificazione legislativa e

l'atteggiamento assunto dal Governo in relazione al contenuto del d.m.

21 settembre 1984 anche in occasione di un conflitto davanti a questa

Corte, nonché in relazione al contenuto del decreto-legge n. 312 del

1985 con la riconosciuta salvezza delle autonomie speciali - si

sostiene che non sarebbe ravvisabile nelle (o a base delle)

disposizioni in parola neppure una riforma, non trattandosi di una

innovazione sostanziale rispetto alla disciplina delle bellezze

naturali contenuta nella legge n. 1497 del 1939. A questa tesi può

essere accostata quella, secondo la quale l'esclusione del carattere di

grande riforma deriverebbe dalla previgenza di normative regionali

nella stessa materia più organiche ed avanzate (ricorso stessa

Provincia).

La natura di grande riforma economico-sociale della normativa in

esame sarebbe peraltro obbiettivamente esclusa: da ciò, che essa si

presenta come un'integrazione dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977,

e cioè di una disciplina istituzionalmente destinata a regolare una

competenza delegata delle Regioni ordinarie (ricorsi Regione Valle

d'Aosta, Provincia autonoma di Trento); da ciò, che la normativa ha

carattere provvisorio, temporaneo e d'urgenza, come sarebbe dimostrato

dagli artt. 1-ter e 1-quinquies aggiunti al decreto legge dalla legge

di conversione (ricorso Regione Valle d'Aosta); da ciò, che la

normativa stessa è costituita non solo da nuovi principi, ma anche da

una serie di norme applicative concernenti la competenza e il

procedimento (ricorsi Province autonome di Bolzano e di Trento); da

ciò, che la legge impugnata costituisce violazione sostanziale del

principio del giusto procedimento (ricorso Regione Friuli-Venezia

Giulia).

Secondo alcune tesi più caute, espresse in via subordinata,

dovrebbe negarsi natura di norme fondamentali di grande riforma

economico-sociale almeno: alle disposizioni di dettaglio; a quelle

concernenti le competenze e il procedimento (ricorsi Regione Val

d'Aosta e Provincia autonoma di Bolzano); a quelle dirette a delimitare

l'ambito della riforma, precludendo così una disciplina più rigorosa

da parte degli enti dotati di autonomia speciale, o ad escludere la

partecipazione della medesima alla gestione del vincolo,

particolarmente per quanto concerne le attività di ricerca ed

estrattive (ricorso Provincia autonoma di Trento).

In ogni caso, si dovrebbero ritenere assolutamente inconciliabili

con l'autonomia speciale, e quindi non estensibili validamente ad essa

neppure sotto il titolo di norme di grande riforma, le limitazioni

derivanti dalla previsione da parte della legge, peraltro senza

specifica predisposizione di strumenti di coordinamento fra discipline

statali e discipline regionali e di collaborazione fra Stato e Regione,

di ulteriori interventi del Ministero dei beni culturali e ambientali,

e addirittura di poteri sostitutivi dello stesso, poteri questi ultimi

finora configurati anche rispetto alle Regioni ordinarie con

riferimento a competenze soltanto delegate e con la garanzia formale

dell'intervento del Consiglio dei ministri.

Le norme impugnate - secondo le Regioni e le Province ricorrenti -

violerebbero dunque le discipline statutarie ad esse rispettivamente

attributive di competenze legislative primarie e, nei congrui casi, di

competenze amministrative esclusive in materia di tutela del paesaggio

e in altre, attinenti al territorio (artt. 2, 3 e 4 della legge cost.

26 febbraio 1948, n. 4, recante lo Statuto speciale della Valle

d'Aosta; art. 3, comma terzo, art. 8, nn. 3, 5, 6, 7, 16, 21 e 24, e

art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante lo Statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige, con relative norme di attuazione; art. 4,

n. 12, della legge cost. 31 gennaio 1963, n. 1, recante lo Statuto

speciale per il Friuli-Venezia Giulia, e relative norme di attuazione.

7. - In ordine al ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia va

rilevato che lo Statuto speciale (legge costituzionale n. 1 del 1963)

le conferisce competenza soltanto integrativa e di attuazione in

materia paesaggistica (art. 6, n. 3) e competenza primaria

limitatamente all'urbanistica (art. 4, n. 12). Ciò concorre, in una

con la valutazione della distinzione fra tutela del paesaggio e

urbanistica e dei reciproci rapporti nella nuova normativa - quale

operata con la presente sentenza, in riferimento gli artt. 117 e 118

Cost., relativamente al ricorso della Regione Veneto, ma che non vi è

ragione di mutare in riferimento al detto Statuto speciale - a far

ritenere che le censure prospettate dalla Regione Friuli-Venezia

Giulia, nella massima parte coincidenti con quelle sollevate dalla

Regione Veneto, rimangono confutate dalle considerazioni svolte dalla

presente sentenza a proposito delle medesime.

Conviene aggiungere che vanamente la Regione Friuli-Venezia Giulia

prospetta in particolare:

a) che la normativa impugnata è ad essa inapplicabile in

conseguenza dell'inutilizzabilità dei criteri previsti dal d.m. 2

aprile 1968 - e assunti dall'art. 1 del decreto legge, come sostituito

dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985 (nel punto in cui aggiunge un

comma sesto all'art. 82 d.P.R. n. 616 del 1977), per l'individuazione

di zone eccettuate dal vincolo, e quindi per la limitazione della

propria operatività - essendo i detti criteri sostituiti, per essa

Regione, secondo la legge regionale 22 dicembre 1969, n. 42, da quelli

indicati nel piano urbanistico regionale;

b) che essa Regione ha già posto in essere una legislazione ed una

pianificazione urbanistica con valenze di tutela paesistica, e che la

normativa impugnata: modifica i poteri regionali così esercitati;

compromette, turba le scelte che di tale esercizio sono il risultato, o

ne impone la rivisitazione; crea seri ostacoli alle iniziative edilizie

pubbliche e private; altera (moltiplicando gli interventi ministeriali

concorrenti e congegnandoli a guisa di controlli di merito sui medesimi

oggetti) l'ordine dei controlli stabilito dall'art. 58 dello Statuto.

Al riguardo è sufficiente osservare:

che l'inutilizzabilità dei criteri dettati dal d.m. 2 aprile 1968

non esclude l'applicabilità alla Regione Friuli-Venezia Giulia della

normativa impugnata, se il ruolo svolto ai fini di questa dal decreto

può essere assolto, per la detta Regione, da una fonte sostitutiva di

esso;

che gli aspetti della normativa denunciata riflettono il fine,

proprio della legge, di influire sulle scelte, da adottare anche in

sede regionale, sia urbanistiche che economiche (edilizie, industriali,

agricole ecc.) in funzione della primarietà del valore estetico -

culturale;

che l'eventuale conformità e compatibilità con il fine suindicato

di scelte già adottate preserva le scelte adottate dalle temute

conseguenze tanto perturbatrici quanto caducatorie;

che la visuale della concorrenza di poteri fra Stato e Regione

secondo un modello inspirato al principio di cooperazione rende non

utile, neppure in riferimento alla norma statutaria invocata, il

richiamo alla tematica dei controlli.

Anche le questioni sollevate dalla Regione Friuli-Venezia Giulia

sono dunque non fondate.

8. - Passando alla questione di fondo come sopra individuata, con

riferimento alle censure sollevate dalla Regione Val d'Aosta e dalle

Province autonome di Trento e di Bolzano (munite di competenza

legislativa primaria ed amministrativa esclusiva in tema di tutela del

paesaggio), va preliminarmente rilevato che la natura di grande riforma

economico-sociale di una normativa non dipende dalla qualificazione che

ne dia qualsiasi autorità (l'atteggiamento dell'autorità statale, se

di negazione di fronte a un'impugnativa regionale in sede di conflitto

di attribuzione, può solo far venire meno l'interesse a coltivare il

rimedio, come nel caso deciso da questa Corte con la sentenza n. 358

del 1985) né dalla stessa qualificazione che la normativa dia a se

medesima, ma dalla sua obbiettiva natura, accertabile da questa Corte

(sentenza n. 219 del 1984).

Ciò posto, è sufficiente osservare che il carattere di grande

riforma economico-sociale è del tutto evidente nella nuova concezione

della tutela paesaggistica che sta a base del decreto legge n. 312 del

1985, convertito, con modificazioni, nella legge n. 431 del 1985.

Con le considerazioni già svolte nella presente sentenza, a

proposito del ricorso della Regione Veneto, è stato chiarito come tale

concezione si discosti nettamente dalla concezione della tutela delle

bellezze naturali assunta dalla legislazione precostituzionale di

settore, implicando una tutela paesaggistica che si sostanzia di una

riconsiderazione assidua dell'intero territorio nazionale alla luce

della primarietà del valore estetico-culturale.

Per altro verso, è proprio tale primarietà - la quale impedisce

di subordinare l'interesse estetico-culturale a qualsiasi altro, ivi

compresi quelli economici, nelle valutazioni concernenti i reciproci

rapporti - a costituire la scelta di fondo della normativa e a

manifestarne la rilevanza economico-sociale. Va a quest'ultimo

proposito ricordato come, secondo quanto si è già cennato, e secondo

quanto si deve ribadire anche in riferimento a considerazioni espresse

nei lavori preparatori a proposito di inversioni di tendenza

manifestatesi nella coscienza sociale circa i rapporti fra interesse

alla qualità della vita e ad altri interessi, la legge appare diretta

e idonea a influire profondamente su scelte d'ordine economico-soclale.

Quanto detto appare incontrovertibile per la norma contenuta nel

primo comma dell'art. 1 del decreto-legge, come sostituito dall'art. 1,

comma primo, della legge di conversione, aggiuntivo di un quinto comma

all'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, recante l'imposizione del

vincolo e l'elencazione dei beni protetti, norma la quale costituisce

immediata espressione della nuova concezione della tutela paesaggistica

e prima attuazione della tutela stessa come innovativamente concepita,

e per quelle (contenute nei successivi commi sesto, settimo, ottavo e

dodicesimo del detto art. 82) recanti varie limitazioni all'intervento

normativo considerato, norme le quali delineano la fisionomia della

innovazione.

A ciò non osta che tutte le relative disposizioni (quelle appunto

dichiarate norme fondamentali di grande riforma economico-sociale

dall'art. 2 della stessa legge di conversione) siano atteggiate come

commi aggiunti all'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, riguardante le

Regioni ordinarie, trattandosi di una collocazione formale non

incompatibile né con la volontà (come sopra espressa) del legislatore

di considerarle norme di grande riforma economico-sociale, né con la

loro obbiettiva natura di norme del genere ora indicato.

Né vi osta, per quanto concerne l'elencazione dei beni protetti,

il fatto che questa possa apparire una norma di dettaglio, una volta

tenuto conto che essa incarna ed attua immediatamente il principio

basilare della riforma.

E neppure vi osta l'asserito carattere di non definitività della

normativa, che (peraltro con riferimento espresso a disposizioni non

comprese nel suindicato art. 1 ed implicito a definizioni di "normativa

ponte" o di "normativa di salvaguardia" enunciate nei lavori

preparatori) alcune delle ricorrenti oppongono. Una normativa che, come

quella di cui si tratta, apra una svolta di così grande momento e si

proietti naturalmente nell'avvenire, non perde il carattere di grande

riforma economico-sociale per il solo fatto di non essere conclusiva

(dato, questo, significante - cfr. sent. di questa Corte n. 219 del

1984 - e tuttavia non necessario), purché sia risolutamente e

univocamente introduttiva di una linea di tendenza dell'ordinamento,

soprattutto quando questa sia, come nel caso è, attuativa (o più

energicamente attuativa) di un precetto costituzionale, oltreché

profondamente avvertita nella coscienza sociale.

Non vi osta, infine, la previgenza di normative dell'autonomia

speciale in materia più organiche o avanzate (ricorso Provincia di

Bolzano) o la esigenza di interventi della detta autonomia anche più

incisivi a tutela dell'interesse paesaggistico (ricorso Provincia di

Trento), essendo evidente che la protezione fornita o preordinata con

la normativa in argomento è pur sempre minimale, e non esclude né

preclude normative regionali di maggiore o di pari efficienza (salva,

come è ovvio, la verifica in concreto della effettiva compatibilità

di esse con gli scopi e con le caratteristiche di fondo della riforma).

Le considerazioni svolte valgono, ad avviso della Corte, anche per

le norme di competenza e procedimentali racchiuse nelle residue

disposizioni dell'art. 1 del decreto-legge, come sostituito dall'art. 1

dalla legge n. 431 (commi nono, decimo, undicesimo e tredicesimo,

aggiunti all'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977).

Premesso che norme del genere non sono insuscettive di essere

riguardate come norme fondamentali di grande riforma economico-sociale

in relazione al loro contenuto, quante volte esse siano essenziali a

una siffatta riforma (cfr., per le norme procedimentali, la stessa

sentenza n. 219 del 1984), la Corte ritiene che tale ipotesi ricorra

nel caso concreto.

Ciò viene qui affermato per le norme sulla competenza, in quanto

sanciscono la partecipazione così dello Stato come della Regione (o

della Provincia autonoma) in ogni momento della gestione del vincolo:

quello assiduo e generico della vigilanza e quello eventuale e

specifico dell'autorizzazione alle modificazioni del territorio

protetto (è infondata la preoccupazione della Provincia di Trento che

tale partecipazione sia esclusa per le attività di ricerca o

estrattive, giacché il comma undicesimo aggiunto all'art. 82 del

d.P.R. n. 616 del 1977 con l'art. 1 del decreto-legge, come sopra

sostituito dalla legge di conversione, si limita a prescrivere che

l'autorizzazione del Ministero dei beni culturali e ambientali sia

rilasciata, quando si tratti delle dette attività, sentito il Ministro

dell'industria, del commercio e dell'artigianato).

E viene affermato per le norme sul procedimento, in quanto

prescrivono che la suddetta partecipazione si atteggi in forma di

concorrenza di poteri, peraltro secondo un modello inspirato al

principio di leale cooperazione (cfr. sentenza di questa Corte n. 359

del 1985 e considerazioni svolte nella presente sentenza).

Infondatamente pertanto, a giudizio della Corte, le Regioni

ricorrenti si dolgono della previsione normativa di poteri statali

concorrenti (da intendere quelli previsti dall' art. 1 del

decreto-legge, come sopra sostituito dalla legge di conversione, ai

quali soltanto si riferisce, qualificando le relative disposizioni come

norme fondamentali di riforma economico-sociale, l' art. 2 aggiunto

dalla legge, impugnata in relazione a tale qualificazione) là dove

lamentano una irrilevante inosservanza dell'ambito sostanziale e dei

requisiti di competenza e formali prescritti in via generale per la

diversa ipotesi dei poteri sostitutivi statali rispetto alle competenze

delegate alle Regioni ordinarie.

Anche le questioni sollevate dalla Regione Valle d'Aosta, dalla

Provincia autonoma di Bolzano e dalla Provincia autonoma di Trento

sono, dunque, non fondate.