Sentenza n. 150/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2

e 3 della legge 24 aprile 1941, n. 392 (Trasferimento ai comuni del

servizio dei locali e dei mobili degli uffici giudiziari) e dell'art.

91, lettera D, n. 1, del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (testo unico della

legge comunale e provinciale), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 13 gennaio 1978 dal Tribunale di Roma nel

procedimento civile vertente tra l'Amministrazione delle Finanze dello

Stato ed il Comune di Frosinone, iscritta al n. 579 del registro

ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 38 dell'anno 1979;

2) ordinanza emessa il 12 febbraio 1980 dal Consiglio di Stato -

Sez. IV giurisdizionale sul ricorso proposto dal Ministero delle

Finanze ed altri contro il Comune di Milano, iscritta al n. 689 del

registro ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 332 dell'anno 1980;

3) ordinanza emessa l'8 aprile 1983 dalla Corte d'appello di Milano

nel procedimento civile vertente tra l'Amministrazione delle Finanze

dello Stato ed il Comune di Milano, iscritta al n. 922 del registro

ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 74 dell'anno 1984;

visti gli atti di costituzione del Comune di Milano, nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1986 il Giudice

relatore Giuseppe Ferrari;

uditi gli Avv.ti Pietro Marchese e Francesco Pirocchi per il Comune

di Milano e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza in data 13 gennaio 1978 - emessa nel corso del

giudizio civile promosso dall'amministrazione finanziaria nei confronti

del Comune di Frosinone, del quale si chiedeva la condanna al pagamento

della pigione dovuta per l'uso del palazzo di giustizia di quella

città - il Tribunale di Roma ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., degli artt. 2, terzo e

quarto comma, e 3, terzo comma, della legge 24 aprile 1941, n. 392

(trasferimento ai comuni del servizio dei locali e dei mobili degli

uffici giudiziari), nella parte in cui, prevedendo che il contributo

annuale dello Stato ai Comuni per lo stabilimento, l'uso e la

manutenzione dei locali adibiti ad uffici giudiziari sia

automaticamente integrato sino all'importo della pigione dovuta dai

Comuni allo Stato nel caso in cui locali demaniali avessero già tale

destinazione al momento di entrata in vigore della legge, rimettono

invece tale adeguamento alla discrezionalità (del legislatore o)

dell'amministrazione nel caso in cui locali demaniali siano adibiti ad

uso di uffici giudiziari in epoca successiva all'entrata in vigore

della legge stessa (come nel caso di specie).

La disparità di trattamento tra le due ipotesi di destinazione

già in corso e destinazione posteriore all'entrata in vigore della

legge sarebbe del tutto irragionevole, "non essendo ravvisabile tra le

due situazioni alcuna differenza che possa valere a spiegare una

diversità così sostanziale ed incisiva, come quella tra adeguamento

automatico e discrezionale del contributo della pigione, e

conseguentemente tra il riconoscimento di un diritto soggettivo e di un

semplice interesse".

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in

giudizio tramite l'Avvocatura dello Stato, ha instato per la

declaratoria di infondatezza della sollevata questione di legittimità

costituzionale, sostenendo che gli assunti del giudice a quo sarebbero

viziati da un evidente travisamento dei limiti di operatività del

secondo periodo del secondo comma dell'art. 3 della l. n. 392 del

1941, prevedente che "se la pigione alla data di entrata in vigore

della presente legge non fosse stata ancora determinata, lo Stato la

stabilirà con le norme di cui al capoverso successivo, aumentando del

relativo importo l'annuo contributo di cui al precedente art. 2".

Invero, per gli immobili demaniali già adibiti ad uffici

giudiziari ma per i quali, alla data di entrata in vigore della legge,

il canone non era stato ancora determinato, l'automatica integrazione

del contributo non appena tale canone fosse stato appunto fissato mirò

ad assicurare il medesimo trattamento anche ai Comuni che in tale

situazione fossero venuti a trovarsi, evitando la necessità di un

nuovo ricorso allo strumento legislativo al fine di integrare il

contributo che non aveva potuto ovviamente ricomprendere un canone non

ancora determinato. Tutto ciò, peraltro, in via del tutto contingente,

avendo la norma operato "solo nel primo periodo di applicazione della

legge ed in relazione alle specifiche, temporanee situazioni cui ha

inteso sopperire".

3. - Con ordinanza emessa il 12 febbraio 1980 nel giudizio

d'appello avverso la decisione del Tribunale amministrativo regionale

della Lombardia che aveva annullato, su ricorso del Comune di Milano,

il decreto ministeriale con il quale era stato determinato in lire

440.550.000 il canone annuo di locazione dovuto dal Comune per i locali

demaniali adibiti ad uffici giudiziari per il periodo dal 1 gennaio al

31 dicembre 1977 nonché la deliberazione dell'intendente di finanza

con la quale lo stesso Comune era stato invitato a pagare la somma di

lire 2.202.750.000 per canoni complessivamente dovuti dal 1 gennaio

1972 al 31 dicembre 1976, il Consiglio di Stato, su eccezione del

Comune di Milano, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

degli artt. 1, 2 e 3 della stessa legge n. 392 del 1941, in riferimento

agli artt. 5, 110 e 128 della Costituzione.

Premesso che l'"autonomia si esprime ed è garantita per ciascun

Comune nei limiti territoriali che a questo sono propri, come misura e

riferimento degli interessi riguardo ai quali essa ha trovato

collocazione costituzionale", si afferma in ordinanza che la

determinazione delle funzioni dei Comuni, affidata dall'art. 128 Cost.

a leggi generali della Repubblica, "trova la sua naturale e logica

dimensione in quei limiti territoriali e nella loro proiezione sugli

interessi cui le funzioni determinate sono riferibili, una volta che

per l'art. 5 Cost. i principi ed i metodi della legislazione della

Repubblica debbano essere adeguati alle esigenze della autonomia". Da

qui il corollario che non può il legislatore attribuire ai Comuni

funzioni o compiti eccedenti i limiti della loro autonomia senza che a

tali funzioni o compiti partecipi l'ente nella cui sfera essi abbiano

rilevanza; tanto meno quando la stessa Costituzione li assegna ad enti

diversi, come per "il caso della provvista e della manutenzione dei

locali adibiti ad uffici giudiziari, che l'art. 110 Cost. attribuisce

al Ministro della giustizia, precludendo con ciò ogni diversa

attribuzione con legge ordinaria".

Il contrasto con gli artt. 5 e 128 Cost. - conclude il giudice a

quo - sussisterebbe ugualmente quand'anche si ritenesse che la l. n.

392 del 1941 non contempla alcuna attribuzione di funzioni ai Comuni ma

semplicemente si limita a porre a loro carico oneri di spesa in ordine

a funzioni che competono allo Stato, in tal caso "mancando appunto la

determinazione delle funzioni a dare contenuto all'autonomia comunale e

privandola dell'autodeterminazione circa la ripartizione della spesa e

la provvista delle corrispondenti entrate in ordine al complesso delle

funzioni determinate in altra sede legislativa".

4. - Le stesse norme, in riferimento ai medesimi parametri

costituzionali, sono state denunciate dalla Corte d'appello di Milano,

su eccezione del Comune di Milano, con ordinanza emessa in data 8

aprile 1983 nel giudizio d'appello avverso la sentenza del Tribunale di

Milano che aveva condannato il Comune di quella città a pagare

all'amministrazione delle finanze una somma di denaro a titolo di

pigione per l'uso, e di indennizzo per l'occupazione, di locali adibiti

ad uffici giudiziari. Con la stessa ordinanza è stata altresì

sollevata, sempre in riferimento agli artt. 5, 110 e 128 Cost.,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 91, lettera D, n. 1,

del testo unico della legge comunale e provinciale, approvato con r.d.

3 marzo 1934, n. 383, nella parte in cui stabilisce che le spese

relative all'ufficio del conciliatore sono obbligatoriamente a carico

dei Comuni.

La premessa di fondo delle argomentazioni svolte dal giudice a quo

- che fa esplicito riferimento alla precedente, analoga ordinanza del

Consiglio di Stato - è costituita dall'affermazione che "gli artt. 5 e

128 Cost., riconoscendo il Comune come circoscrizione territoriale

autonoma nell'ambito dei principi fissati dalle leggi della Repubblica,

attribuiscono significato costituzionale alla relazione tra le funzioni

ed il territorio e quindi alla competenza locale come misura e

riferimento degli interessi considerati rilevanti dalla normativa

costituzionale". In tale quadro - sostiene la Corte di appello di

Milano - "non pare privo di fondamento sostenere l'impossibilità di

attribuire ai Comuni funzioni e compiti eccedenti, sia pure

parzialmente, i limiti della loro autonomia costituzionalmente

garantita, privando in pari tempo ogni altro ente del potere di

partecipare a funzioni e compiti destinati ad avere rilevanza nella

loro sfera d'autonomia".

In ordine all'addotto contrasto con l'art. 110 Cost. vengono

prospettati gli stessi argomenti di cui alla precedente ordinanza

mentre in ordine alla immanente violazione degli artt. 5 e 128 Cost.

anche nell'ipotesi in cui si ritenesse che le norme impugnate si

limitano a porre a carico dei Comuni oneri di spesa per funzioni

statali, si pone altresì in rilievo l'alterazione del rapporto tra

compiti propri dei Comuni e copertura finanziaria nel senso che

l'imposizione di oneri per attività estranee priverebbe "l'ente

obbligato del controllo sulle risorse necessarie per l'assolvimento del

complesso delle funzioni istituzionali tipiche".

Quanto alla prospettata illegittimità costituzionale dell'art. 91,

lettera D, n. 1, del T.U. della legge comunale e provinciale, si

afferma che la coincidenza della giurisdizione territoriale del giudice

conciliatore con l'estensione territoriale del Comune non toglie che il

conciliatore esercita pur sempre una funzione giurisdizionale civile,

"non diversa qualitativamente da quella degli altri giudici, come si

desume dagli artt. 1, 4, 20 e 29 dell'ordinamento giudiziario, dal

titolo secondo del secondo libro del codice di procedura civile,

nonché dall'art. 10, n. 2, l. 24 marzo 1958, n. 195, che attribuisce

al C.S.M. la nomina e la revoca dei conciliatori"; e che, dunque, esso

partecipi all'amministrazione della giustizia e conseguentemente a

"quel complesso di servizi la cui organizzazione ed il cui

funzionamento resta affidato, a norma dell'art. 110 Cost., al Ministro

della giustizia". La Costituzione prefigurerebbe insomma in modo

unitario l'esercizio della funzione giudiziaria, costituente

un'attività rientrante tra gli scopi primari dello Stato, anche sotto

il profilo dell'apprestamento dei necessari supporti strumentali che,

in quanto posti a carico di un ente locale, non valgono certo a

costituire un elemento a favore del superamento dei possibili

condizionamenti materiali dell'ente locale nei confronti del titolare

di una funzione giurisdizionale.

5. - In entrambi i giudizi di costituzionalità si è costituito il

Comune di Milano instando per la declaratoria di illegittimità

costituzionale delle norme denunciate. In atti di costituzione il

Comune di Milano, ribaditi gli assunti dei giudici a quibus, osserva

che le norme della l. n. 392 del 1941 e del r.d. n. 383 del 1934 si

pongono in contrasto non solo con singole disposizioni della Carta

fondamentale, ma addirittura con i principi ispiratori della

Costituzione, "realizzando nel contempo un passo indietro rispetto alla

anteriore legislazione del 1931 (t.u. per la finanza locale approvato

con r.d. 14 settembre 1931, n. 1175) che trasferiva definitivamente

allo Stato tutti gli obblighi ed adempimenti in questione",

obbligandolo a rimborsare integralmente ai Comuni le spese effettuate

in materia di giustizia (art. 331, secondo e terzo comma, del r.d. ult.

cit.).

6. - Nel giudizio di legittimità costituzionale promosso dal

Consiglio di Stato è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, instando per la

declaratoria di infondatezza delle sollevate questioni.

Ricordati i precedenti normativi in materia ed i provvedimenti che

avevano dato luogo alla controversia de qua, l'Avvocatura sostiene che

della tradizionale bipartizione delle funzioni dei Comuni in funzioni

"proprie" (dirette cioè "alla soddisfazione di interessi

esclusivamente propri della popolazione comunale e perciò costituenti

quasi la sfera naturale di attività dei Comuni") e funzioni "delegate"

(volte "alla soddisfazione di interessi generali, cioè appartenenti in

tutto o in parte all'intera comunità nazionale") il costituente ha

certamente tenuto conto nella formulazione degli artt. 5, 128 e 129

Cost.. E ciò benché fosse stato da taluno negato ogni valore

giuridico al concetto di funzione propria, posto che tutte le funzioni

del Comune procedono da un'assegnazione con legge dello Stato e che

anche le funzioni cosiddette "delegate" (quali, ad es., quelle relative

ai servizi dello stato civile, della leva militare, della formazione

delle liste dei giurati di Corte d'assise, alle sedi di alcuni uffici

governativi, all'alloggio dei carabinieri e delle truppe di temporaneo

soggiorno) sono comunque esercitate dal Comune in nome proprio,

riconoscendosi peraltro che solo in relazione alle funzioni proprie il

Comune agisce come soggetto di autonomia politica ed organizzativa,

laddove nell'esercizio delle funzioni c.d. delegate assume piuttosto il

carattere di organo indiretto dello Stato.

Se, dunque, può convenirsi col giudice a quo che il costituente,

privilegiando le autonomie locali, abbia inteso favorire il diretto

perseguimento da parte dei Comuni degli interessi esclusivamente propri

della popolazione locale, non può da ciò evincersi anche che si siano

volute eliminare quelle funzioni tradizionalmente attribuite ai Comuni

pur se intese al perseguimento di fini eccedenti l'ambito del

territorio comunale. Ne costituirebbe incontrovertibile prova la

disposizione di cui all'art. 129 Cost., strettamente collegata a

quella dell'art. 128, di cui completa la portata nel senso precisato.

Autonomia e decentramento non si porrebbero insomma in posizione

antinomica nel disegno costituzionale, ma costituirebbero esigenze alle

quali, ex art. 5 Cost., deve ispirarsi l'intera legislazione dello

Stato, autorizzato dagli artt. 118 e 129 Cost. alla "utilizzazione dei

comuni anche quali strumenti di decentramento statale e regionale".

Secondo quanto chiarito dalla stessa Corte costituzionale con

sentenze n. 52 del 1969 e n. 118 del 1977, la garanzia accordata alle

autonomie locali dall'art. 128 Cost. è di contenuto del tutto diverso.

Essa è volta anzitutto a precludere alle regioni ogni ingerenza

nell'ordinamento e nelle funzioni di province e comuni; in secondo

luogo a vincolare lo Stato "a disciplinare in modo organico ed uniforme

- esclusa la possibilità di leggi singolari o in deroga -

l'ordinamento e le funzioni dei Comuni e delle Province, così che

tutti siano posti in un piano di eguaglianza". Condizioni entrambe

rispettate dalla legge impugnata, che disciplina in modo organico ed

uniforme le funzioni relative alla provvista ed all'arredamento dei

locali degli uffici giudiziari, le quali, se pure innegabilmente

dirette a soddisfare l'interesse generale al funzionamento

dell'ordinamento giudiziario, non concernono tuttavia sfere che possano

considerarsi estranee agli specifici interessi delle popolazioni

comprese nell'ambito della circoscrizione dell'ufficio giudiziario, fra

i quali è da annoverarsi quello al decoro di un ufficio che ha sede

nel territorio comunale. Ed in relazione alla diversa natura ed

estensione degli interessi perseguiti la soluzione adottata dalla legge

impugnata sarebbe - continua l'Avvocatura - perfettamente logica e

conseguente posto che "le funzioni in parola vengono (in ossequio ai

principi del decentramento e del buon andamento dell'amministrazione)

attribuite al comune dove ha sede l'ufficio giudiziario, ma al loro

svolgimento viene chiamato a partecipare anche lo Stato, nella cui

sfera quelle funzioni hanno rilevanza ed a carico del quale, col

sistema delle contribuzioni soggette a periodica revisione, viene

sostanzialmente posto il relativo onere di spesa".

L'Avvocatura nega, da ultimo, che sussista alcuna violazione

dell'art. 110 Cost., affermando che il fine della disposizione è

quello di render chiaro che l'autonomia e la indipendenza della

magistratura, e la conseguente competenza del suo Consiglio superiore,

non comportano la negazione delle diverse attribuzioni del Ministro

della giustizia; e non già di vietare che taluni compiti, "non

strettamente inerenti alla funzione giudiziaria e che si esplicano in

mera attività strumentale siano attribuiti ad organismi diversi, anche

locali, in base a valutazioni concrete operate di volta in volta, anche

al fine di assicurare il buon andamento della pubblica

amministrazione".

In limine iudicii il Comune di Milano ha depositato memorie negando

anzitutto che la questione possa essere ricondotta - come si assume che

"riduttivamente" sia stato fatto dall'Avvocatura dello Stato - al piano

marginale dello svolgimento delle funzioni delegate da parte dei

comuni, piuttosto che a quello delle funzioni proprie.

Sulla scorta della premessa che la "funzione giurisdizionale

costituisce un vero e proprio potere dello Stato", si sostiene che le

due uniche possibili soluzioni costituzionalmente corrette sarebbero

state quelle di affidare i servizi in questione o alla stessa

Magistratura - in sede di autogoverno - ovvero al Ministero di grazia e

giustizia: comunque allo Stato, cui in ogni caso avrebbe dovuto far

capo l'onere economico corrispondente.

Il thema decidendi, si afferma, va dunque ricondotto al quesito se

sia costituzionalmente legittima una legge che - compiendo un passo

indietro rispetto al T.U. approvato con r.d. n. 1175 del 1931 (art. 2,

n. 3) prevedente il rimborso a pié di lista in attesa del passaggio

effettivo allo Stato dei compiti in questione (art. 331) - da un canto

investe i comuni del compito di provvedere al "funzionamento di uno dei

poteri dello Stato", dall'altro addossa loro l'onere della relativa

spesa, solo in minima parte bilanciata da contributi sovente tanto

irrisori da dover essere moltiplicati di ben sedici volte con legge

formale non retroattiva.

La legge del 1941 sarebbe insomma ingiustamente sopravvissuta alla

Costituzione, contraddicendone addirittura l'ispirazione di fondo, che

non era sicuramente quella di far dipendere i mezzi di cui

l'amministrazione della giustizia poteva disporre dalle variegate e

spesso miserevoli possibilità finanziarie dei comuni nel cui

territorio fossero ubicati uffici giudiziari. In tal modo, inoltre,

chiamando il comune a sostenere spese inerenti a servizi che

trascendono il suo territorio - costituente "il limite positivo, ma

anche negativo delle sue potestà giuridiche e l'elemento

identificatore ... dei fini che possono essergli attribuiti" - e che la

Costituzione (art. 110) assegna al Ministero di grazia e giustizia,

senza consentirgli alcuna possibilità di scelta in ordine ai tempi ed

alle modalità della loro erogazione.

Infine - conclude il Comune di Milano - l'illegittimità

costituzionale dell'art. 91, lettera D, n. 1, del T.U. n. 383 del

1934, relativa agli uffici del giudice conciliatore, si fonderebbe

sulle stesse considerazioni. Considerato in diritto :

1. - Le disposizioni alle quali muovono censure il Tribunale di

Roma, con ordinanza emessa il 13 ottobre 1978 (r.o. 579/1979), il

Consiglio di Stato e la Corte d'appello di Milano, con ordinanze

emesse, rispettivamente, il 12 febbraio 1980 (r.o. 689/1980) e l'8

aprile 1983 (r.o. 922/1983), hanno tutte per oggetto l'onere, gravante

sui Comuni nei quali hanno sede uffici giudiziari, delle spese per la

provvista dei locali ad uso di tali uffici, sicché i giudizi relativi

alle sollevate questioni, risultando evidente la loro connessione

oggettiva, possono venire riuniti e definiti con unica sentenza.

2. - Per quanto delle tre ordinanze suindicate sia di gran lunga

anteriore quella del Tribunale di Roma, all'esame di essa va anteposto

l'esame delle due successive. Queste, infatti, pongono in dubbio la

legittimità costituzionale del sistema in genere dell'accollo ai

Comuni delle spese di cui sopra - e la Corte d'appello di Milano

estende il dubbio alle spese per gli uffici di conciliazione -, quella,

invece, esprime una doglianza specifica, nel senso che non investe il

sistema in sé, ma in una sua puntuale applicazione.

3. - La legge 24 aprile 1941, n. 392, recante "trasferimento ai

Comuni del servizio dei locali e dei mobili degli uffici giudiziari",

stabilisce: all'art. 1, che sono "obbligatorie" per i Comuni le spese

necessarie, oltre che "per il primo stabilimento" di tutti gli organi

giurisdizionali ordinari di merito - dalle Corti d'appello alle Preture

-, anche "per i locali ad uso degli uffici giudiziari e per le pigioni,

riparazioni, manutenzione, illuminazione, riscaldamento e custodia dei

locali medesimi, per le provviste di acqua, il servizio telefonico, la

fornitura e la riparazione dei mobili e degli impianti", nonché "per

la pulizia dei locali innanzi indicati"; all'art. 2, che tali spese

"sono a carico esclusivo dei Comuni nei quali hanno sede gli uffici

giudiziari, senza alcun concorso nelle stesse da parte degli altri

Comuni componenti la circoscrizione giudiziaria"; che ai detti Comuni

viene corrisposto "un contributo annuo alle spese medesime nella misura

stabilita nella tabella allegata" alla stessa legge; che, "quando

ricorrono particolari esigenze", i contributi in parola "potranno

essere riveduti ed eventualmente modificati annualmente, e comunque in

ogni momento" con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con

quelli del tesoro e dell'interno, mentre "nel caso di costruzione,

ricostruzioni, sopraelevazioni, ampliamenti o restauri generali... e

relativo nuovo arredamento", "potranno essere aumentati con legge";

all'art. 3 (terzo ed ultimo comma), che i Comuni di che trattasi

"dovranno corrispondere allo Stato la pigione nella misura che verrà

indicata dal Ministro delle finanze di concerto con quelli della

giustizia e dell'interno, su parere dell'ufficio tecnico erariale" per

i locali demaniali adibiti ad uso di uffici giudiziari e che sono a

loro carico "in ogni caso la manutenzione ordinaria e le piccole

riparazioni" dei detti locali. A sua volta, poi, l'art. 91, lettera D,

n. 1 del testo unico della legge comunale e provinciale, approvato con

regio decreto 3 marzo 1934, n. 383, richiamando la distinzione fra

spese obbligatorie e facoltative, recentemente abolita (art. 7 decreto

legge 10 novembre 1978, n. 702), pone a carico del Comune anche le

spese concernenti l'"ufficio del conciliatore".

4. - Tanto il Consiglio di Stato, quanto la Corte d'appello di

Milano, impugnano gli artt. 1, 2 e 3 legge n. 392 del 1941 - e

quest'ultima anche l'art. 91, lettera D, n. 1, testo unico n. 383 del

1934 - in riferimento agli artt. 5, 110, 128 Cost., ritenendo che le

relative norme costituiscono fondamento dell'accollo ai Comuni, nei

quali hanno sede uffici giudiziari, delle spese necessarie per la

provvista e la manutenzione dei locali ad uso dei detti uffici. Ed al

riguardo così argomentano:

a) l'art. 128 Cost. affida la determinazione delle funzioni dei

Comuni (e delle Province) a "leggi generali", che ne garantiscono

l'autonomia nell'ambito dei principi, e gli artt. 5 e 128 Cost.,

riconoscendo il Comune come circoscrizione territoriale autonoma, danno

rilievo costituzionale alle relazioni tra le funzioni ed il territorio

e, quindi, alla competenza locale, nel senso che l'autonomia è

garantita per ciascun Comune nei limiti territoriali che gli son

propri. Il legislatore, insomma, nel determinare le funzioni dei

Comuni, trova "la sua naturale e logica dimensione in quei limiti

territoriali" e non può, conseguentemente, attribuire loro "funzioni

o, più genericamente, compiti eccedenti in tutto o in parte i limiti

della loro autonomia".

b) Gli invocati artt. 5 e 128 Cost. risultano violati altresì, sia

per il fatto che l'accollo delle spese per attività estranee priva

l'autonomia comunale "dell'autodeterminazione circa la ripartizione

della spesa e la provvista delle corrispondenti entrate in ordine al

complesso delle funzioni determinate in altra sede legislativa",

nonché "della possibilità del controllo sulle risorse necessarie per

l'assolvimento del complesso delle funzioni istituzionalmente tipiche",

sia per il fatto che a tali spese non siano chiamati a partecipare gli

altri enti "nella cui sfera... abbiano rilevanza" le funzioni ed i

compiti in discorso, cioè gli altri Comuni compresi nella

circoscrizione giudiziaria.

c) Ma è violato anche l'art. 110 Cost., il quale, attribuendo al

Ministro della giustizia "l'organizzazione... dei servizi relativi alla

giustizia" - e provvista e manutenzione dei locali per gli uffici

giudiziari rientrano nella "organizzazione" - indica che spetta allo

Stato di provvedere ai locali per detti uffici, con conseguente

esclusione di ogni onere a carico dei Comuni.

5. - La questione non può dirsi fondata.

Lo Stato può amministrare, sia direttamente, cioè attraverso

propri organi, sia indirettamente, cioè attraverso enti, fra i quali

in primo luogo quelli territoriali, che sono ripartizioni della

complessiva struttura della Repubblica. E che questo possa, per

l'esercizio delle sue funzioni amministrative, valersi degli uffici dei

Comuni (oltre che delle Province e degli altri enti locali), è nella

logica e nella tradizione dello Stato unitario, il quale è, per

espresso dettato costituzionale (art. 5), tenuto ad attuare, "nei

servizi che dipendono" da esso "il più ampio decentramento

amministrativo" e che altrimenti dovrebbe creare, anche nelle località

più decentrate, propri ed appositi organi tecnici, costituendo così

un doppione di quelli degli enti territoriali. La Costituzione ha

enunciato espressamente tale principio, rispondente altresì a quello

dell'onere di buona amministrazione (art. 97 Cost.), solo a riguardo

delle regioni, trattandosi di entità di nuova istituzione, cui ha

ritenuto opportuno segnare l'indirizzo nell'esercizio dell'attività

amministrativa. Ne consegue che - a parte la non pertinenza nella

specie dell'art. 110 Cost., dettato per segnare il confine tra le

competenze del Consiglio superiore della magistratura e quelle del

Ministro della giustizia - l'affidamento ai Comuni del compito di

fornire, arredare, custodire i locali per gli uffici giudiziari,

provvedendo anche ai servizi necessari per il funzionamento di questi,

non viola gli artt. 5 e 128 Cost..

Detti articoli non risultano violati neppure in conseguenza

dell'accollo ai Comuni delle spese all'uopo occorrenti. Va tenuto,

infatti, presente: in primo luogo, che la legge impugnata obbliga lo

Stato a corrispondere annualmente ai Comuni un contributo, che di

regola copre la maggior parte delle spese; in secondo luogo, che allo

stato attuale dell'ordinamento ormai la finanza locale è in gran parte

finanza derivata; da ultimo, che presentemente lo Stato provvede al

risanamento dei bilanci comunali.

6. - Deve dichiararsi inammissibile la "questione di legittimità

costituzionale delle norme degli artt. 2, commi terzo e quarto, e 3,

comma terzo, della legge 24 aprile 1941, n. 392, per contrasto

coll'art. 3 della Costituzione", sollevata dal Tribunale di Roma (r.o.

579/1978) nel corso della controversia tra l'amministrazione

finanziaria ed il Comune di Frosinone. Secondo il giudice a quo, il

principio d'eguaglianza sarebbe violato, perché, mentre nel caso di

immobili demaniali già adibiti a sede di uffici giudiziari è

riconosciuto ai Comuni il diritto soggettivo all'automatico adeguamento

al contributo, tale diritto è negato, quando trattisi, come nella

specie, di palazzi di giustizia costruiti successivamente alla legge de

qua. Senonché, sembra essere sfuggito al Tribunale di Roma che la

disposizione dalla quale in effetti deriverebbe la disparità di

trattamento (art. 3, terzo comma) in relazione all'art. 2 (terzo e

quarto comma) aveva carattere contingente, cioè era stata adottata per

operare esclusivamente nel primo periodo di applicazione della legge,

come esattamente rileva l'Avvocatura dello Stato.