Sentenza n. 149/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 7 del

d.P.R. 19 agosto 1954, n. 968 (Decentramento dei servizi del Ministero

dell'interno), promossi con le seguenti ordinanze;

1) ordinanza emessa il 29 aprile 1976 dal TAR della Liguria sul

ricorso di Badano F. Antonio contro il Comune di Genova, iscritta ai n.

488 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 239 dell'8 settembre 1976;

2) ordinanza emessa il 20 dicembre 1977 dai TAR della Puglia sul

ricorso del Comune di Barletta contro il Ministero dell'interno e la

Commissione centrale per la finanza locale, iscritta al n. 75 del

registro ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 87 del 28 marzo 1979.

Visto l'atto di costituzione di Badano F. Antonio ed altri nonché

gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1981 il Giudice relatore

Antonio La Pergola;

uditi l'avv. Giuseppe Pericu, per Badano F. Antonio ed altri e

l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 29 aprile 1976 il Tribunale

Amministrativo Regionale della Liguria, su ricorso di Badano F. Antonio

ed altri contro il Comune di Genova, ha sollevato, in riferimento agli

artt. 5 e 130 Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art.

7 d.P.R. 19 agosto 1954, n. 968 (e delle norme con esso collegate). La

normativa censurata assoggetta le deliberazioni dei Comuni e delle

Province, rispettivamente contemplati negli artt. 332 e 336 del Testo

Unico 3 marzo 1934, n. 383 ("Testo Unico della legge comunale e

provinciale") - i Comuni e le Province, cioè che non abbiano il

bilancio in pareggio - all'approvazione della Commissione centrale per

la finanza locale, dove si tratti di modificazioni dei ruoli organici

del personale, e delle relative norme regolamentari, che importino

aumenti alla spesa globale di organico. La rilevanza della questione è

motivata con l'affermare che lo stesso TAR della Liguria ha, con

sentenza in pari data, ritenuto fondata l'istanza dei ricorrenti

diretta ad ottenere l'accertamento del loro diritto, nei confronti del

Comune di Genova, ad un'indennità commisurata, all'atto della

cessazione del rapporto, ad una mensilità per ciascun anno di

effettivo servizio o frazione infratrimestrale di anno, in applicazione

dell'art. 173 bis, quinto comma, del Regolamento organico del personale

(parte normativa), nel testo approvato con deliberazione della Giunta

comunale 25 gennaio 1973; che tale deliberazione costituisce dunque il

fondamento del diritto patrimoniale fatto valere dai ricorrenti; che

essa è tuttavia inefficace, in quanto non approvata dalla Commissione

centrale per la finanza locale. Di qui la conseguenza che il richiesto

accertamento resta precluso finché non sia rimossa la norma

attributiva del potere di approvazione.

Nel merito, si prospetta la divergenza della disciplina impugnata

dai precetti costituzionali sopra menzionati, che riserverebbero ad "un

organo della Regione, costituito nei modi previsti dalla legge della

Repubblica" i controlli esercitati nella specie dalla Commissione per

la finanza locale, laddove, "una diversa soluzione condurrebbe a

ritenere lo Stato legittimato a mantenere o anche a introdurre altre

figure di controllo", in difformità dalle espresse garanzie che si

assume circondino, anche in ordine al regime dei controlli, l'autonomia

degli enti territoriali minori.

2. - Interviene nel presente giudizio il Presidente del Consiglio,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato. La

rilevanza della questione non sarebbe stata adeguatamente valutata dal

giudice a quo. Alla deliberazione del Comune, che la Commissione per la

finanza locale non ha approvato, ne è seguita un'altra, si dice, che

per oggetto ha appunto l'interpretazione dell'art. 173 bis del

Regolamento organico, concernente l'indennità di fine servizio.

Quest'altra deliberazione, si soggiunge, è stata parimenti impugnata

dai ricorrenti innanzi al TAR. Sarebbe, quindi, proprio, ed

esclusivamente essa, ad impedire l'accoglimento della domanda, proposta

in quella sede: di guisa che, per la definizione del giudizio a quo,

occorreva accertare la legittimità, invece che dell'atto di controllo

adottato dalla Commissione centrale, della seconda deliberazione

consiliare: la quale, ancorché successiva all'atto di controllo che

dallo stesso giudice a quo si assume illegittimo, costituirebbe pur

sempre autonoma manifestazione della volontà, e della potestà

regolamentare dell'ente territoriale.

Nel merito, la questione sarebbe comunque infondata. Non ogni

controllo attribuito allo Stato, si osserva, deve ritenersi

incompatibile con gli artt. 5 e 130 Cost. La giurisprudenza della Corte

(e specialmente la sentenza n. 12 del 1973, sulle tracce di una

precedente pronunzia: sentenza n. 4 del 1966) avrebbe infatti assodato

che l'art. 130 Cost. attribuisce agli organi regionali non l'intera

sfera dei controlli sugli atti degli enti locali, ma soltanto i

controlli generali e tipici, ossia quelli in precedenza esercitati dai

Prefetti e dalle Giunte provinciali amministrative. Tali sarebbero, in

particolare, gli ordinari controlli di merito, che si esercitano

nell'interesse degli enti locali, sugli atti da questi emanati. Diversa

natura, invece, avrebbe il potere attribuito nel caso in esame alla

Commissione, perché volto a fronteggiare il deficit finanziario del

Comune. Qui, si deduce, viene in considerazione un interesse della

collettività nazionale, il cui apprezzamento non può, secondo

Costituzione, non competere ad un organo centrale. La competenza

coesisterebbe, del resto, con i controlli già affidati - sempre con

riferimento ai medesimi atti degli enti locali, ex art. 98, n. 3, del

Testo Unico n. 383 del 1934 - alla Giunta provinciale amministrativa,

ed ora devoluti, ai sensi della legge n. 62 del 1953, ai competenti

organi regionali: e ciò, si afferma, appunto perché i controlli

istituiti nell'interesse degli stessi enti locali, si distinguono,

soggettivamente e qualitativamente, da quello in esame. Infine, mentre

la previsione censurata non lede i precetti costituzionali invocati

nell'ordinanza di rinvio, la sua eventuale eliminazione offenderebbe

gravemente i principi stabiliti negli artt. 41, terzo comma, 5, 117, e

soprattutto nell'art. 119 della Carta fondamentale: i quali tutti si

assume esigano, sotto vario riguardo, la necessità che le autonomie

locali siano - per il tramite degli opportuni controlli statali, e

anche sul terreno finanziario - coordinati con le esigenze unitarie del

paese. Il potere della Commissione toccherebbe, peraltro,

esclusivamente l'aspetto economico-finanziario dei provvedimenti

soggetti ad approvazione, lasciando però salva la competenza,

costituzionalmente garantita agli enti autonomi territoriali, di

ristrutturare le piante organiche in conformità delle proprie

esigenze. Non si potrebbe d'altra parte trascurare che la disposizione

censurata è posta in attuazione del principio costituzionale di

eguaglianza. Il controllo economico contabile della Commissione,

gioverebbe, infatti, ad evitare che, dove il bilancio dell'ente è

deficitario, le rispettive comunità locali godano di un ingiustificato

privilegio nei confronti delle altre, dove gli amministratori sono più

attenti all'equilibrio del bilancio.

3. - Si sono costituiti nel giudizio avanti alla Corte anche i

ricorrenti impiegati comunali. L'attribuzione della Commissione

centrale, essi deducono, riveste nella specie le caratteristiche che

secondo dottrina son proprie della funzione di controllo. Senonché, si

tratterebbe di un controllo nettamente incompatibile con le statuizioni

degli artt. 5 e 130 Cost., e d'altra parte privo di alcun titolo

giustificativo, che possa essere offerto da altre disposizioni

costituzionali. Così, lo art. 119 Cost. servirebbe, se mai, a

legittimare un'eventuale controllo sui bilanci, ma non quello che nella

specie concerne le dette modificazioni dei ruoli organici. L'esigenza

del coordinamento della politica economico-finanziaria da parte degli

organi dello Stato, non può certo, si aggiunge, giustificare il

puntuale controllo degli impegni di spesa degli enti locali. Se così

fosse, ne discenderebbe inevitabilmente che l'ingerenza statale è

consentita con riguardo a qualsiasi spesa dell'ente locale, con la

conseguente vanificazione del principio stabilito nell'art. 130 Cost.

Non potrebbe, d'altra parte, nemmeno ammettersi che lo Stato sia

abilitato a istituire controlli "atipici", eccettuati dalla previsione

del precetto costituzionale testé citato, la quale esige che l'organo

di controllo sia regionale, e che il controllo sia svolto nelle forme

ivi prescritte. La Costituzione adotta, si precisa, uno schema al quale

lo Stato non può, dal canto suo, in alcun caso derogare, almeno nel

senso di disattendere i principi che governano le modalità dei

controlli, senza vulnerare la sfera garantita agli enti locali. Il che,

invece, si verificherebbe nella specie. Lo Stato - si rileva ancora -

ha altri strumenti per assicurare il contenimento della spesa pubblica,

ivi inclusa l'adozione di possibili misure legislative. Dovrebbe però

restare fermo che, approvato il bilancio, l'utilizzazione di fondi

disponibili ricade nella scelta discrezionale degli enti soggetti a

controllo; laddove le opposte tesi dell'Avvocatura, dischiuderebbero

l'adito ad una indiscriminata e capillare compressione dell'autonomia

locale.

4. - Altre deduzioni sono state prodotte dalla difesa di parte

privata in prossimità dell'udienza. Quanto all'eccezione di

inammissibilità sollevata dall'Avvocatura, si afferma che il TAR della

Liguria ha ravvisato la rilevanza della questione nell'effetto

ostativo, scaturente dalle norme denunziate con riguardo

all'accoglimento della domanda di accertamento del diritto patrimoniale

dei ricorrenti avanti al TAR: domanda, ritenuta fondata sotto ogni

altro profilo. Gli stessi ricorrenti avevano, è vero, anche promosso

l'annullamento della delibera interpretativa del Regolamento comunale,

ma a scopo puramente cautelativo; e lo stesso giudice a quo, si

soggiunge, ha, con sentenza contemporanea all'emissione dell'ordinanza

in esame, ritenuto la deliberazione interpretativa del Comune

inapplicabile alla specie. La pronunzia del TAR su questo punto non

potrebbe, conseguentemente, essere oggetto di riesame ai fini del

presente giudizio.

Nel merito, ribadite le tesi esposte in precedenza, si deduce che

nessun precetto della Costituzione impedisce agli organi regionali di

controllo di assumere - come, per esempio, è accaduto nel settore

urbanistico, con l'approvazione dei piani regolatori - la cura di un

interesse, che ecceda la sfera locale: d'altra parte, si dice, lo

Stato è sempre in grado di perseguire l'interesse alla corretta

gestione della spesa pubblica, che viene in rilievo nella specie, con

mezzi diversi dal controllo ora attribuiti alla Commissione per la

finanza locale. In ogni caso, la limitazione dell'autonomia locale,

connessa con il controllo sugli atti dell'ente autonomo, sarebbe

compatibile con il chiaro disposto dell'art. 130 Cost. solo in quanto

strettamente indispensabile al conseguimento di una superiore istanza.

Nel caso in esame, si tratta di soddisfare l'interesse della

collettività nazionale a che le spese delle comunità locali siano

contenute. Sarebbe pertanto ingiustificata l'ulteriore interferenza

dello Stato nell'utilizzazione delle risorse degli enti locali, che la

norma denunziata configura. Si osserva, infine, che, fuori dalla

particolare sfera del controllo considerato, talune recenti innovazioni

normative valorizzano la Commissione come organo del coordinamento

della politica economico-finanziaria. Ciò confermerebbe che

l'attribuzione prevista dalla norma censurata costituisce il residuo di

un apparato organizzativo statuale superato dalla legislazione, intanto

adeguatasi ai principi costituzionali.

5. - Con decisione adottata il 22 settembre 1976 la Commissione

centrale per la finanza locale Sezione I organici, non approvava la

deliberazione del Consiglio comunale di Barletta n. 935 dell'11

novembre 1974, mediante la quale detto Comune aveva trasformato in

quaranta punti parametrali l'acconto mensile corrisposto ai dipendenti

di ruolo e non di ruolo con decorrenza 1 gennaio 1973. Avverso tale

decisione della CCFL, ed i suoi atti e presupposti, il Comune di

Barletta proponeva ricorso avanti al TAR della Puglia, sollevando in

quella sede il problema della compatibilità fra gli artt. 3, 5, 128 e

130 Cost. e l'art. 7 del d.P.R. 19 agosto 1954, n. 968. Quest'ultima

disposizione di legge assoggetta all'approvazione della suddetta

Commissione le modificazioni degli organici di Comuni e Province con i

bilanci deficitari. Il giudice a quo ritiene che la sopra accennata

questione di legittimità costituzionale, sia rilevante per la

definizione della controversia di cui egli è investito, e sotto i

profili qui di seguito precisati, non manifestamente infondata.

a) La vigente legislazione in materia, si assume, dispone per più

versi nel senso che il controllo affidato alla Commissione costituisce

un ingiustificata anomalia, rispetto ad un sistema normativo ormai in

armonia con i principi posti in Costituzione a presidio dell'autonomia

locale. Sono infatti venute meno le Giunte provinciali amministrative,

che dovevano essere sentite prima che la Commissione approvasse le

deliberazioni sottoposte al suo esame; dove, poi, i Comuni abbiano

meno dei 20.000 abitanti, i poteri già attribuiti alle Giunte

provinciali amministrative sono in forza degli artt. 59, ultimo comma,

e 60, primo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62 ("Costituzione e

funzionamento degli organi regionali"), trasferiti agli organi

regionali di controllo. Peraltro le norme contenute nella legge 12

novembre 1971, n. 952 e successive proroghe (cfr. leggi 23 dicembre

1972, n. 823; 29 gennaio 1974, n. 17) prescindono, nel considerare il

caso degli enti locali deficitari, dall'intervento della Commissione:

così, in particolare, l'art. 2 della citata legge n. 952 del 1971, ai

sensi del quale l'autorizzazione ad assumere mutui a copertura di

disavanzi economici dei bilanci delle Province e dei Comuni

(appartenenti alle Regioni a statuto ordinario) spetta al Ministro per

l'interno, dopo che i bilanci stessi siano stati approvati dai

competenti organi regionali di controllo. Con tutto ciò, i dati della

vigente legislazione non consentirebbero di escludere con certezza che

la contestata competenza statale sia venuta a cessare. La norma

istitutiva di tale competenza è quindi denunziata come incompatibile

con il sistema instaurato dall'art. 130 Cost.

b) Il citato precetto costituzionale, si soggiunge, individua sia

l'oggetto e la modalità del controllo, sia l'organo che ne è

investito: la competenza dell'organo regione di controllo è esclusiva

ed abbraccia tutte le deliberazioni delle Province e dei Comuni; il

controllo di merito non può assumere forma diversa da quella,

testualmente prescritta in Costituzione, della richiesta motivata di

riesame. Con il che resterebbe necessariamente esclusa la legittimità

del controllo statale, quale esso si atteggia nella specie.

c) Detto controllo non troverebbe, del resto, miglior fondamento in

altre statuizioni costituzionali. Si assume al riguardo che gli artt.

117 e 119 del testo fondamentale non riguardino la sfera dei controlli

sugli enti territoriali minori, e sui loro provvedimenti. L'una e

l'altra di queste sfere, rispettivamente delimitate dalle apposite e

tassative previsioni degli artt. 125 e 130 Cost., non sarebbero

suscettibili di ampliamento, tanto meno per il tramite di competenze

attribuite agli organi statali. Ma questo non significa, si asserisce,

che, una volta rimosso il controllo in questione, non vi sia modo di

contenere gli abusi della finanza locale. Soccorrerebbero a tal fine i

rimedi amministrativi e penali previsti dal vigente ordinamento, e

altri ancora, che il legislatore voglia introdurre - quando la normale

vigilanza dell'organo regionale di controllo si riveli inadeguata -

curando tuttavia di non ricorrere ai mezzi tecnici preclusi dalla

Costituzione. Una possibile salvaguardia contro gli abusi della finanza

locale sarebbe, per esempio, quella di comminare la nullità ipso iure

delle delibere comunali o provinciali adottate in violazione dei limiti

finanziari, posti con legge dello Stato. L'innegabile esigenza che gli

enti locali non sconfinino in eccessi finanziari andrebbe comunque

soddisfatta contemperando opportunamente gli interessi che fan capo a

soggetti di diverso livello istituzionale, senza vulnerare il sistema

regionale di controllo, e l'autonomia garantita anche per questo verso

agli enti locali.

6. - Si costituisce in giudizio il Presidente del Consiglio,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per

dedurre l'infondatezza della questione. La questione, si osserva

anzitutto, è stata esaminata in sede consultiva dal Consiglio di

Stato, che con parere n. 1878 del 1973 ha affermato la permanenza dei

poteri della Commissione, e ne ha quindi ritenuto la compatibilità con

la Costituzione: e, nello stesso senso, dal Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale (Cons. Stato Sezione V 27 gennaio 1978, n. 120) e dal

TAR per il Lazio (1ª Sezione 5 novembre 1976, n. 641). Conforterebbero

inoltre la tesi dell'Avvocatura varie decisioni di questa Corte.

Così, la sentenza n. 4 del 1966, che ha escluso dalla sfera del

controllo ordinario sugli enti locali il potere di annullamento degli

atti comunali e provinciali ex art. 6, legge comunale e provinciale

1934, argomentando in base al rilievo che "l'interesse generale, che

legittima e muove di volta in volta questo strumento, è quello

generale dell'intera comunità". Altra pronuncia (sentenza n. 21 del

1966), affermerebbe espressamente la costituzionalità del contestato

potere della Commissione; sebbene resa con riguardo ad una Regione a

regime differenziato qual è la Sardegna, essa gioverebbe alla

decisione del caso in esame sotto un duplice profilo: le norme poste in

materia di controlli in quello statuto speciale non differirebbero

sostanzialmente dalle corrispondenti statuizioni del testo

costituzionale, e della legge n. 62 del 1953; il permanente potere

della Commissione troverebbe - non importa se con riferimento agli

ordinamenti delle Regioni speciali, nei quali esso è previsto, o agli

ordinamenti delle Regioni comuni - lo stesso supporto giustificativo,

che la Corte avrebbe individuato nella peculiarità tecnica delle

funzioni affidate alla Commissione, e nella loro incidenza in un vario

ambito di pubblici interessi, del resto rispecchiata dalla composizione

dell'organo, di cui fan parte rappresentanti delle amministrazioni sia

centrali sia locali.

Ancora un'altra pronunzia (sentenza n. 62 del 1973) avrebbe

chiarito che i controlli trasferiti ai competenti organi regionali in

forza degli artt. 59 e 60, legge n. 62 del 1953, sono soltanto quelli

generali e tipici; il trasferimento non opererebbe invece con riguardo

ai controlli atipici, diversi dai precedenti, perché preordinati alla

tutela dei superiori interessi della comunità nazionale. Altrimenti,

si dice, la Corte ha ritenuto che l'attribuzione del controllo alla

Regione debba trarre fondamento da un'esplicita e puntuale previsione

di uno statuto speciale. Così avrebbe statuito la sentenza n. 140 del

1977, che concerne l'ordinamento del Friuli-Venezia Giulia, in cui non

trova accoglimento la distinzione tra controlli tipici (regionali), e

atipici (statali): ma anche qui sull'assunto che il controllo regionale

si giustifica solo se diretto al perseguimento degli interessi degli

enti locali.

Il controllo di merito, precisa invero l'Avvocatura, è quello che

si esercita nell'interesse dell'ente, da cui emana l'atto controllato.

Tale, infatti, sarebbe la figura tipizzata dalla previsione dell'art.

130 Cost. Nella specie, invece, il potere di approvare le modifiche dei

ruoli organici che importano aumenti di spesa di Comuni e Province è

conferito alla Commissione per il perseguimento di interessi non

esclusivi degli enti territoriali, ma propri dell'intera comunità

nazionale. Non si tratterebbe, pertanto, di un controllo nel senso

caratteristico del termine, e perciò limitativo dell'autonomia

dell'ente controllato, quanto piuttosto, di un'attività di

amministrazione, che giova alla tutela del superiore interesse (leso

dell'ente territoriale minore, e distinto dagli interessi di cui

quest'ultimo è istituzionalmente investito) o, quanto meno, al

contemperamento di interessi contrapposti, affidati alla cura di

soggetti diversi.

Le rimanenti deduzioni dell'Avvocatura sono in sostanza quelle già

esposte con riferimento all'ordinanza del TAR della Liguria.

7. - Le ordinanze sono state regolarmente notificate e pubblicate.

All'udienza pubblica del 21 gennaio 1981 la difesa di parte privata e

l'Avvocatura dello Stato hanno illustrato e sviluppato le conclusioni

già prese. Considerato in diritto :

1. - Nel presente giudizio è denunziato, per presunto contrasto

con gli artt. 3, 5, 128 e 130 della Costituzione, l'art. 7 del d.P.R.

19 agosto 1954, n. 968 ("Decentramento dei servizi del Ministero

dell'interno") e le norme ad esso collegate. La disposizione impugnata

è così testualmente formulata:

"In caso di modificazioni ai ruoli organici del personale ed alle

relative norme regolamentari, che importino aumenti alla spesa globale

di organico, le relative deliberazioni dei comuni e delle province, di

cui al primo comma dell'art. 332 e dell'art. 336 Testo Unico 3 marzo

1934, n. 383, e successive modificazioni, sono sottoposte

all'approvazione della Commissione centrale per la finanza locale,

sentito il parere della Giunta provinciale amministrativa". La

statuizione testé citata modifica a sua volta il decreto legislativo

luogotenenziale 18 gennaio 1945, n. 48 ("Nuove norme per la

modificazione delle piante organiche dei personale degli Enti locali),

che già contemplava il suddetto potere di approvazione della

Commissione, sotto due profili: a) dispone che le delibere soggette ad

approvazione sono soltanto quelle emesse dai Comuni e Province che non

conseguono il pareggio economico del bilancio (cfr. artt. 332, primo

comma, 336 Testo Unico 3 marzo 1934, n. 383 legge comunale e

provinciale); b) prevede, ai fini che qui interessano, una speciale

composizione della Commissione: la quale delibera, precisamente, sotto

la presidenza del Ministro per l'interno o del Sottosegretario da lui

designato e con l'intervento di tre funzionari di grado non inferiore

al quinto, designati, rispettivamente, dai Ministri per l'interno, per

le finanze e per il tesoro, nonché di un Presidente di Giunta

provinciale, in relazione alla materia trattata, designato dal Ministro

per l'interno.

2. - La previsione del potere di approvazione, così configurato,

confliggerebbe con gli invocati parametri costituzionali per le

seguenti considerazioni:

a) l'evoluzione della normativa in materia di finanza locale

avrebbe profondamente inciso sul contesto in cui il controllo in esame

trovava razionale e opportuna collocazione. Per un verso, venute meno

le Giunte provinciali amministrative, il cui parere era prescritto

prima che la Commissione esercitasse il suo potere di approvazione,

sarebbe caduto il raccordo con gli organi periferici di controllo, che

costituiva un essenziale elemento dell'originario disegno della norma

impugnata. Inoltre, dove si tratti di Comuni con popolazione fino a

20.000 abitanti (e non capoluoghi di provincia), le attribuzioni della

Commissione erano state demandate alla Giunta provinciale

amministrativa (art. 332, sesto comma, citato Testo Unico n. 383 del

1934): per modo che esse sono state poi trasferite ai competenti organi

regionali di controllo, ai sensi degli artt. 59 e 60 della legge n. 62

del 1953 ("Costituzione e funzionamento degli organi regionali"), con

la conseguenza di distribuire fra organi statali e organi regionali un

potere che - pur variando da un caso all'altro, secondo popolazione, la

cerchia degli enti controllati - rimane identico.

Sotto altro riguardo, la competenza attribuita alla Commissione

risulterebbe, dopo le modifiche intervenute nella legislazione, priva

del nesso strumentale, che dovrebbe collegarla con il sistema delle

misure dirette a fronteggiare il disavanzo dei bilanci degli enti

locali. In particolare, si osserva che, ai sensi dell'art. 2 della

legge 12 novembre 1971, n. 952 ("Integrazione dei bilanci comunali e

provinciali dei Comuni e delle Province deficitarie") l'autorizzazione

ad assumere mutui a copertura dei disavanzi economici delle Province e

dei Comuni, appartenenti alle Regioni a statuto ordinario, che siano

stati approvati dai competenti organi regionali di controllo, viene

concessa con decreto del Ministro per l'interno. Da questa

disposizione, e dalle successive altre che ne hanno prorogato

l'efficacia, scompare, si soggiunge, ogni menzione della Commissione.

Le osservazioni sopra esposte - viene poi precisato - deporrebbero

addirittura nel senso che il potere di approvazione qui considerato non

abbia ragione di sopravvivere. In quanto, tuttavia, non risulta con

certezza che esso sia stato soppresso, si denunzia la norma che lo

istituisce, come lesiva delle statuizioni costituzionali concernenti i

controlli sugli atti degli enti locali.

b) Il regime di tali controlli, si assume, infatti, è

tassativamente prescritto nell'art. 130 Cost. Essi sono esercitati

sugli atti delle Province, dei Comuni e degli altri enti locali, anche

in forma decentrata, esclusivamente da un organo della Regione,

composto nei modi stabiliti dalla legge statale. Il controllo di

merito è consentito solo nei casi predeterminati dalla legge e non

può assumere forma diversa dalla richiesta motivata agli enti

deliberanti di riesaminare la loro deliberazione. La norma impugnata

vulnererebbe dette prescrizioni, sia con l'affidare il controllo in

questione ad un organo dello Stato, anziché al competente organo della

Regione, sia con il prevedere che esso operi mediante un'approvazione,

il cui eventuale diniego impedisce all'atto, emanazione del potere di

autonomia, di esplicare i suoi effetti. Dal vizio di illegittimità

così prospettato scaturirebbe anche la lesione degli altri precetti

costituzionali, invocati nell'ordinanza di rinvio.

c) Si esclude, infine, che il potere di approvazione della

Commissione possa trovar miglior fondamento in altre norme della

Costituzione: e così, nemmeno negli artt. 117 e 119, che si assumono

non pertinenti alla sfera in cui opera il controllo in esame, e che

comunque non legittimerebbero l'ingerenza di un organo statale, quale

si configura nella specie, nell'utilizzazione delle risorse finanziarie

degli enti locali, riservata al discrezionale apprezzamento di questi

ultimi. A contenere gli abusi della finanza locale soccorrono, si

conclude, i rimedi amministrativi e penali previsti dal vigente

ordinamento, o altre salvaguardie degli interessi della collettività

nazionale, che il legislatore voglia introdurre: senza però, per

questo vulnerare l'autonomia costituzionalmente garantita agli enti

locali, anche sotto il profilo dell'ordinamento dei controlli.

3. - Le ordinanze in epigrafe prospettano - sia pure sotto profili

in parte diversi - la stessa questione. I giudizi con esse promossi

possono, dunque, essere riuniti e decisi con unica sentenza.

4. - Preliminarmente, è da considerare il rilievo formulato, in

punto di ammissibilità, dall'Avvocatura dello Stato: la quale

afferma, com'è spiegato in narrativa, che la rilevanza della

prospettata questione non è stata adeguatamente valutata dal TAR della

Liguria.

Ora, detto giudice ha, con pronunzia emessa nella stessa data

dell'ordinanza di remissione, ritenuto fondata l'istanza dei

ricorrenti, diretta ad ottenere l'accertamento del loro diritto, nei

confronti del Comune di Genova, ad un'indennità di fine servizio, in

applicazione di una norma dei Regolamento organico del personale, nel

testo approvato, il 25 gennaio 1973, dalla Giunta comunale. Tale

deliberazione costituisce dunque il fondamento del diritto

patrimoniale, fatto valere avanti al TAR. Essa è tuttavia inefficace,

difettando l'approvazione, alla quale va sottoposta, appunto in forza

della disposizione di legge censurata nel presente giudizio. Così,

avverte il TAR, resta precluso l'accertamento che gli è richiesto. E

dunque chiaro che un'eventuale pronunzia di accoglimento della

questione prospettata alla Corte non mancherebbe di influire sulla

definizione del giudizio a quo. L'Avvocatura eccepisce, è vero, che

alla delibera comunale non approvata dalla Commissione, ne è seguita

un'altra, la quale ha per oggetto precisamente l'interpretazione della

norma dei Regolamento comunale, relativa all'indennità di servizio.

Tale ultima delibera, prosegue la difesa dello Stato, è stata

parimenti impugnata avanti al TAR, in quanto proprio da essa discende

l'effetto ostativo nella fattispecie: di guisa che il giudice a quo

avrebbe, per la decisione di cui è investito, dovuto valutare la

legittimità, non dell'atto di controllo adottato dalla Commissione, ma

della successiva ed autonoma manifestazione di volontà dell'ente

controllato, posta in essere con la suddetta delibera interpretativa.

Senonché, questa era stata impugnata avanti al TAR solo a scopo

tuzioristico; i ricorrenti in quella sede assumevano, in via

principale, che essa fosse inapplicabile alla specie. Tale, infatti,

essa è stata ritenuta dal giudice a quo, che ha dichiarato

inammissibile lo specifico capo del ricorso; e la sua pronunzia non

può costituire oggetto di alcun esame da parte della Corte.

5 a). - Nel merito, la questione è fondata. Di fronte alle censure

sopra riferite, la difesa dello Stato osserva che l'art. 130 (o alcun

altro precetto costituzionale, di cui si assume la violazione) non

esaurisce la previsione dei controlli esperibili sugli atti degli enti

locali ma concerne i soli controlli tipici, quali sono stati definiti

dalla Corte, soprattutto nella sentenza n. 62 del 1973: di guisa che,

fuori dall'ambito di questa classificazione del fenomeno, non

opererebbe quella preclusione delle competenze statali, che nelle

ordinanze di rinvio si assume, invece, come inderogabile. Con ciò si

vuol, quindi, dedurre che lo Stato può istituire controlli o,

altrimenti, direttamente esplicare i poteri di amministrazione, anche

delle materie attribuite agli enti locali, senza che l'autonomia, della

quale questi godono, risulti indebitamente compressa: ma sempre che,

precisa la stessa Avvocatura, l'intervento degli organi centrali sia

legittimato dall'esigenza, necessariamente affidata alla loro cura, di

coordinare l'attività dei Comuni e delle Province con gli interessi

della collettività nazionale.

5 b). - Ecco, allora, il primo punto da fissare per l'indagine

rimessa alla Corte: sebbene il disposto dell'art. 130 Cost. non

abbracci tutti i possibili controlli sugli enti locali, o sugli atti da

essi emanati, questo non significa che esso consenta d'altra parte

un'indiscriminata o capillare ingerenza dello Stato nella sfera a detti

enti attribuita. Dove viene in rilievo il regime di controllo, si deve

anzi aggiungere, l'autonomia dei Comuni e delle Province è - grazie

appunto alle specifiche previsioni del citato precetto - direttamente

garantita nel nostro testo fondamentale. Non si può, poi, trascurare

la peculiarità della specie. La contestata attribuzione della

Commissione integra gli estremi di un controllo di merito, e si

aggiunge al controllo parallelamente esercitato - con le modalità e

agli effetti prescritti dalla legge n. 62 del 1953, in conformità del

dettato costituzionale, e sempre in ordine alle stesse delibere

soggette all'approvazione dell'organo statale dal competente organo

della Regione. È questo un motivo in più per ritenere che la

sopravvivenza del controllo in esame abbisogna di un idoneo fondamento

giuridico. Occorre, piu precisamente, stabilire se la norma istitutiva

della competenza statale resista alle censure, che ne denunziano la

divergenza dallo schema dei controlli, sancito in Costituzione. Il

potere di approvazione deve in questa prospettiva non soltanto

strumentalmente connettersi con un fine che, proprio della

collettività nazionale, trascenda la sfera dell'ente controllato; è

altresì indispensabile che soccorra un disposto costituzionale, in cui

si radichi il fine perseguito dall'organo statale, e del quale, con il

mezzo tecnico del controllo, si vuol assicurare l'adempimento.

6. - L'Avvocatura deduce che il potere di approvazione della

Commissione è chiaramente e pienamente giustificato dalla superiore

istanza di contenere gli abusi della finanza degli enti locali, e in

primo luogo il disavanzo dei rispettivi bilanci. Dal TAR della Puglia,

e più diffusamente dalla difesa della parte privata, costituitasi nel

giudizio promosso dal TAR della Liguria, si argomenta per contro -

anche in base agli orientamenti prevalsi nella più recente

legislazione - che il controllo operante nella specie ha cessato di

rispondere al fine che dovrebbe perseguire, rimanendo ormai isolato dal

contesto, in cui si ordinerebbero le altre vigenti misure sulla finanza

locale. A ciò si aggiunge che la stessa Commissione è stata spogliata

delle rimanenti attribuzioni, funzionalmente connesse con quella in

esame: e così, anzitutto, del potere di approvazione dei bilanci degli

enti deficitari, ora esclusivamente sottoposti al controllo del

competente organo della Regione.

7. - Su questi ed analoghi rilievi non è, tuttavia, il caso di

indugiare. Alla stregua del criterio sopra enunciato, s'impone,

infatti, l'altro e assorbente rilievo, che la disposizione censurata

non trae titolo giustificativo da alcuna norma costituzionale. Delle

statuizioni invocate in proposito dall'Avvocatura - gli artt. 3, 41,

terzo comma, 117 e 119, primo comma - solo quest'ultima tocca la

materia ed i fini specifici per cui si esercita il controllo statale:

"le Regioni" - essa dispone - "hanno autonomia finanziaria nelle forme

e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con

la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni". Senonché, ci

troviamo di fronte ad un precetto, la cui attuazione esige il rispetto

della riserva di legge ivi configurata. Il legislatore è dunque

tenuto a modellare in conformità di quest'esigenza le attribuzioni,

che, ai fini contemplati dall'art. 119, sono affidate, anche in sede

di controllo, agli organi statali. Il che implicava che, nella specie,

istituito il potere di approvazione della Commissione, ne fosse anche

regolato l'esercizio, in guisa da adeguano alle forme e ai limiti,

richiesti, ex art. 119, per una corretta configurazione del

coordinamento. Il censurato testo dell'art. 7 del d.P.R. n. 968 del

1954 non adotta, però, simili cautele. La figura di controllo in esso

prevista deve quindi essere ritenuta non solo anomala, o atipica, ma

anche costituzionalmente illegittima, per violazione dell'art. 130

Cost.

8. - Le considerazioni fin qui svolte sono del resto avvalorate da

altri elementi, che possono desumersi dalla normazione successiva alla

disposizione impugnata, nella quale la Commissione è sotto vario

riguardo presa in considerazione. Per quel che qui interessa, basta

ricordare i provvedimenti urgenti e altra disciplina della finanza

locale d.l. 29 dicembre 1977, n. 946, convertito nella legge 27

febbraio 1978, n. 43; d.l. 10 novembre 1978, n. 702, convertito nella

legge 8 gennaio 1979, n. 3; d.l. 7 maggio 1980, n. 153, convertito

nella legge 7 luglio 1980, n. 299; d.l. 28 febbraio 1981, n. 38,

convertito nella legge 23 aprile 1981, n. 153. Quanto alle norme del

citato d.l. del 1977, e alle altre ivi richiamate, esse pongono -

sempre in funzione del contenimento della spesa pubblica - larghi e

penetranti limiti alla competenza degli enti locali, in materia di

organici e di assunzione del personale. Nell'art. 6 della relativa

legge di conversione (n. 43 del 1978) è detto, al quindicesimo comma,

che la Commissione mantiene (fino all'entrata in vigore della riforma

della finanza locale) come unica attribuzione quella concernente le

deliberazioni (diverse dalle altre, oggetto della disciplina dettata

nella stessa legge), in tema di trattamento economico del personale, e

delle connesse modifiche dei ruoli; e si aggiunge che la Commissione

esercita tali residue competenze nella composizione della sezione

organici, qual è configurata nella norma censurata in questa sede.

Comincia, così, a profilarsi nel nostro ordinamento una più attenta e

circoscritta definizione delle competenze attribuite alla Commissione.

il legislatore, pur mantenendo espressamente in vigore il contestato

potere di approvazione, vuol limitarlo, con riferimento sia alla

materia che ne è oggetto, sia alla sua possibile estensione temporale.

9. - Lo stesso criterio trova, poco più tardi, ulteriore

accoglimento nel d.l. n. 702 del 1978 e nella relativa legge di

conversione (n. 3 del 1979). In quest'ultima è tra l'altro previsto,

in sede di modifica dell'art. 4 del d.l. testé citato, "il piano

generale degli uffici e servizi, che Province Comuni e loro consorzi

devono adottare per assicurare, con le nuove strutture, la massima

efficienza e produttività di gestione". Detta norma prescrive

altresì il necessario contenuto del piano (quadro delle strutture

esistenti, funzioni degli enti e delle aziende, modalità applicative

del principio di mobilità del personale, conseguente riassetto delle

piante organi che). Altra disposizione dello stesso testo normativo

(art. 4) assoggetta i sopra richiamati piani di organizzazione

all'esame della Commissione; statuisce che la norma impugnata nel

presente giudizio è soppressa e d'altra parte prefigura, allargando la

rappresentanza degli enti locali, una nuova composizione dell'organo;

demanda al Ministro per l'interno di istituire, con decreto, una o due

sottocommissioni nonché, entro centoventi giorni dall'entrata in

vigore della legge, di disciplinare il funzionamento della Commissione

(e delle sottocommissioni), emanando le opportune norme procedurali

"per l'adozione delle relative determinazioni, e modalità di

audizione, su richiesta delle Amministrazioni locali di più grande

dimensione" - e infine ristrutturando e potenziando, in seno all'organo

uffici di segreteria e servizi di coordinamento.

Mutata la fisionomia della Commissione - anche mediante la

previsione di una diversa rappresentanza, e della consultazione delle

Amministrazioni locali - si è così provveduto a valorizzarne la

funzione, proprio nel settore del coordinamento con l'attività

finanziaria dei Comuni e delle Province.

Su questa base, appunto, riposa la nuova competenza, che si

esercita con il sindacare la conformità del piano di riorganizzazione

dei servizi e degli uffici a quel che in merito richiede la vigente

legislazione. Quest'ultima disciplina della finanza locale non

prescinde, allora, dal fissare i criteri, ai quali il controllo

demandato alla Commissione deve uniformarsi: criteri che si trovano,

del resto, precisati e sviluppati nell'art. 20 del d.l. 28 febbraio

1981, n. 38, convertito nella legge 23 aprile 1981, n. 153, con

riferimento, anche qui, ai suddetti piani di riorganizzazione (e di

modifica delle piante organiche, adottate ai sensi del d.l. n. 38 del

1981 e della relativa legge di conversione). La Commissione è ivi

chiamata ad assicurare che l'espansione organizzativa richiesta dai

singoli enti non gravi eccessivamente sulla pubblica finanza. Il

potenziamento delle strutture locali è consentito solo in presenza di

certi documentati elementi, che sono puntualmente, anche se non

tassativamente indicati nella norma citata: incremento demografico

costante nell'ultimo quinquennio; estensione territoriale; numero

delle presenze alberghiere ed extra alberghiere annue nei Comuni con

prevalente attività turistica; popolazione effettivamente dimorante

nei Comuni sedi di Università adiacenti a città metropolitane o

centri di notevole attività industriale e sedi di importanti uffici

pubblici. In conclusione: quando esso è assistito da idonei parametri

di valutazione, l'esame demandato alla Commissione può svolgersi,

anche nelle forme e con il caratteristico effetto impeditivo del

potere di approvazione, in conformità del sistema costituzionale; la

riserva di legge stabilita nell'art. 119 Cost., e la garanzia delle

autonomie locali che è in essa implicitamente sancita, son fatte

salve. Il che, se si guarda al diverso atteggiarsi del caso di specie,

conferma il risultato sopra raggiunto.