Sentenza n. 147/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 25 della legge

della Regione Trentino-Alto Adige 17 maggio 1956, n. 7

(Espropriazioni per causa di pubblica utilità non riguardanti opere

a carico dello Stato, da eseguirsi nella Regione Trentino-Alto

Adige), promossi con tre ordinanze emesse il 2 luglio 1996 ed il 28

gennaio 1997 (due ordinanze) dalla Corte d'appello di Trento,

rispettivamente iscritte ai nn. 36, 222 e 223 del registro ordinanze

1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 6 e

18, prima serie speciale, dell'anno 1997.

Visti gli atti di costituzione di Berna Giuseppe ed altri, del

comune di Bolzano, nonché l'atto di intervento della Regione

Trentino-Alto Adige;

Udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1998 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Udito l'avvocato Ettore Prosperi per il comune di Bolzano e

l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un giudizio di opposizione alla stima

dell'indennità relativa ad un esproprio, la Corte d'appello di

Trento, con ordinanza emessa il 2 luglio 1996, pervenuta alla Corte

costituzionale il 20 gennaio 1997 (r.o. n. 36 del 1997), ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 42 della Costituzione e agli

artt. 4 e 8 dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 25 della legge

regionale del Trentino-Alto Adige 17 maggio 1956, n. 7

(Espropriazioni per causa di pubblica utilità non riguardanti opere

a carico dello Stato, da eseguirsi nella Regione Trentino-Alto

Adige), che prevede che, nei casi di espropriazione totale, la

indennità dovuta consiste nel giusto prezzo che a giudizio del

perito avrebbe avuto l'immobile in una libera contrattazione di

compravendita al momento della emissione del decreto di esproprio.

Alla stregua di tale criterio, va effettuato anche il calcolo della

indennità dovuta in caso di esproprio parziale (verificatosi nel

caso di specie) che, in base all'art. 26 della stessa legge, consiste

nella differenza tra il valore che l'area avrebbe avuto in una libera

contrattazione ed il diminuito valore dell'area residua a seguito

dell'occupazione. L'indennità di espropriazione, risultante

dall'applicazione di tale norma, sarebbe ben più elevata rispetto a

quella che si avrebbe applicando i criteri fissati dall'art. 5-bis

del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento

della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8

agosto 1992, n. 359.

Nell'ordinanza di rimessione, si osserva che l'area in questione,

destinata dal regolamento edilizio del comune di Castelrotto a zona

artigianale, ha acquisito valore per effetto degli investimenti, che

nella zona sono stati effettuati dalla collettività (strada statale,

infrastrutture etc.) indipendentemente dall'intervento dei

proprietari. Sicché, l'applicazione dell'art. 5-bis oltre a

rispettare le necessità economiche della collettività dovute alla

difficile congiuntura, conseguirebbe il risultato di limitare

locupletazioni ingiustificate, altrimenti gravanti sulla

collettività, la quale, in tal modo, recupererebbe la plusvalenza

connessa agli investimenti pubblici il cui costo è sopportato dai

cittadini.

Il citato art. 5-bis del resto, rientra, osserva la Corte

rimettente, nel novero delle norme fondamentali di riforma

economico-sociale che costituiscono un limite all'esercizio delle

competenze legislative della regione Trentino-Alto Adige, alla

stregua degli artt. 4 e 8 dello statuto speciale. Ad esso, quindi, ai

sensi dell'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, si sarebbe dovuta

adeguare la legislazione regionale.

1.2. - Nel giudizio vi è stata costituzione, peraltro fuori

termine, della parte privata.

2.1. - Identica questione di legittimità costituzionale è stata

sollevata dalla stessa Corte d'appello con altre due ordinanze emesse

il 28 gennaio 1997 (r.o. nn. 222 e 223 del 1997), nel corso di

altrettanti procedimenti di opposizione alla stima della indennità

di espropriazione (totale) di aree inserite in zone urbanizzate,

fondate su rilievi analoghi.

2.2. - Nei giudizi introdotti con le ordinanze r.o. n. 222 e 223

del 1997, si è costituita l'amministrazione comunale di Bolzano,

concludendo per la declaratoria di illegittimità costituzionale

della norma impugnata.

2.3. - È, altresì, intervenuto il Presidente della Giunta

regionale del Trentino-Alto Adige, che ha chiesto il rigetto della

questione.

Nell'imminenza dell'udienza, sono state depositate memorie. In

particolare, il comune di Bolzano ha insistito nelle proprie

conclusioni, ponendo l'accento sul mancato adeguamento, da parte del

legislatore regionale, ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del

1992, alla norma fondamentale di cui all'art. 5-bis del d.-l. n. 333

del 1992.

2.4. - Nel giudizio relativo all'ordinanza r.o. n. 222 è stata

altresì presentata una memoria nell'interesse della Regione

Trentino-Alto Adige, con la quale si richiede la declaratoria di

inammissibilità o di infondatezza della questione. Sotto il primo

profilo, si osserva che l'area in questione nel giudizio a quo non

era un'area edificabile, essendo al contrario soggetta a vincolo di

inedificabilità, derivante dalla vicinanza col cimitero cittadino.

Né varrebbe in contrario opporre, come fa il giudice a quo la

sentenza della Corte costituzionale n. 231 del 1984 - secondo la

quale il carattere edificabile dell'area non può negarsi per il solo

fatto che essa sia priva di valore edificatorio in forza dei vigenti

strumenti urbanistici, ove tale carattere sia riconoscibile in base

ad un complesso di elementi certi ed obiettivi relativi, tra l'altro,

alla ubicazione del terreno - in quanto, nel caso di cui si tratta,

il carattere non edificabile dell'area deriverebbe proprio dalla sua

obiettiva ubicazione nelle vicinanze del cimitero. Nel merito, si

nega nella memoria la permanente idoneità della norma statale in

questione a vincolare la potestà legislativa primaria della Regione

Trentino-Alto Adige, trattandosi di norma con valore temporaneo,

originata da una situazione di indubbia emergenza che aveva indotto

anche la Corte costituzionale a qualificare la norma stessa come

norma di grande riforma economico-sociale in considerazione della sua

finalità di risanamento della finanza pubblica. Il mutamento della

situazione economico-finanziaria del Paese, la fine della fase

dell'emergenza dovrebbero dunque permettere, oggi, la riespansione

della potestà legislativa costituzionalmente riconosciuta alla

Regione.

Nella memoria si segnala altresì la particolare situazione del

Trentino-Alto Adige, che renderebbe irragionevole l'applicazione in

tale Regione della norma di cui all'art. 5-bis, tenuto anche conto

dello specifico oggetto del procedimento espropriativo nella Regione

stessa, il quale riguarda essenzialmente le costruzioni di uffici

regionali. In relazione ad esse, non avrebbe adeguata giustificazione

il bilanciamento di interessi operato dall'art. 5-bis, che potrebbe,

invece, trovare fondamento nell'interesse generale alla costruzione

di opere destinate ad essere direttamente utilizzate dalla

collettività. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sottoposte

all'esame della Corte riguardano l'art. 25 della legge regionale del

Trentino-Alto Adige 17 maggio 1956, n. 7 (Espropriazioni per causa di

pubblica utilità non riguardanti opere a carico dello Stato, da

eseguirsi nella Regione Trentino-Alto Adige), che fissa l'indennità

di esproprio nel giusto prezzo, che a giudizio del perito avrebbe

avuto l'immobile in una libera contrattazione di compravendita al

momento della emissione del decreto di esproprio (ed in base al quale

va effettuato, alla stregua dell'art. 26 della stessa legge, anche il

calcolo della indennità in caso di esproprio parziale, fissata dal

predetto art. 26 nella differenza tra il valore che l'intera area

avrebbe avuto in una libera contrattazione e il diminuito valore

dell'area residua dopo l'occupazione). Viene denunciata la

violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione, sotto il profilo

che l'indennità sarebbe commisurata a valori notevolmente più

elevati rispetto ai criteri fissati dall'art. 5-bis del d.-l. 11

luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, nella legge 8

agosto 1992, n. 359, nonché degli artt. 4 e 8 dello statuto speciale

del Trentino-Alto Adige, che pongono al legislatore regionale il

limite del rispetto delle norme fondamentali di riforma

economico-sociale, tra le quali si colloca il predetto art. 5-bis ed

alle quali, ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, il

legislatore regionale è tenuto ad adeguarsi (ordinanze r.o. nn. 36,

222, e 223 del 1997).

2. - Preliminarmente, deve essere esaminata l'eccezione di

inammissibilità, sollevata dalla Regione Trentino-Alto Adige con

riferimento alla ordinanza r.o. n. 222 del 1997, in quanto l'area di

cui si tratta nel giudizio a quo non sarebbe edificabile, essendo, al

contrario, soggetta a vincolo di inedificabilità derivante dalla

vicinanza col cimitero cittadino.

L'eccezione non può essere accolta poiché la predetta ordinanza

(r.o. n. 222 del 1997), che ha rimesso alla Corte la questione,

contiene una plausibile motivazione sulla rilevanza della sollevata

questione di legittimità in relazione alla vocazione edificabile del

terreno, per cui la questione deve ritenersi ammissibile.

3. - È necessario inoltre rilevare preliminarmente che i giudici a

quibus, nelle tre ordinanze di rimessione, hanno, con una motivazione

plausibile, individuato nell'art. 25 della legge regionale del

Trentino-Alto Adige 17 maggio 1956, n. 7 la norma applicabile per la

determinazione della indennità di espropriazione (del resto elemento

pacifico tra le parti), per cui è irrilevante in questa sede che

siano intervenute modificazioni al calcolo delle indennità di

esproprio da effettuarsi sulla base delle differenti norme

provinciali (l'art 8, comma 1, della legge provinciale di Bolzano 15

aprile 1991, n. 10 - dichiarato costituzionalmente illegittimo con

sentenza n. 80 del 1996 - è stato nel frattempo sostituito dall'art.

18 della legge provinciale di Bolzano 30 gennaio 1997, n. 1).

4. - Come la Corte ha avuto occasione di sottolineare (sentenza n.

80 del 1996), sono prospettabili questioni incidentali di

legittimità costituzionale nei riguardi di una legge regionale del

Trentino-Alto Adige o provinciale di Trento o Bolzano che non sia

"adeguata", ai sensi dell'art. 2 delle norme di attuazione dello

statuto speciale (d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266), "ai principi e

limiti indicati dagli artt. 4 e 5 dello statuto speciale e recati da

atto legislativo dello Stato entro sei mesi successivi alla

pubblicazione dell'atto medesimo nella Gazzetta Ufficiale". Infatti,

la espressa previsione della facoltà di impugnazione in via

principale, ai sensi dell'art. 97 dello statuto, per violazione di

esso, entro il termine di novanta giorni, comporta una ulteriore

valorizzazione della autonomia speciale, escludendo un'automatica

sostituzione normativa ed introducendo un nuovo tipo di ricorso

principale (riconducibile sempre alla previsione statutaria delle

garanzie).

In altri termini, si è prevista una incostituzionalità

sopravvenuta - si noti - solo dopo il decorso di un termine (sei mesi

o altro più ampio, fissato dalla stessa norma statale) di tolleranza

per consentire all'ente interessato (Regione Trentino-Alto-Adige o

Provincia autonoma) di adeguare spontaneamente la propria

legislazione, continuando nel frattempo l'applicazione delle

disposizioni previgenti.

La mancata impugnazione in via principale da parte del Presidente

del Consiglio dei Ministri non può precludere, in alcun modo, la

prospettabilità di questioni in via incidentale nei riguardi della

legge previgente, poiché una esclusività di tutela costituzionale

attraverso il ricorso in via principale si risolverebbe in abolizione

del controllo diffuso dei giudici comuni e in soppressione di una

garanzia costituzionalmente prevista, con una interpretazione che

sarebbe chiaramente in contrasto con il dettato costituzionale e come

tale da rifiutarsi dall'interprete. Del resto, la disposizione

dell'art. 2 delle citate norme di attuazione contiene un espresso

riferimento alla applicazione altresì della legge costituzionale 9

febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,

cioè alle norme che prevedono e disciplinano l'incidente di

costituzionalità (sentenza n. 80 del 1996). Pertanto la questione

deve considerarsi ritualmente sollevata.

5. - La questione è fondata. L'art. 5-bis rientra nel novero delle

norme fondamentali di riforma economico-sociale, che costituiscono un

limite all'esercizio delle competenze legislative della Regione

Trentino-Alto Adige, alla stregua degli artt. 4 e 8 dello statuto

speciale. Ad esso, quindi, ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. 16 marzo

1992, n. 266, si sarebbe dovuta adeguare la legislazione regionale

entro il termine di sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto

dello Stato (in mancanza di più ampio termine stabilito dalla stessa

legge statale).

Infatti, il criterio di determinazione dell'indennizzo dovuto

all'espropriato fissato dall'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n.

333, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n.

359, è notevolmente difforme (pur dopo l'intervento additivo

compiuto con la sentenza n. 283 del 1993), anche in termini

economici, da quello previsto dalla norma denunciata, comportante un

importo decisamente superiore, per cui sorgeva un dovere di

adeguamento da parte del legislatore regionale.

Né può ostare alla qualifica di norma fondamentale delle riforme

economiche sociali la circostanza che la previsione statale di

criterio dell'indennizzo, applicabile a tutte le espropriazioni

preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte o per

conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e degli

altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non territoriali,

sia contenuta in una norma temporanea in attesa di una disciplina

organica della materia. Infatti, la natura di norma temporanea non

può ritenersi preclusiva del riconoscimento della anzidetta

qualifica (v. per tutte la sentenza n. 153 del 1995). Trattasi di

norma, sia destinata a necessitata applicazione generale, sia

rientrante (sentenza n. 283 del 1993, confermata sul punto da

sentenza n. 153 del 1995) nell'ambito di provvedimenti urgenti volti,

non soltanto al perseguimento di scopo economico-sociale legato alla

ripresa di un settore fondamentale quale è quello delle opere

pubbliche, "ma anche e soprattutto, al risanamento della finanza

pubblica, attraverso la decurtazione degli oneri addossati a carico

dei bilanci pubblici in una situazione caratterizzata da un

gravissimo debito pubblico" (sentenza n. 153 del 1995).

Del resto, nel caso in esame non può che essere confermato quanto

già affermato a proposito di analoga legge di regione a statuto

speciale (sentenza n. 153 del 1995) e di legge provinciale di Bolzano

(sentenza n. 80 del 1996), che cioè nel citato art. 5-bis si

riscontrano i criteri propri dell'anzidetto limite all'esercizio

delle competenze legislative delle regioni a statuto speciale.

Sussistono infatti sia l'incisiva innovatività del contenuto

normativo, tenuto anche conto delle finalità perseguite dal

legislatore in ordine ad un fenomeno vasto di primaria importanza

nazionale, sia la rilevanza della disciplina per la definizione (sia

pure temporanea) del rapporto tra proprietà privata e potere

pubblico e quindi per la vita economica e sociale della comunità

intera, con la conseguente connotazione della norma come contenente

principi che esigono una attuazione uniforme su tutto il territorio

nazionale (sentenza n. 153 del 1995).

6. - Dalle ultime considerazioni risulta l'infondatezza della tesi

della Regione secondo cui la particolare situazione del Trentino-Alto

Adige renderebbe irragionevole l'applicazione nella Regione della

norma di cui all'art. 5-bis in quanto le anzidette esigenze

economico-sociali non possono essere distinte a seconda delle Regioni

o delle finalità dell'opera, pur sempre pubblica, essendo

necessariamente unitari per l'intero territorio nazionale gli

obiettivi della anzidetta disposizione e della relativa qualifica di

grande riforma.

Infatti, il profilo economico-finanziario attiene al complessivo

settore pubblico, ed il principio di contenimento della spesa

pubblica ha un aspetto globale indissolubile e di interdipendenza.

Ciò non può non verificarsi anche nei confronti delle regioni a

statuto speciale, che abbiano peculiari situazioni di privilegio o di

stabilità finanziaria, anche per la particolarità della

legislazione e dell'andamento amministrativo. Anche queste regioni

sono coinvolte e devono partecipare al processo di riequilibrio

unitario della finanza pubblica e non possono sfuggire alle

conseguenze di perduranti situazioni di squilibrio per l'unicità

degli effetti su economia e bilancio nazionali e regionali. Vi sono

certamente in questo settore ripercussioni ed effetti riflessi

vicendevoli sulla economia nazionale e regionale e sulle stesse

entrate della regione e delle provincie autonome, quantomeno sulle

quote variabili, a loro volta influenzate dalla partecipazione al

processo di riequilibrio della finanza pubblica (v. i due decreti del

Presidente della Repubblica in data 30 luglio 1998 rispettivamente

per il 1992-95 e per il 1996).

Infine, non è fondato neppure il profilo sviluppato nella memoria

della Regione relativo al mutamento della situazione

economico-finanziaria del Paese, con conseguente riespansione della

potestà legislativa regionale: non è, infatti, intervenuta né una

nuova determinazione, con abrogazione espressa o implicita da parte

del legislatore statale, né una diversa valutazione in merito, da

parte degli organi istituzionalmente responsabili, sul completo

superamento delle esigenze di risanamento della finanza pubblica.

7. - Il denunciato art. 25 della legge regionale del Trentino-Alto

Adige 17 maggio 1956, n. 7, in quanto recante un criterio

indennitario molto più oneroso per l'amministrazione e comunque

notevolmente difforme da quello introdotto dall'art. 5-bis inserito

dalla sopravvenuta legge n. 539 del 1992, contenente un principio di

grande riforma economico-sociale, risulta in contrasto con gli artt.

4 e 8 dello statuto speciale di autonomia e, pertanto - assorbito

rimanendo ogni altro profilo denunciato -, deve essere dichiarato,

per questa parte, costituzionalmente illegittimo.