Sentenza n. 145/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, primo

comma, lett. b, della legge 21 febbraio 1980, n. 28 ("Delega al Governo

per il riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di

formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica") e 11,

quarto comma, lett. a, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382

("Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di

formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica"),

promosso con ordinanza emessa il 14 luglio 1982 dal TAR per le Marche

sui ricorsi proposti da De Martinis Carlo contro Ministero della P.I.

ed altri, iscritta al n. 516 del registro ordinanze 1983 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 329 dell'anno 1983.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 febbraio 1985 il Giudice relatore

Guglielmo Roehrssen;

udito l'avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per il presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un giudizio promosso da un candidato escluso

dall'elettorato passivo alla carica di preside della facoltà di

medicina e chirurgia dell'Università di Ancona, in quanto professore a

tempo definito, il TAR delle Marche con ordinanza 14 luglio 1982, ha

sollevato in riferimento all'art. 3 Cost. e in relazione agli artt. 33,

5 e 97, questione di legittimità costituzionale degli artt. 4, primo

comma, lett. b, della legge 21 febbraio 1980, n. 28 e 11, quarto comma,

lett. a, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, nella parte in cui

stabiliscono l'incompatibilità del regime d'impegno a tempo definito

con le funzioni di preside.

Tale incompatibilità sarebbe irragionevole in quanto le differenze

tra docenti a tempo pieno e a tempo definito non la giustificherebbero;

inoltre "inciderebbe sia su altri valori costituzionalmente garantiti,

quali l'autonomia universitaria (art. 33 Cost.) e il diritto di tutti i

cittadini di accedere agli uffici pubblici in condizioni di uguaglianza

(art. 51)"; infine sarebbe contrastante col buon andamento della

pubblica amministrazione, per la paralisi che deriverebbe agli organi

di governo dell'università, nell'ipotesi in cui "i docenti si

orientassero in misura massima verso il rapporto a tempo definito".

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che la questione

sia dichiarata non fondata, stante la razionalità del differente

trattamento in ordine all'eleggibilità a preside tra docenti a tempo

pieno e docenti a tempo definito. Tale diversità si ricollegherebbe

alla diversità della disciplina complessiva delle due categorie di

docenti, tenendo conto che a coloro che hanno optato per il tempo

definito sono consentite le attività professionali e di consulenza e

le assunzioni d'incarichi retribuiti al di fuori della università,

vietate invece (in linea generale) ai docenti che optano per il tempo

pieno.

Neppure sarebbero violate le altre norme costituzionali invocate

dal giudice a quo, giacché legittimamente la legge può configurare i

requisiti soggettivi indispensabili per accedere a determinate cariche,

né l'autonomia garantita alle università giunge al punto d'impedire

allo Stato di disciplinare l'ordinamento dei professori universitari. Considerato in diritto :

1. - Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 4, primo comma, lett. b), della legge 21 febbraio 1980, n. 28

("Delega al Governo per il riordinamento della docenza universitaria e

relativa fascia di formazione, e per la sperimentazione organizzativa e

didattica") e dell'art. 11, quarto comma, lett. a), del d.P.R. 11

luglio 1980, n. 382 ("Riordinamento della docenza universitaria,

relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e

didattica"), in virtù dei quali i docenti universitari a tempo

definito rimangono esclusi dalla possibilità di accedere alle cariche

di rettore preside, membro del consiglio di amministrazione, direttore

di dipartimento e direttore dei corsi di dottorato di ricerca.

Il giudice a quo ritiene che questa normativa possa contrastare con

gli artt. 3, 33, 51 e 97 Cost., in quanto: a) la esclusione non sarebbe

giustificata dalla distinzione che la recente normativa sullo stato

giuridico dei professori delle università statali ha fatto fra docenti

a tempo definito ed a tempo pieno; b) inciderebbe sulla autonomia delle

istituzioni universitarie; c) violerebbe il diritto dei cittadini di

accedere ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza; d)

contrasterebbe, infine, con il principio del "buon andamento" della

P.A. per la paralisi che deriverebbe agli organi di governo delle

Università nel caso che i docenti si orientassero in misura massima

verso il rapporto a tempo definito.

La questione non è fondata.

2. - Uno dei cardini della riforma universitaria preveduta dalla

legge 21 febbraio 1980, n. 28, è stato quello di assicurare alle

Università, anche in considerazione del grande accrescimento della

popolazione scolastica e dello sviluppo delle attività scientifiche e

didattiche, che un congruo gruppo di docenti possa dedicarsi in via

principale ed assorbente a quelli che sono i compiti veramente

istituzionali delle Università stesse e, quindi, dei suoi docenti

(l'insegnamento e la ricerca scientifica, come emerge chiaramente

dall'art. 1 del t.u. 31 agosto 1933, n. 1592 e dall'art. 63 della legge

n. 28 del 1980), senza esserne distratti dallo svolgimento di attività

professionali o di consulenza o, comunque, divergenti dai cennati

compiti istituzionali. È, infatti, evidente che lo svolgimento di

attività del genere comportano impegni e responsabilità non

indifferenti, che non possono non impedire al professore di ruolo di

dedicare all'Università tutte le sue energie.

Sulla base di questa premessa, la legge n. 28 ha operato una

differenziazione fra i docenti di ruolo a seconda che essi intendano,

secondo un giudizio strettamente soggettivo e personale, dedicare la

loro attività esclusivamente all'insegnamento universitario o, invece,

svolgere anche attività professionali, cioè attività che esulano da

quella didattica e scientifica che è caratteristica fondamentale del

docente universitario secondo il disposto dell'art. 84 del t.u. n.

1592 del 1933, tuttora vigente.

Perciò l'art. 4 della legge n. 28 del 1980 ha disposto, fra

l'altro, che le norme delegate avrebbero dovuto realizzare un regime di

impegno a tempo pieno, incompatibile con l'esercizio di qualsiasi

attività professionale esterna e con l'assunzione di qualsiasi

incarico retribuito (fatta salva l'attività scientifica e

pubblicistica) con facoltà per il docente di optare per un regime di

impegno a tempo definito, compatibile con le attività ora cennate ma

incompatibile, invece, con la funzione di rettore, di preside, di

membro effettivo del consiglio di amministrazione, ecc..

In puntuale applicazione di queste disposizioni della legge di

delega, l'art. 11, quarto comma, del decreto delegato n. 382 del 1980,

ha dettato le norme all'uopo occorrenti, riproducendo sostanzialmente

il contenuto dell'art. 4, lett. b), della legge n. 28 e precisando in

ogni dettaglio quel che è consentito e quello che non è consentito ai

docenti delle due cennate categorie. L'art. 11, quarto comma, dello

stesso decreto ha inoltre stabilito che la scelta del professore deve

essere esercitata almeno sei mesi prima dell'inizio di ogni anno

accademico ed ha efficacia solo per un biennio.

La distinzione fra regime di tempo pieno e di tempo definito,

ritenuta dal legislatore idonea a conseguire il raggiungimento delle

finalità poco addietro indicate, poggia indubbiamente sulla

constatazione già fatta che i docenti i quali si dedicano anche ad

attività professionali e personali non connesse con quelle

universitarie non possono essere in grado di dedicare ai compiti

istituzionali tutte le loro energie.

Una volta posta una distinzione del genere, non sembra affatto

irrazionale l'avere anche stabilito che possano accedere a determinate

cariche universitarie soltanto i docenti che all'Università riservano

tutto il loro tempo, escludendo coloro i quali, invece, hanno ritenuto

di dedicarsi ad altre, distinte attività: anche in questo delicato ed

impegnativo campo, concernente lo svolgimento di tutti i compiti

inerenti al governo dell'Università (art. 6 del t.u. n. 1592 del

1933) e cioè alla vita universitaria in tutti i suoi svariati aspetti,

si è ritenuto di escludere coloro i quali, per loro volontà ed a

seguito di un loro giudizio, vedono il loro tempo attratto da attività

extra-universitarie.

Certamente coloro i quali vivono più intensamente e più

completamente la vita universitaria sono meglio in grado di partecipare

alle attività degli organi che presiedono al governo delle

Università.

Ora, se questa è la ratio delle disposizioni in parola, ad avviso

della Corte non hanno pregio le censure che la ordinanza di rimessione

ha ritenuto di muovere alle disposizioni stesse.

Non ha fondamento la pretesa violazione del principio di

uguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.), perché, come si è detto, la

esclusione dei docenti a tempo definito dalla possibilità di accedere

ad alcune cariche universitarie costituisce una conseguenza della

distinzione fra regime di tempo pieno e di tempo definito. La

esclusione stessa, d'altro canto, costituisce effetto di una libera

manifestazione di volontà del docente universitario, il quale sa, nel

momento nel quale chiede il regime di tempo definito, che la sua

volontà comporta quelle determinate conseguenze.

Non si ha violazione del diritto (art. 33, ultimo comma, Cost.)

delle Università di darsi "ordinamenti autonomi", poiché lo stesso

art. 33 aggiunge che tale diritto spetta "nei limiti delle leggi dello

Stato": non si tratta di una autonomia piena ed assoluta ma di una

autonomia che lo Stato può accordare in termini più o meno larghi,

sulla base di un suo apprezzamento discrezionale, che, tuttavia, non

sia irrazionale. E nella specie, come si è detto, le norme in

questione non sono irrazionali.

D'altro canto le norme stesse attengono allo stato giuridico dei

professori universitari, i quali sono legati da rapporto di impiego con

lo Stato e sono, di conseguenza, soggetti alla disciplina che la legge

statale ritiene di adottare: l'autonomia universitaria, invece, come ha

riconosciuto questa Corte (sent. n. 51/1966) si esercita nei sensi

indicati negli artt. 17 e 18 del t.u. n. 1592 del 1933, nei quali non

è cenno alcuno né dello stato giuridico dei docenti né della

composizione degli organi universitari.

Fuori causa appare anche la pretesa violazione dell'art. 51 Cost.:

anche qui la norma costituzionale, dopo avere affermato il diritto di

tutti i cittadini di accedere agli uffici pubblici ed alle cariche

elettive in condizioni di uguaglianza, ha avuto cura di aggiungere

"secondo i requisiti stabiliti dalla legge". Al legislatore ordinario,

cioè, non è vietato di porre norme le quali, in relazione a

determinate finalità di pubblico interesse, possano comportare la

esclusione di taluni cittadini da alcuni uffici pubblici, sempre che

ciò non sia irrazionale. È quello che, appunto, si verifica nel caso

di specie.

Del tutto fuor di luogo appare la citazione dell'art. 97 Cost. e

precisamente del principio del buon andamento della P.A. che sarebbe

compromesso nel caso in cui la maggioranza dei docenti universitari si

orientasse verso il regime di tempo definito. La ipotesi pone in luce

un mero inconveniente, che forse sarebbe opportuno che il legislatore

prendesse in considerazione, ma che comunque non rende la norma

contraria alla Costituzione, tanto più che, invece, proprio le norme

impugnate possono rappresentare una applicazione del principio del buon

andamento riferito alla vita delle Università.