Sentenza n. 145/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della normativa

sulla disciplina dei magistrati (r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511, legge

24 marzo 1958, n. 195, e d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916), promossi

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 6 novembre 1975 dalla Corte suprema di

cassazione - sezioni unite civili - sul ricorso proposto dal dott.

Ramat Marco, iscritta al n. 7 del registro ordinanze 1976 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25 del 28 gennaio 1976;

2) ordinanza emessa il 9 dicembre 1975 dal Consiglio superiore

della magistratura - sezione disciplinare - nel procedimento

disciplinare nei confronti del dott. Troisi Dante ed altri, iscritta al

n. 156 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 58 del 3 marzo 1976.

Visto l'atto di costituzione di Ramat Marco;

udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1976 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

udito l'avv. Paolo Barile, per Ramat Marco.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 6 novembre 1975 nel corso del giudizio

di impugnazione proposto dal dott. Marco Ramat avverso due sentenze del

Consiglio superiore della magistratura - sezione disciplinare - la

Corte di cassazione - sezioni unite - ha sollevato questione di

legittimità costituzionale di tutte le norme relative alla disciplina

dei magistrati (r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511, legge 24 marzo 1958, n.

195, e d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916) per contrasto con gli artt.

101, secondo comma, 104, primo comma, e 107, primo comma, della

Costituzione.

La normativa impugnata, non contenendo una regolamentazione dei

tempi dell'azione disciplinare idonea ad evitare, sia mediante la

prefissione di termini perentori od almeno sollecitatori all'inizio ed

alla definizione del procedimento, sia mediante la prefissione di un

termine di prescrizione, che il magistrato sia esposto senza limiti di

tempo all'azione disciplinare, violerebbe il principio di indipendenza

del giudice, non sembrando discutibile il turbamento che può derivare

dalla cennata esposizione alla serenità di giudizio del magistrato,

che è garantita dalla Costituzione come condizione estrinseca di

corretto esercizio della funzione giurisdizionale. Violerebbe altresì

l'art. 24 Cost. per la maggiore difficoltà che incontrerebbe

l'incolpato nell'esercizio del diritto di difesa a causa del prolungato

decorso del tempo tra l'infrazione e il giudizio disciplinare.

2. - Si è costituito in giudizio il dott. Marco Ramat lamentando

l'incostituzionalità dell'art. 276 del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12,

nella parte in cui esclude l'applicabilità delle disposizioni generali

relative agli impiegati civili dello Stato quando siano in contrasto

con l'ordinamento giudiziario e i relativi regolamenti, e dell'art. 384

del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nella parte in cui non prevede

l'applicabilità anche ai magistrati dei termini di cui agli artt. 103,

110 e 120 del d.P.R. n. 3 del 1957, per contrasto con gli artt. 3,

primo comma, 24, 25, 101, secondo comma, 104, primo comma, 107, primo

comma, della Costituzione.

3. - Il Consiglio superiore della magistratura - sezione

disciplinare - con ordinanza emessa il 9 dicembre 1975 nel procedimento

disciplinare nei confronti dei magistrati dott. Dante Troisi, dott.

Biagio Lacava e dott. Francesco Misiani, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale delle norme sulla disciplina dei magistrati

negli stessi termini e per gli stessi motivi di cui alla suaccennata

ordinanza della Corte di cassazione, con riferimento, altresì,

all'art. 107, secondo comma, della Costituzione.

4. - Alla pubblica udienza la difesa della parte costituita ha

insistito per l'accoglimento delle proprie tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I giudizi promossi con le ordinanze delle sezioni unite civili

della Corte di cassazione e della sezione disciplinare del Consiglio

superiore della magistratura, avendo il medesimo oggetto ed involgendo

le stesse questioni, vengono riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Muovendo dalla comune premessa, che rappresenta un punto

fermo della più recente giurisprudenza delle Sezioni Unite e del

Consiglio superiore, della inapplicabilità al processo disciplinare

dei magistrati delle norme che prevedono termini sollecitatori e di

decadenza per il procedimento disciplinare degli impiegati civili dello

Stato, in considerazione della diversa natura dei due procedimenti,

come pure del particolare status garantito ai magistrati e degli

aspetti peculiari delle regole di condotta cui essi devono attenersi,

entrambe le ordinanze dubitano della legittimità costituzionale della

normativa sulla disciplina dei magistrati (risultante dalla legge 24

marzo 1958, n. 195, dal d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916, e dal d.l.

31 maggio 1946, n. 511, per la parte ancora in vigore), per l'omessa

prefissione di termini all'inizio e alla definizione del processo

disciplinare; nonché, come soggiunge l'ordinanza delle Sezioni Unite,

per l'omessa previsione invece di una prescrizione estintiva

dell'azione disciplinare.

La possibilità che il processo disciplinare venga instaurato anche

a distanza di molto tempo dai fatti da cui trae origine o che, una

volta instaurato, abbia a protrarsi indefinitamente, potrebbe essere in

contrasto - ad avviso della Cassazione - con gli artt. 101, primo

comma, 104, primo comma, e 107, primo comma, Cost., oltre che con

l'art. 24, peraltro non richiamato in dispositivo. L'ordinanza del

Consiglio superiore, invece, mentre non accenna affatto all'art. 24,

estende il parametro di riferimento anche al secondo comma dell'art.

107.

3. - La questione non è fondata.

Per quanto riguarda la mancanza di termini di prescrizione, deve

rammentarsi, anzitutto, che l'imprescrittibilità dell'azione

disciplinare, nel senso che le infrazioni commesse sono perseguibili in

qualunque momento e perciò anche dopo un lungo periodo di tempo, è

considerata da concorde giurisprudenza e dottrina regola generale, alla

quale soltanto con riferimento a taluni ordini professionali le leggi

speciali, che rispettivamente li contemplano, apportano delle

eccezioni. Così ad esempio, per i notai, l'art. 146 della legge 16

febbraio 1913, n. 89, stabilisce una prescrizione quadriennale; per

gli avvocati e procuratori, per i ragionieri e periti commerciali, per

i giornalisti, il termine di prescrizione è di cinque anni (art. 51

r.d.l. 27 dicembre 1933, n. 1578; art. 46 d.P.R. 27 ottobre 1953, n.

1068; art. 58 legge 1 febbraio 1963, n. 69). Nessun termine

prescrizionale è invece stabilito per gli agenti di cambio e per i

biologi (legge 29 maggio 1967, n. 402, e legge 24 maggio 1967, n. 396).

Il principio della imprescrittibilità è accolto nel testo unico

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, sugli impiegati civili dello Stato (non

dovendosi confondere la consumazione dell'azione disciplinare che, a

norma dell'art. 120, consegue alla perenzione del procedimento, con la

prescrizione nel senso proprio della parola, poc'anzi rammentato), e si

estende, in forza di rinvii disposti dalle relative leggi alla

normativa generale sull'impiego statale., ai referendari del Consiglio

di Stato (art. 10 del r.d. 21 aprile 1942, n. 444), al personale della

Corte dei conti (artt. 62 e 105 del r.d. 12 ottobre 1933, n. 1364), al

personale dell'Avvocatura dello Stato (art. 40 del r.d. 30 ottobre

1933, n. 1611), ai professori universitari di ruolo (art. 92 del r.d.

31 agosto 1933, n. 1592, e art. 12 della legge 18 marzo 1958, n. 311),

nonché al personale dell'amministrazione degli affari esteri (d.P.R. 5

gennaio 1967, n. 18). Anche imprescrittibile, infine, è l'azione

disciplinare nei confronti dei giudici militari e degli ufficiali delle

Forze armate (r.d. 9 settembre 1941, n. 1022, sull'ordinamento

giudiziario militare, e legge 10 dicembre 1954, n. 113, sullo stato

degli ufficiali dell'esercito della marina e dell'aeronautica).

Quanto poi alla mancanza, nella speciale normativa concernente i

magistrati, di una regolazione dei tempi del processo disciplinare, è

da rammentare che termini per l'inizio e la definizione del

procedimento disciplinare, sono, bensì, previsti dal citato t.u. del

1957 per gli impiegati civili dello Stato (artt. 103, 110, 120), e si

applicano pertanto anche alle altre categorie di pubblici dipendenti

sopra menzionate, ogni qual volta le leggi rispettive fanno rinvio alla

normativa generale sull'impiego statale. Non si applicano (oltre che,

secondo la giurisprudenza sopra richiamata, al processo disciplinare

dei magistrati dell'ordine giudiziario) ai procedimenti disciplinari

nei confronti degli appartenenti agli ordini professionali, cui si è

accennato, indipendentemente dalla circostanza che, a seconda dei casi,

l'azione disciplinare sia o non sia prescrittibile. Nemmeno si

applicano, infine, al personale della giustizia militare e agli

ufficiali delle Forze armate, così come con riferimento a queste

ultime categorie, non è prevista prescrizione alcuna.

4. - Come si vede, la vigente legislazione in tema di

responsabilità disciplinare è variamente articolata, ispirandosi a

criteri spesso difformi, in funzione delle diverse esigenze che tende a

soddisfare. In questa materia, la discrezionalità legislativa spazia

entro un ambito larghissimo, com'è d'altronde naturale, trattandosi di

operare una valutazione comparativa dei due contrapposti interessi, del

prestigio della funzione e di una giusta tutela dei diritti dei singoli

dipendenti pubblici o dei singoli appartenenti agli ordini

professionali.

E, per quanto riguarda i magistrati dell'ordine giudiziario, dei

quali è questione nel presente giudizio, la prevalenza è stata data

al primo, che trova sicuro riconoscimento in Costituzione, adottandosi

in conseguenza la soluzione più severa (analogamente a quanto disposto

per gli ufficiali ed i magistrati militari): al rigore della quale,

peraltro, fanno da contrappeso le particolari garanzie, senza riscontro

in altri settori, assicurate ai magistrati. Le infrazioni disciplinari

ad essi imputate, infatti, formano oggetto di un giudizio che si svolge

secondo moduli giurisdizionali; cui sono applicabili, in quanto

compatibili, le disposizioni del codice di procedura penale

sull'istruzione e sul dibattimento; demandato ad un collegio composto

in prevalenza di "pari" (in rapporto di undici a quattro), emanazione a

sua volta di un organo, quale il Consiglio superiore, appositamente

istituito dalla Costituzione per la tutela, ad un tempo,

dell'indipendenza dei magistrati e dell'autonomia dell'ordine

giudiziario.

Da tali circostanze non è dato prescindere, quando si tratta di

valutare se - come si legge nell'ordinanza delle Sezioni Unite - "la

sperimentabilità e la protrazione sine die dell'azione disciplinare

non rappresenti eccesso di tutela del prestigio dell'ordine" ("cui può

nuocere - come ammette tuttavia la stessa ordinanza - qualsiasi clamore

o sospetto relativi anche a fatti pregressi") "e non induca squilibrio

tra le due tutele".

La possibilità che l'azione disciplinare venga iniziata anche a

notevole distanza di tempo dal verificarsi dei fatti, per essere questi

venuti alla luce tardivamente, e l'omessa prefissione di un termine di

decadenza al promuovimento della stessa sono, certamente, elementi

suscettibili di rendere più difficile, in taluni. casi, l'esercizio

del diritto di difesa dell'incolpato, senza tuttavia menomarne la

sostanza; tanto più che, in forza della presunzione di non

colpevolezza, applicabile anche alla specie, "non già la mancanza di

prove di innocenza, ma la presenza di prove a carico può giustificare

una sentenza di condanna" (come questa Corte ebbe a ritenere nella

sentenza n. 175 del 1970).

Né può dirsi lesa l'indipendenza del magistrato o turbata la

necessaria sua serenità, per essere egli esposto senza limiti di tempo

all'azione disciplinare. Sotto un certo aspetto, l'argomento proverebbe

troppo, poiché anche il solo fatto della pendenza di un processo

disciplinare a suo carico, pur se per un tempo brevissimo, dovrebbe

allora intaccarne l'indipendenza e la serenità, richiedendone la

sospensione dall'ufficio. Sotto altro aspetto, è da riaffermare il

principio (enunciato dalla sezione disciplinare del Consiglio superiore

nella decisione dei 18 dicembre 1968) che, se non in applicazione di

quanto disposto per gli impiegati civili dello Stato dall'art. 103 del

relativo t.u. del 1957, nella interpretazione accoltane dalla

giurisprudenza amministrativa, comunque e certamente per una "esigenza

di civiltà", l'azione dev'essere promossa senza ritardi

ingiustificati, o peggio arbitrari, rispetto al momento della

conoscenza dei fatti cui si riferisce: il giudizio sulla doverosa

osservanza di tale principio, in relazione alle circostanze del caso

concreto, spettando alla sezione disciplinare, che, come già

ricordato, per la sua composizione ed il modus procedendi, offre agli

interessati ogni desiderabile garanzia.

5. - Riconosciuto così che l'assenza, nella normativa in oggetto,

di disposizioni sui tempi dell'azione e del processo disciplinare,

mentre si giustifica in base all'esigenza di una più rigorosa tutela

del prestigio dell'ordine giudiziario, che rientra senza dubbio tra i

più rilevanti dei beni costituzionalmente protetti, non sacrifica

oltre quanto necessario a tal fine il diritto di difesa e

l'indipendenza del singolo magistrato e non contrasta, quindi, né con

l'art. 24 né con l'art. 101, primo comma, Cost., anche le ulteriori

censure delle ordinanze si dimostrano - conseguenzialmente - non

fondate.

Soltanto ove fosse violato l'art. 101, primo comma, che garantisce

l'indipendenza dei giudici, potrebbe, infatti, ravvisarsi una

violazione mediata anche del principio dell'autonomia e indipendenza

della magistratura nel suo complesso, di cui al primo comma dell'art.

104. E soltanto una patente e grave violazione dello stesso art. 101,

primo comma, potrebbe riflettersi in violazione altresì del principio

di inamovibilità dei magistrati, enunciato nel primo comma dell'art.

107.

Non conferente, infine, si palesa il richiamo dell'ordinanza della

sezione disciplinare anche al secondo comma di questa ultima

disposizione del testo costituzionale, che, com'è noto, si limita ad

affermare la spettanza dell'azione disciplinare anche al Ministro della

giustizia.