Sentenza n. 143/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18, terzo

comma, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 5 luglio 1965,

n. 9, che approva il bilancio di previsione della Regione per

l'esercizio finanziario 1965, promosso con ordinanza emessa il 15

luglio 1967 dalla Corte dei conti a sezioni riunite nel giudizio di

parificazione del rendiconto generale della Regione Friuli-Venezia

Giulia, iscritta al n. 202 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 282 dell'11 novembre 1967

e nel Bollettino Ufficiale regionale n. 34 del 14 novembre 1967.

Visto l'atto d'intervento del Presidente della Regione

Friuli-Venezia Giulia;

udita nell'udienza pubblica del 4 dicembre 1968 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

udito l'avv. Arturo Carlo Jemolo, per il Presidente della Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del giudizio di parificazione del rendi-conto

generale della Regione Friuli-Venezia Giulia per l'anno 1966, la Corte

dei conti a sezioni riunite sollevava questione di legittimità

costituzionale dell'art. 18, comma terzo, della legge regionale n. 9

del 5 luglio 1965 sospendendo il "giudizio in corso" sui capitoli 1-6

tit. 1 del bilancio regionale.

Per l'art. 58 dello Statuto speciale Friuli-Venezia Giulia gli atti

amministrativi della Regione sono sottoposti a un controllo di

legittimità che deve essere svolto dalla Corte dei conti in

conformità alle leggi dello Stato. Secondo l'ordinanza di rinvio, da

queste leggi, e in particolare dall'art. 19 del T.U. 12 luglio 1934, n.

1214, sulla Corte dei conti, si ricava che al controllo è sottoposto

l'atto terminale d'attuazione delle previsioni del bilancio, cioè

quello con cui il pubblico danaro passa alla disponibilità di altri

soggetti. Nel Friuli-Venezia Giulia i fondi per le spese del Consiglio

al proprio Presidente. Su questo trasferimento interno la Corte dei

conti esercita il suo controllo; ma i successivi singoli pagamenti

(atti terminali) vengono fatti da quel Presidente, che ne porta il

rendiconto solo al Consiglio regionale: così stabilisce l'art. 18,

terzo comma, della citata legge regionale 1965 n. 9, che perciò,

sottraendoli al controllo della Corte dei conti, contrasterebbe con

l'art. 58 dello Statuto regionale; contrasto che, secondo l'ordinanza

di rinvio, non si giustifica col richiamo alle leggi vigenti per il

Parlamento nazionale, alla cui posizione d'autonomia non può

avvicinarsi quella dei Consigli regionali (sentenza 1964 n. 66 della

Corte costituzionale), tanto più che proprio questa Corte ha stabilito

il principio inderogabile dell'assoggettamento delle regioni al

controllo statale (sentenza 1966, n. 121).

Infine l'ordinanza osserva che la questione è rilevante poiché

per effetto della norma denunciata mancano quegli elementi, sulle

"spese ordinate e pagate", che costituiscono l'essenza del raffronto

con le leggi del bilancio.

2. - Nell'atto e nella memoria depositati il 1 dicembre 1967 e il 5

ottobre 1968 la difesa regionale eccepisce la inammissibilità della

questione, innanzi tutto perché il giudizio di parificazione svolto

dalla Corte dei conti non avrebbe natura giurisdizionale. Benché

questa Corte abbia deciso diversamente in due precedenti sentenze, la

Regione sostiene che in quel giudizio non esistono né liti né

decisioni a favore d'una parte; e neanche vi è luogo a cosa giudicata

poiché si tratta d'una fase dell'iter attraverso cui si giunge

all'approvazione del Parlamento che, essa sì, rende intangibile il

rendiconto: e se l'art. 40 del R.D. 1934 n. 1214 esige "le formalità

della giurisdizione contenziosa" è per dare solennità al

procedimento, che, senza questa norma, si sarebbe svolto in forma

diversa. In verità, secondo la difesa regionale, soltanto nelle

materie ricordate nell'art. 103 della Costituzione, e non quando

esercita il controllo successivo del bilancio riferendo direttamente

alle Camere (art. 100), la Corte dei conti sarebbe organo

giurisdizionale.

Inoltre - prosegue la difesa regionale - la questione di

costituzionalità non poteva esser sollevata dalle sezioni riunite

della Corte dei conti poiché proprio l'art. 58 dello Statuto prevede

soltanto il "controllo", che è esercitato dalla delegazione avente

sede a Venezia: perciò anche la parificazione (ammissibile nel

Friuli-Venezia Giulia solo se rientra nel concetto di "controllo")

dovrebbe essere svolta dallo stesso organo, secondo un principio di

decentramento che si ricaverebbe dall'art. 125 della Costituzione (per

le regioni a statuto normale) e dal D. L. 1948, n. 655, per la Sicilia

(unica eccezione il Trentino-Alto Adige ma per effetto di norma

espressa): è questo un problema di competenza del giudice a quo che

la Corte costituzionale dovrebbe affrontare poiché si tratta della

interpretazione, non di leggi ordinarie, ma di norma costituzionale.

Inoltre la difesa regionale osserva che il giudizio di

parificazione, entro il quale si è sollevato l'incidente di

costituzionalità, è ormai concluso e il rendiconto è stato già

approvato, legittimamente, dal Consiglio: non si può più tornare al

preteso giudice di rinvio (alla Corte dei conti) e perciò la questione

sarebbe manifestamente e del tutto irrilevante. La rilevanza, se mai,

sussisterebbe rispetto a un futuro rapporto amministrativo-contabile

fra delegazione di Venezia e ufficio di presidenza del consiglio

regionale, rapporto estraneo al procedimento di parificazione.

Quanto al merito, la questione si riduce a stabilire se occorra

giustificare, mediante "pezze contabili" (ricevute), le spese relative

al funzionamento del Consiglio regionale, cioè all'attività

politico-legislativa del Consiglio (indennità del Presidente, dei

Consiglieri, ecc.). Ne deriva che esse, rientrando nello svolgimento di

questa attività, ne restano assorbite, come avviene, a parte la

diversa posizione costituzionale dell'organo, per le spese inerenti

alle funzioni delle Camere: cosicché non si tratterebbe di atti

amministrativi, gli unici che l'art. 58 dello Statuto sottopone al

controllo della Corte dei conti, e perciò la questione non sarebbe

fondata. Tanto più che la norma denunciata non urta contro un

principio di carattere assoluto, dato che la legge consente all'organo

di controllo di limitare il riscontro a taluni rendiconti (art. 60 del

R.D. 18 novembre 1923, n. 2440).

3. - Nella discussione orale la difesa della Regione ha insistito

soprattutto sull'inapplicabilità della "parificazione" al

Friuli-Venezia Giulia così come, in mancanza d'una legge che lo

preveda, è inapplicabile alla Val d'Aosta e alle regioni a statuto

ordinario: nato come atto preparatorio rispetto alla legge del bilancio

statale, l'istituto si ricollega a tutto un sistema che è connesso

soltanto alla funzione politica del Parlamento nazionale. Considerato in diritto :

1. - La Corte dei conti a sezioni riunite, lungo il giudizio di

parificazione del rendiconto della Regione Friuli- Venezia Giulia per

il 1966 e in particolare dei capitoli 1- 6 (tit. I), ha denunciato

l'art. 18, terzo comma, della legge regionale 5 luglio 1965, n. 9: la

norma, sottraendo al controllo di legittimità della Corte dei conti

gli atti di spesa del Presidente del Consiglio regionale relativi al

funzionamento di quest'ultimo, violerebbe l'art. 58 dello Statuto, che

invece sottopone a quel controllo tutti gli "atti amministrativi" della

Regione.

La difesa regionale ha avanzato preliminarmente due eccezioni di

inammissibilità (carattere non giurisdizionale, incompetenza delle

sezioni riunite) che però devono essere respinte: infatti questa

Corte ha già deciso che nel corso del procedimento di parificazione si

possono proporre questioni di costituzionalità e non ha motivo di

cambiare indirizzo (sent. n. 165 del 1963, n. 121 del 1966 e n. 142 del

1968); né può fermarsi ad esaminare, in un giudizio di legittimità

costituzionale, se l'organo, che ha emesso l'ordinanza di rinvio, fosse

competente a decidere sul merito (da ultimo sent. n. 111 del 1963 e n.

58 del 1964), cioè nella specie, sul rendiconto generale della Regione

Friuli-Venezia Giulia.

Quanto poi alla rilevanza, posta in dubbio dalla difesa regionale,

essa è invece sufficientemente motivata dalla Corte di rinvio; se ne

desume che il procedimento di parificazione sui capitoli 1-6 del

bilancio non si è concluso proprio perché non si erano potuti

controllare, precedentemente e di volta in volta, gli atti di spesa del

Presidente del Consiglio regionale e che, dopo un'eventuale pronuncia

di incostituzionalità, il giudizio potrà essere riassunto e deciso,

per l'appunto, previo esame di tali atti: situazione ben diversa da

quella in cui il controllo preventivo degli atti in relazione alle

leggi di spesa si era già esplicato pienamente ed esaurito allorché

la questione di costituzionalità di tali leggi venne proposta, durante

la parificazione del rendiconto generale (cit. sent. n. 142 del 1968).

2. - Nel merito la questione è infondata.

Il controllo della Corte dei conti, com'è noto, si esercita, allo

scopo di assicurare il rispetto delle leggi, sull'azione del Governo e

dei rami della pubblica amministrazione che dipendono da esso (art. 100

della Costituzione e T.U. 12 luglio 1934, n. 1214). Ne è esente

l'attività di quegli organi, come il Capo dello Stato, il Parlamento e

questa Corte, la cui posizione, ai vertici dell'ordinamento

costituzionale, è di assoluta indipendenza: anche in materia di spese,

poiché esse sono necessarie al funzionamento dell'organo, un riscontro

esterno comprometterebbe il libero esercizio delle funzioni

politico-legislative o di garanzia costituzionale che gli sono

attribuite.

Perciò nell'art. 100 della Costituzione e nel T.U. delle leggi

sulla Corte dei conti è chiaro che il controllo investe gli atti non

in quanto siano amministrativi in senso sostanziale, ma per la loro

provenienza dal Governo o da altri organi della pubblica

amministrazione; tanto è vero che proprio per questa provenienza vi

sono soggetti anche i decreti-legge e le leggi delegate e che gli altri

decreti presidenziali vi sono sottoposti poiché "emanano" dai

"Ministeri" (art. 17 T.U.), cioè dal Governo: insomma è la natura

dell'organo, e non la natura dell'atto indipendentemente da quella, a

legittimare il c.d. riscontro. Cosicché, se è discutibile la

configurazione della Corte dei conti quale organo ausiliario "del

Governo", non sembra dubbio che il suo controllo investa solo l'azione

dell'esecutivo, della quale appunto è diretto a garantire la

legalità: difatti l'art. 100 della Costituzione è posto entro il

titolo III, dedicato al Governo, e il T.U. non conosce che i Ministri e

le amministrazioni dipendenti (artt. 15, 16, 17, 21 e art. 1 legge 21

marzo 1953, n. 161). In particolare l'impiego di somme destinate ad uno

dei tre organi costituzionali è soggetto a sindacato fino a quando sia

atto del Governo; ma, appena esse siano giunte a disposizione

dell'organo, gli ulteriori atti di spesa, comunque si concretino, sono

atti interni di quest'ultimo e perciò sottratti al riscontro.

3. - Un'analoga situazione si produce, su un piano diverso ma

sempre a livello costituzionale, nell'ambito delle Regioni a statuto

speciale: ciascuna di esse ha organi di governo e, ben distinta,

un'assemblea politico- legislativa. Nel contesto del nostro

ordinamento, caratterizzato dalla pluralità dei poteri, la Regione si

colloca come ente dotato di autonomia politica pur nell'unità dello

Stato; autonomia che gli statuti in generale riconoscono ad essa quale

entità diversa da questo, ma che si è tradotta in precise potestà

attribuite alle assemblee legislative regionali da norme statutarie.

Quanto poi, in particolare, al Consiglio del Friuli- Venezia Giulia,

esso non solo è organo politico- legislativo ma, al pari di altre

assemblee regionali (sent. n. 66 del 1964), non ha funzioni esecutive

neanche di natura regolamentare (artt. 42 e 46 dello Statuto). Ne

discende che, corpo indipendente e situato fuori dell'ordine

amministrativo (v. anche art. 289, n. 2, del Codice di procedura penale

modificato da legge 30 luglio 1957, n. 655), i suoi atti non sono

sottoposti a riscontro esterno.

Non vi contraddice una precedente sentenza con cui questa Corte ha

negato l'assimilazione delle assemblee legislative regionali al

Parlamento nazionale e riconosciuto, tra l'altro, che le controversie

relative ai loro dipendenti sono sottoposte alla giurisdizione statale

(sent. n. 66 del 1964): infatti, con ciò si è inteso soprattutto

rilevare come l'azione di queste assemblee, prive del potere di

esprimere un indirizzo politico generale, soggiaccia al controllo di

merito del Parlamento nazionale (rispetto al quale pertanto si pongono

in una tale posizione che non consente l'estensione analogica di sue

prerogative) e sia sottoposta a quel controllo giurisdizionale che,

uniforme in tutto il territorio dello Stato, è garantito, nell'inte

resse dei singoli, dall'art. 24 della Costituzione. Con il che non si

è fatta derivare la competenza del giudice esclusivamente dalla natura

amministrativa degli atti, ma si è voluta soltanto riaffermare la

validità del precetto costituzionale, per cui "tutti possono agire in

giudizio", in un campo nel quale mancano norme e principi che, come

sembrerebbe per il Parlamento, prevedano un diverso sistema di tutela;

né si è esclusa, anzi si è riconosciuta l'indipendenza

dell'assemblea regionale, posizione connaturata a precise attribuzioni

politiche e legislative, sia pure circoscritte nell'ambito del

territorio regionale, e perciò incompatibile col riscontro a cui è

sottoposta, indipendentemente dalla difesa di diritti soggettivi o di

interessi legittimi, la pubblica amministrazione.

Questo è il motivo per cui, secondo il D.L. 6 maggio 1948, n. 655

(art. 2 n. 1), il controllo della Corte dei conti si esercita in

Sicilia solo sugli "atti del governo e dell'amministrazione regionale"

e in Sardegna, come prescrive il D.P.R. 19 maggio 1949, n. 250 (art.

23), sugli "atti della giunta e della amministrazione regionale"; dove

ad "amministrazione regionale", data la posizione della frase nel

contesto e i rilievi esposti sopra, non può darsi altro significato

che quello, soggettivo, di organi od uffici dipendenti dal Governo

della Regione: tanto è vero che il rifiuto di registrazione dà luogo

eventualmente a ricorso, in virtù di quelle leggi, soltanto della

Giunta. Cosicché lo stesso art. 58 dello Statuto del Friuli-Venezia

Giulia, invocato dall'ordinanza di rinvio, sottoponendo gli "atti

amministrativi della regione" al sindacato di legittimità della Corte

dei conti, non può che riferirsi agli atti del governo regionale:

infatti, come vi si aggiunge, il controllo deve esercitarsi "in

conformità delle leggi dello Stato che disciplinano le attribuzioni

della Corte dei conti", vale a dire di quelle leggi (art. 100 della

Costituzione e T.U.) che, a quanto si è premesso, non conoscono se non

il riscontro degli atti del Governo.

Se ne deve concludere che le somme impegnate in bilancio per le

spese di funzionamento del Consiglio regionale, appena pervenutegli,

possono essere spese dal suo Presidente senza altro controllo che

quello, successivo, del medesimo Consiglio.