Sentenza n. 142/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge

della Regione Friuli-Venezia Giulia 10 maggio 1966, n. 5, recante

estensione a tutto il territorio della Provincia di Udine, compreso il

circondario di Pordenone, delle facoltà riservistiche della zona delle

Alpi, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 14 marzo 1968 dal pretore di Palmanova nel

procedimento penale a carico di Marconato Fulgido, iscritta al n. 93

del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 170 del 6 luglio 1968 e nel Bollettino Ufficiale della

Regione Friuli Venezia Giulia n. 22 del 27 giugno 1968;

2) ordinanza emessa il 3 maggio 1968 dal pretore di San Vito al

Tagliamento nel procedimento penale a carico di Foratti Gian Giacomo,

iscritta al n. 103 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 203 del 10 agosto 1968 e nel

Bollettino Ufficiale della Regione Friuli- Venezia Giulia n. 22 del 27

giugno 1968;

3) ordinanza emessa il 28 giugno 1968 dal pretore di Udine nel

procedimento penale a carico di Bovassi Gino Bruno e Zaramella

Giovanni, iscritta al n. 248 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6 dell'8 gennaio 1969 e

nel Bollettino Ufficiale della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 38 del

19 dicembre 1968.

Visti gli atti d'intervento del Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia;

udito nell'udienza pubblica del 29 ottobre 1969 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

udito l'avv. Carmelo Carbone, per la Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 14 marzo 1968 nel corso di un

procedimento penale a carico di Marconato Fulgido, il pretore di

Palmanova ha sollevato questione di legittimità costituzionale

relativamente all'art. 1 della legge regionale 10 maggio 1966, n. 5,

della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in riferimento all'art.

25, secondo comma, della Costituzione.

Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, il giudice a quo

osserva che la norma impugnata ha esteso all'intero territorio della

provincia di Udine lo speciale regime giuridico della zona faunistica

delle Alpi, previsto ed anche penalmente tutelato dal testo unico

approvato con R.D. 5 giugno 1939, n. 1016, che ne rimetteva la

determinazione dei confini ad un decreto del Ministro per l'agricoltura

e foreste, previo parere della Federazione italiana della caccia e del

Comitato centrale della caccia (poi sostituito quest'ultimo dalla III

sezione del Consiglio superiore dell'agricoltura e foreste ai sensi

degli artt. 15, lett. l, e 23 del regio decreto 29 maggio 1941, n.

489).

Premesso che la zona delle Alpi interessa il territorio nazionale

sia in relazione al bene oggetto della protezione così accordata che

è costituito dalla specialissima fauna ivi esistente, sia in relazione

alla sua estensione che comprende anche territori di numerose provincie

dell'Italia settentrionale non facenti parte della regione

Friuli-Venezia Giulia (cfr. il D.M. 15 aprile 1940 e successive

modifiche), l'ordinanza fa notare che la competenza legislativa

regionale in materia di caccia deve essere esercitata, in base all'art.

4 dello Statuto approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963 n.

1, in armonia con la Costituzione e, fra l'altro, nel rispetto degli

interessi nazionali per cui non potrebbe modificare i confini della

predetta zona faunistica: la legge regionale avrebbe, comunque, in

relazione ai luoghi cui estende il regime innanzi considerato, creato

un precetto giuridico nuovo penalmente sanzionato, in violazione del

principio della riserva di legge statale in materia penale, fissato

all'art. 25, comma secondo, della Costituzione.

Sotto il profilo della rilevanza, il pretore fa presente che il

giudizio in corso non può essere definito indipendentemente dalla

questione sollevata, in quanto l'imputato è stato tratto a giudizio

per un reato contravvenzionale, che sarebbe stato commesso nel

territorio del Comune di Carlino incluso nella zona delle Alpi proprio

ad opera della normativa impugnata.

2. - Con altra ordinanza, emessa il 3 maggio 1968 nel corso di un

procedimento penale a carico di Foratti Gian Giacomo, il pretore di San

Vito al Tagliamento ha sollevato questione di legittimità

costituzionale relativamente alla stessa normativa regionale, ma in

riferimento oltre che all'art. 25, secondo comma, anche agli artt. 3 e

5 della Costituzione.

Chiarite le ragioni a sostegno della rilevanza della questione

dedotta, il giudice a qrco fa valere nel merito per quanto concerne

l'art. 25, secondo comma, della Costituzione argomenti sostanzialmente

analoghi a quelli già esposti nella ordinanza che precede ed a cui

aggiunge, in riguardo alle altre due norme costituzionali invocate come

parametri del giudizio, ulteriori considerazioni tendenti a dimostrare

in particolare: a) che la legislazione regionale del Friuli-Venezia

Giulia in materia di caccia, da svolgere a norma dell'art. 4 dello

Statuto in armonia con la Costituzione e nel rispetto degli interessi

nazionali e dei princìpi che informano il nostro ordinamento

giuridico, non avrebbe potuto modificare i confini della zona delle

Alpi, essendo stati questi già determinati con il R.D. 5 giugno 1939

ed il D.M. 15 aprile 1940; b) che la legge regionale in questione non

avrebbe abrogato, ma anzi recepito mediante esplicito richiamo i

suddetti decreti ministeriali; c) che una eventuale potestà di

modifica o di abrogazione di quei decreti sarebbe stata in ogni caso

male esercitata dalla legge regionale, in mancanza dei pareri

obbligatori prescritti dall'art. 5 del regio decreto n. 1016 del 1939;

d) che la stessa legge regionale - cui deve darsi atto di non aver

esplicitamente modificato la dimensione territoriale dei confini, ma di

essersi limitata esclusivamente ad estendere ai territori in essa

considerati un regime giuridico che ad essi non spetta e non può

spettare in relazione al bene che si vuol tutelare - darebbe vita ad un

tentativo di costituire privilegi sotto l'osservanza formale ma non

sostanziale della legge; e) che essa non perseguirebbe il fine della

tutela di un tipo eccezionale di selvaggina, ma, come si evince dai

verbali di discussione e dalla relazione che ha accompagnato la

proposta di legge, il diverso obiettivo di favorire il sorgere di

riserve comunali previste per la "Zona delle Alpi"; f) che, infine, la

stessa legge regionale creerebbe un precetto giuridico, nuovo rispetto

ai luoghi, facendo ricorso ad una applicazione analogica in malam

partem vietata dall'art. 14 delle disposizioni preliminari al codice

civile e violerebbe, pertanto, il principio di riserva penale in favore

dello Stato, già esaminato nella sentenza n. 21 del 1957 della Corte

costituzionale, che ha ribadito la preclusione alle regioni di un

potere legislativo penale operando esplicito riferimento agli artt. 3,

5 e 25 della Costituzione.

3. - Una terza ordinanza, emessa il 28 giugno 1968 dal pretore di

Udine nel corso di un procedimento penale a carico di Bovassi Gino

Bruno e di Zaramella Giovanni, propone a sua volta con analoga

motivazione in riferimento agli artt. 3, 5 e 25, secondo comma, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale della stessa

legge regionale, limitatamente alle parole "Lo speciale regime

giuridico... Viene esteso...", che consentono l'applicazione di

sanzioni penali contenute nel testo unico sulla caccia a fatti commessi

fuori del territorio considerato zona delle Alpi.

Tutte e tre le ordinanze, ritualmente notificate e comunicate,

risultano pubblicate rispettivamente la prima nella Gazzetta Ufficiale

n. 170 del 6 luglio 1968 e nel Bollettino Ufficiale della Regione

Friuli-Venezia Giulia n. 22 del 27 luglio 1968; la seconda nella

Gazzetta Ufficiale n. 203 del 10 agosto 1968 e nel Bollettino Ufficiale

della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 22 del 27 giugno 1968; la terza

nella Gazzetta Ufficiale n. 6 dell'8 gennaio 1969 e nel Bollettino

Ufficiale della Regione Friuli- Venezia Giulia n. 38 del 19 dicembre

1968.

4. - In tutti e tre i giudizi si è costituita la difesa della

Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con atto di intervento e

deduzioni depositate il 25 luglio 1968, il 30 agosto 1968 ed il 28

gennaio 1969, chiedendo una declaratoria di infondatezza delle

questioni in oggetto.

Rileva la difesa della Regione che il testo unico sulla caccia non

delimita direttamente l'estensione della zona faunistica delle Alpi, ma

ne affida la determinazione dei relativi confini ad un decreto del

Ministro per l'agricoltura e le foreste. Per conseguenza, nel

territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia, quest'ultima che, ai

sensi dell'art. 4 dello Statuto, ha competenza legislativa esclusiva in

materia di caccia, non può non godere in sede amministrativa delle

attribuzioni che nella stessa materia competono al Ministro per

l'agricoltura per le altre regioni: e così come il Ministro non crea

con il suo decreto nuovi illeciti penali ma incide unicamente sul

presupposto del reato contravvenzionale considerato quando amplia i

confini di quella zona, allo stesso modo la Regione estendendo ad una

sua provincia quel regime giuridico non porrebbe in essere un nuovo

precetto penale e non violerebbe la riserva di cui all'art. 25,

secondo comma, della Costituzione. Se poi - prosegue la difesa della

Regione - alla violazione della legge regionale consegue l'applicazione

di una pena fissata in legge statale, si tratta di una questione che

deve essere risolta dal giudice penale come ha osservato la stessa

Corte costituzionale nella sentenza n. 68 del 1963.

Né sussisterebbe al riguardo alcun vizio di ordine procedurale per

la mancata audizione dei pareri obbligatoriamente richiesti dall'art. 5

del testo unico del 1939 per l'emanazione del decreto del Ministro per

l'agricoltura e foreste, in quanto la Regione esercita la sua

competenza esclusiva secondo la disciplina stabilita in Costituzione e

nello Statuto, senza che possano trovare applicazione le norme statali

già vigenti per gli atti amministrativi dello Stato ed ormai caducate

a seguito dell'avvenuto trasferimento di attribuzioni.

Le considerazioni innanzi svolte dovrebbero, infine, valere anche

contro il generico richiamo dell'ordinanza di rimessione agli artt. 3 e

5 della Costituzione, motivato con riferimento alla sentenza n. 21 del

1957 della Corte, probabilmente nel presupposto che il principio di cui

all'art. 25, secondo comma, della Costituzione discenda dai criteri

informatori consacrati in quelle norme.

Tali deduzioni sono state poi ulteriormente sviluppate in una

successiva memoria depositata il 16 ottobre 1969, sulla base anche di

argomenti tratti in favore della legittimità della normativa impugnata

dalla decisione n. 59 del 22 giugno 1965 della Corte costituzionale.

5. - All'udienza la difesa della Regione ha insistito nelle

conclusioni precedentemente formulate. Considerato in diritto :

1. - I tre giudizi, promossi con le ordinanze dei pretori di

Palmanova, San Vito al Tagliamento e Udine, hanno ad oggetto analoghe

questioni concernenti la stessa disposizione di legge regionale e

possono pertanto essere decisi congiuntamente con unica sentenza.

2. - Nei suoi termini essenziali, comuni a tutte le ordinanze, la

questione di legittimità costituzionale della legge della Regione

Friuli-Venezia Giulia del 10 maggio 1966, n. 5, che nel suo art. 1 (ed

unico) estende "il regime giuridico della zona fannistica delle Alpi,

previsto dal testo unico regio decreto 5 giugno 1939, n. 1016, e dalle

altre leggi dello Stato" alla intera Provincia di Udine, compreso il

circondario (oggi Provincia) di Pordenone, è prospettato sotto il

profilo della violazione dell'art. 25, secondo comma, della

Costituzione (cui le ordinanze dei pretori di San Vito al Tagliamento e

di Udine aggiungono di rincalzo i più generali princìpi degli artt. 3

e 5).

Secondo l'assunto delle ordinanze, poiché la disciplina della zona

faunistica delle Alpi è penalmente sanzionata dalla legge statale, la

legge regionale si risolverebbe nella introduzione di un precetto

penale nuovo in contrasto con la riserva assoluta di legge statale che

sarebbe posta dal secondo comma dell'art. 25 della Costituzione.

3. - La questione non è fondata. Per giungere a questa conclusione

non è necessario riprendere in esame il problema generale della

"riserva" istituita dal secondo comma dell'art. 25 della Costituzione

né quello dai limiti che ne derivano alla potestà legislativa delle

Regioni anche se a statuto speciale, con particolare riferimento a

materie (come quella in oggetto) la regolamentazione delle quali

consiste, per la loro intrinseca natura, di autorizzazioni, limiti e

devieti: che sarebbero vanificati se sprovvisti di adeguata sanzione.

Nella specie oggi sottoposta al giudizio della Corte, infatti, la

Regione altro non ha fatto se non esercitare la competenza legislativa

primaria ad essa attribuita dall'art. 4 della legge costituzionale 31

gennaio 1963, n. 1, assoggettando l'intera Provincia di Udine e quella

di Pordenone alla disciplina giuridica sostantiva dettata dal testo

unico del 1939 per la zona faunistica delle Alpi. Per conseguire tale

risultato, la Regione ha operato mediante rinvio, facendo proprio il

contenuto della disposizioni legislative statali sulla zona delle Alpi.

Va da sé che le sanzioni penali continuano a ricevere applicazione,

per forza propria, ossia come sanzioni poste da leggi statali, in

qualsiasi luogo in cui sia legittimamente vigente il rispettivo regime

giuridico, e perciò anche nelle Provincie di Udine e Pordenone, dal

momento che a quel regime anch'esse sono state sottoposte.

Non fa differenza che la legge statale intervenga successivamente a

comminare sanzioni penali per l'inosservanza di norme regionali e che,

invece, come nel caso presente, tali sanzioni già esistano nella

legislazione statale, identicamente operando così nell'ipotesi di

trasgressioni delle norme poste dalle leggi dello Stato, come

nell'ipotesi di trasgressione di norme regionali posteriormente emanate

ed aventi - nella specie - lo stesso contenuto e lo stesso oggetto di

quelle (tratte come sono, per rinvio, secondo si è detto, dalle

disposizioni del testo unico del 1939). Tanto più che il testo unico

non determina esso stesso, direttamente, l'ambito territoriale della

zona faunistica delle Alpi, ma ne rimette la determinazione - nel

restante territorio nazionale - a decreti del Ministro per

l'agricoltura e foreste.

Né siffatta situazione viene a mutare allorché, versandosi in

materia di competenza della Regione e questa essendo stata esercitata,

sia la Regione ad operare quella determinazione. Se alla Regione fosse

vietato di legiferare, direttamente o mediante rinvio, in materia di

caccia sol perché le norme da essa emanate comportano l'applicazione

di pene predisposte da norme statali con riferimento alle stesse

fattispecie o a fattispecie comprensive anche di quelle risultanti

dalla legge regionale, alla Regione verrebbe in realtà sottratta una

competenza, che statutariamente le spetta.

4. - Del pari prive di fondamento sono le ulteriori censure,

adombrate nella motivazione dell'ordinanza del pretore di San Vito al

Tagliamento.

Così è del rilievo, secondo cui la legge regionale denunciata

avrebbe perseguito il fine di consentire ai comuni inclusi nei

territori delle Provincie di Udine e Pordenone la costituzione di

riserve comunali di caccia: giacché nessun argomento viene poi addotto

per dimostrare che un tale fine sarebbe costituzionalmente vietato alla

Regione, così che, anche ad ammettere che, in punto di fatto,

l'illazione del pretore risponda al vero, non ne seguirebbe per ciò

solo un vizio di legittimità costituzionale della legge regionale. È

da soggiungere al riguardo che l'applicazione dello speciale regime

della zona faunistica delle Alpi implica - oggettivamente - una maggior

tutela della fanna locale, ciò che senza dubbio è conforme

all'interesse nazionale (cui genericamente si richiama la stessa

ordinanza, come pure quella del pretore di Palmanova) che sta a

fondamento della legislazione statale in materia. Ne offre indiretta

conferma l'art. 21 del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, contenenti norme

di attuazione dello Statuto del Trentino-Alto Adige, che fa obbligo a

questa Regione di non diminuire la protezione attualmente concessa alla

selvaggina in dipendenza dell'appartenenza del territorio alla zona

faunistica delle Alpi.

Quanto alla censura dei "principi che informano il nostro

ordinamento giuridico", per avere la legge regionale modificato i

confini della zona delle Alpi senza i pareri prescritti dall'art. 5 del

testo unico del 1939, è sufficiente osservare che la Regione non ha

sostituito una propria legge ai concreti provvedimenti amministrativi

che sarebbero, fuori della Regione, di competenza del Ministro

dell'agricoltura e foreste; ma, legiferando per relationem, ha

sottoposto una parte del suo territorio alla medesima identica

disciplina prevista dalla legge statale per le località rientranti

nella zona faunistica delle Alpi.

La vera portata della legge regionale denunciata sta precisamente,

come già risulta dalle considerazioni sopra svolte al punto secondo,

in una equiparazione legale, ai fini della disciplina della caccia, del

territorio di Udine e Pordenone agli altri territori nei quali vige lo

speciale regime giuridico dettato per la zona delle Alpi. La Regione,

in altre parole, ha scelto e adottato, in relazione alle provincie

anzidette, la disciplina legislativa ritenuta più adeguata alle

particolari esigenze locali e perciò all'interesse della stessa

Regione; ma, anziché ex novo, ha manifestato la propria volontà

legislativa rinviando a quella parte della legislazione statale da cui

quella disciplina è posta. Per questo aspetto la situazione è analoga

a quella su cui ebbe già occasione di pronunciarsi questa Corte, sotto

altro profilo, con la sentenza n. 11 del 3 marzo 1959, punto primo

della motivazione, relativa alla legge regionale sarda 30 marzo 1957,

n. 30.