Sentenza n. 135/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi promossi con ricorsi della provincia autonoma di Trento,

della regione Emilia Romagna, della regione Campania, della regione

Marche e della regione Campania notificati il 5 aprile, il 4 aprile

(n. 2 ricorsi), il 6 aprile e l'11 maggio 1996, depositati in

Cancelleria l'11 aprile, il 15 aprile, il 17 aprile, il 19 aprile e

il 17 maggio successivi, per conflitti di attribuzione sorti a

seguito del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione in

data 19 gennaio 1996, recante: "Nuovi criteri e direttive per la

distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e

viceversa" e della circolare del Ministero dei trasporti e della

navigazione - Direzione generale motorizzazione civile e dei

trasporti in concessione, D.C. III Div. 32, prot. 571, del 19 marzo

1996 applicativa del predetto decreto, ed iscritti ai nn. 9, 10, 11,

12 e 16 del registro conflitti 1996.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la provincia autonoma di

Trento, Stefano Zunarelli per la regione Emilia Romagna, Sergio

Ferrari e Paolo Tesauro per la regione Campania, Antonio Cochetti per

la regione Marche e l'Avvocato dello Stato Carlo Bafile per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 5

aprile 1996, depositato l'11 aprile 1996, solleva conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del

Ministro dei trasporti 19 gennaio 1996, pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 32 dell'8 febbraio 1996, serie generale, recante "Nuovi

criteri e direttive per la distrazione degli autobus dal servizio di

linea al noleggio e viceversa", relativamente agli artt. 1, 2, 4, 6,

7, 8 e 9, perché ritenuti in contrasto con gli artt. 117 e 118 della

Costituzione, 8, n. 18, e 16 dello statuto di autonomia e relative

norme di attuazione (con particolare riferimento al d.P.R. 19

novembre 1987, n. 527 ed al d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266), 82, comma

6, ed 87, comma 4, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285.

1.1. - La ricorrente premette d'essere titolare di potestà

legislativa primaria e di potestà amministrativa in materia di

comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, in virtù degli

artt. 8 n. 18 e 16 dello statuto speciale di autonomia, materia

devoluta dagli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, della

Costituzione alle regioni a statuto ordinario. Il decreto del

Presidente della Repubblica n. 527 del 1987 ha dato attuazione alle

norme statutarie e, relativamente al territorio di competenza, il

settore è regolamentato dalla legge provinciale 9 luglio 1993, n.

16, il cui art. 15 subordina l'utilizzazione degli autobus destinati

al noleggio con conducente in servizio di linea, e viceversa, alla

autorizzazione dell'assessore provinciale, condizionata dalla

garanzia del regolare svolgimento del servizio.

Relativamente al mutamento della destinazione d'uso ordinaria, il

decreto ministeriale impugnato, oltre ad attribuire all'Ufficio

provinciale della motorizzazione civile funzioni di controllo

concernenti la sicurezza, prevede verifiche che esulano

dall'accertamento dell'idoneità tecnica dell'autoveicolo e neppure

sono legittimate dagli artt. 82, comma 2, ed 87, comma 4, del decreto

legislativo n. 285 del 1992, norme espressamente richiamate nella

premessa del decreto.

La seconda fa, infatti, riferimento al potere del solo concedente

di autorizzare la distrazione dell'automezzo ed è riconducibile nel

novero dei poteri gestionali che, secondo il principio enunciato

nella sentenza della Corte n. 2 del 1993, sono attribuiti alle

autorità regionali e provinciali. La prima stabilisce che la

autorizzazione degli uffici statali implica la verifica dei soli

requisiti tecnici dei veicoli concernenti la sicurezza, da

effettuarsi in conformità delle direttive emanate dal Ministro dei

trasporti.

1.2. - Le direttive contenute negli artt. 1, 2, 4, 6, 7, 8 e 9 del

decreto ministeriale in esame non contengono, invece,

l'individuazione delle caratteristiche tecniche, ma interferiscono

con le modalità di gestione del servizio, in quanto stabiliscono che

la distrazione è possibile in caso di indisponibilità degli

automezzi già in servizio di linea ad effettuare corse aggiuntive,

ovvero in presenza di situazioni di carattere straordinario, o in

quelle di natura similare contemplate dagli artt. 4 e 6. Del pari,

inoltre, attengono alla gestione del servizio l'individuazione del

termine massimo della distrazione, fissato in tre mesi (art. 2), e la

previsione della facoltà di attuarla per servizi di durata

giornaliera (art.7).

Il decreto ministeriale, prosegue la ricorrente, detta, quindi, una

disciplina che assorbe nell'autorizzazione statale valutazioni

riservate a quella provinciale.

1.3 - Il decreto, ad avviso della ricorrente, viola anche il

sistema di garanzie statutarie stabilito dal decreto del Presidente

della Repubblica n. 266 del 1992, il cui art. 2 dispone che la

legislazione statale successivamente emanata nelle materie riservate

alla provincia non ha diretta applicazione, ma solo comporta un

dovere di adeguamento a carico della provincia stessa. Inoltre,

qualora la legislazione statale preveda atti di indirizzo e

coordinamento, questi ultimi devono essere adottati previa

consultazione (art. 3, comma 3) e non sono comunque vincolanti per la

provincia, finché siano in vigore leggi provinciali incompatibili.

La provincia autonoma di Trento ha chiesto, quindi, che la Corte

dichiari che non spetta alla Stato disciplinare con decreto del

Ministro dei trasporti e della navigazione i casi nei quali gli

autobus destinati a servizio di noleggio con conducente possono

essere impiegati in servizio di linea e viceversa, predeterminando la

durata di tale destinazione, nonché di autorizzare la possibilità

illimitata di adibire al servizio di noleggio autobus destinati a

quello di linea, qualora la distrazione non ecceda le ventiquattro

ore, stabilendo le relative sanzioni, ed annulli il decreto quanto

alle direttive contenute negli artt. 1, 2, 4, 6, 7, 8, e 9.

1.4. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha eccepito l'infondatezza del ricorso.

L'Avvocatura deduce che il riparto di competenze tra Stato e

regioni nella materia del servizio fuori linea è stato delineato con

nitidezza dalla sentenza n. 2 del 1993. La distrazione dell'autobus

dal servizio al quale è ordinariamente adibito è soggetta ad una

duplice autorizzazione: della regione, che valuta l'inesistenza di

pregiudizi alla regolarità del servizio di linea dal quale viene

distolto (per tale ragione l'autorizzazione non è prevista in caso

di distrazione dal servizio di noleggio a quello di linea); della

Direzione generale della motorizzazione civile e dei trasporti in

concessione che, in conformità delle direttive del Ministro dei

trasporti, deve verificare l'idoneità tecnica dei veicoli all'uso

diverso da quello ordinario. L'Avvocatura puntualizza che,

successivamente a detta sentenza, fu quindi emanato il decreto

ministeriale 4 luglio 1994, avverso il quale la regione Campania

sollevò conflitto di attribuzione, dichiarato inammissibile con

ordinanza n. 266 del 1995.

Il decreto ministeriale in oggetto, ad avviso della parte

resistente, riproduce quello da ultimo richiamato, con l'introduzione

delle modifiche rese necessarie dalle esigenze emerse dopo la sua

attuazione. L'atto conferma che l'autorizzazione riservata

all'Ufficio provinciale della motorizzazione implica la sola verifica

delle caratteristiche tecniche e di sicurezza del veicolo, ferma

restando quella della regione in ordine all'inesistenza di pregiudizi

alla regolarità del servizio.

Le attribuzioni riservate dall'art. 117 della Costituzione alle

regioni sono, quindi, rispettate e la riaffermata necessità della

duplice autorizzazione esclude che quella concessa dall'Ufficio

provinciale possa influire sul servizio di linea.

Del pari infondata, conclude l'Avvocatura, è la censura delle

direttive che identificano i casi nei quali è possibile la

distrazione (artt. 1 e 4), perché la predeterminazione dei

presupposti dell'autorizzazione riservata all'Ufficio provinciale

della motorizzazione civile non rientra nella materia delle linee

automobilistiche.

2. - La regione Emilia e Romagna solleva conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in riferimento al decreto ministeriale

impugnato dalla provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato

il 4 aprile 1996 soltanto all'Avvocatura generale dello Stato, e

depositato il 15 aprile 1996.

2.1. - La regione Emilia e Romagna assume che il decreto, nella

parte in cui attribuisce all'Ufficio provinciale della motorizzazione

civile la competenza al rilascio dell'autorizzazione all'uso di

autobus destinati al servizio di linea in servizio di noleggio con

conducente e viceversa, per periodi eccedenti le ventiquattro ore, è

invasivo della sfera di attribuzioni ad essa riservata e viola le

norme degli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonché quelle degli

artt. 82, comma 6, ed 87, comma 4, del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285.

La ricorrente richiama anzitutto la sentenza della Corte n. 2 del

1993, che ha affermato che le disposizioni concernenti le

attribuzioni regionali "si riferiscono alle modalità di svolgimento

dell'esercizio delle tranvie e delle linee automobilistiche cioè

alla loro gestione", mentre la norma dell'art. 82, comma 6, cit.

disciplina "l'idoneità degli autoveicoli ad essere ammessi alla

circolazione mutando temporaneamente ed in via eccezionale la loro

ordinaria destinazione". La valutazione contemplata da tale ultima

norma, precisa ancora la sentenza, "non ha perciò riferimento alle

modalità di svolgimento del servizio di linea e tantomeno ai poteri

propri del concedente di linea, ma si fonda esclusivamente su criteri

di ordine tecnico riguardanti la sicurezza dei trasporti".

2.2. - Ad avviso dell'istante, l'attribuzione all'Ufficio

provinciale della motorizzazione civile del potere di autorizzare

l'impiego di autobus in servizio di noleggio in quello di linea

esorbita dalla verifica funzionale alla tutela della sicurezza e

sfocia, come risulta dall'art. 2 del decreto ministeriale, nel

riscontro della "sussistenza delle necessità ... giustificative",

ossia implica una valutazione che attiene alle modalità gestionali

dell'impresa di trasporto, riservata alle regioni. Inoltre, il

decreto, benché preveda la valutazione da parte dell'ente concedente

la linea dell'eventuale pregiudizio alla regolarità del servizio

(art. 4, terzo comma) e della regione quanto all'insufficienza delle

licenze di noleggio (art. 4, secondo comma), riafferma comunque la

titolarità in capo all'Ufficio provinciale della motorizzazione del

potere autorizzatorio alla distrazione del veicolo.

2.3. - Il decreto, prosegue la regione, in parte determina

direttamente (artt. 2 e 6), ed in parte rimette all'organo periferico

dell'amministrazione dei trasporti, l'individuazione del limite

temporale della distrazione dell'automezzo dal servizio, che

parimenti esula dai controlli aventi ad oggetto la sicurezza.

2.4. - Il sistema autorizzatorio definito dal d.m. 19 gennaio 1996

è, invece, correttamente articolato laddove prescrive che l'impresa,

in caso di distrazione di autobus dal servizio di linea a quello di

noleggio, debba comunque ottenere "apposita certificazione rilasciata

dall'ufficio provinciale, in via preventiva e rinnovabile di sei mesi

in sei mesi, che attesti l'idoneità delle caratteristiche tecniche

del veicolo allo svolgimento del servizio di noleggio".

Non appare, però, ragionevole, secondo la ricorrente, e confligge

con il canone dell'art. 3 della Costituzione, la previsione che,

qualora la durata del trasporto ecceda le ventiquattro ore, la

valutazione di idoneità tecnica possa atteggiarsi in maniera così

diversa da fondare la competenza dell'Ufficio provinciale al rilascio

dell'autorizzazione alla distrazione.

2.5. - Il decreto ministeriale, secondo l'istante, confligge,

altresì, con la legge 28 dicembre 1995, n. 549, che ha demandato al

Governo l'adozione di decreti legislativi finalizzati a "delegare

alle regioni funzioni in materia ... di trasporti di interesse

regionale e locale, con qualsiasi modalità effettuati" (art. 2,

comma 46, lettera b)) al fine di "garantire il progressivo incremento

del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi" (art.2, comma

51 lettera a) ed e)).

La regione Emilia e Romagna ha, infine, concluso chiedendo che il

decreto sia dichiarato illegittimo nella parte in cui attribuisce

all'Ufficio provinciale della motorizzazione civile la competenza al

rilascio dell'autorizzazione all'uso di autobus destinati al servizio

di linea in servizio di noleggio con conducente e viceversa, per

periodi eccedenti le ventiquattro ore.

2.6. - Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, perché non

notificato presso la sede del Governo.

3. - La regione Campania, con ricorso notificato il 4 aprile 1996

al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro dei trasporti

e della navigazione, e depositato il 17 aprile 1996, solleva

anch'essa conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

riferimento al dianzi indicato decreto ministeriale del 19 gennaio

1996.

3.1. - La ricorrente eccepisce che il decreto ministeriale viola

gli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonché le norme degli artt.

82, comma 6, ed 87, comma 4, del decreto legislativo n. 285 del 1992

e 3, comma 1, e 2, comma 46 lettera b) e comma 51 lettera a) della

legge n. 549 del 1995, svolgendo argomentazioni sostanzialmente

analoghe a quelle esposte dalla prima ricorrente.

In particolare, sostiene che gli accertamenti demandati all'Ufficio

provinciale attengono al merito della compatibilità della

distrazione con il vincolo di linea. Inoltre, a suo avviso, il

decreto, poiché non predetermina i requisiti necessari perché sia

possibile il diverso uso degli automezzi, neppure consente al

concedente di conoscere gli elementi funzionali all'ammortamento dei

costi, indispensabili perché sono cessati i finanziamenti in materia

di trasporti in favore delle regioni a statuto ordinario.

3.2. - L'art. 4 del decreto, stabilisce che la distrazione nel

servizio di noleggio può avere la durata di tre mesi prorogabili e

così, secondo l'istante, demanda all'organo periferico

dell'amministrazione centrale la valutazione dell'eventuale

pregiudizio che la modifica di destinazione può arrecare al servizio

di linea, riservata invece alla regione.

3.3. - Il decreto confligge, inoltre, con le disposizioni degli

artt. 82, comma 6, ed 87, comma 4, del decreto legislativo n. 285 del

1992, perché non contiene, come prevedono dette norme, direttive e

criteri generali che permettano agli enti concedenti di conoscere

preventivamente per quali automezzi è consentita la distrazione dal

servizio di linea, così impedendo la programmazione dell'attività.

Lo stesso art. 7, in quanto limita l'autorizzazione semestrale alle

sole ipotesi di distrazione di durata non eccedente le ventiquattro

ore, la consente per fattispecie marginali ed è peraltro, a sua

volta, invasivo della sfera di competenze regionali, perché non

concerne la categoria generale del fuori linea.

La regione Campania ha, infine, concluso perché il decreto

ministeriale sia dichiarato illegittimo e sia affermata la competenza

della regione nella materia da esso disciplinata.

3.4. - In questo terzo giudizio si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello

Stato, che ha contestato la fondatezza del conflitto, svolgendo

argomentazioni assolutamente identiche a quelle esposte nella memoria

relativa al giudizio promosso dalla provincia autonoma di Trento e

dianzi sintetizzate.

4. - La regione Marche, con ricorso notificato il 6 aprile 1996 al

Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro dei trasporti,

depositato il 19 aprile 1996, solleva conflitto di attribuzione in

riferimento al citato decreto ministeriale 19 gennaio 1996, nonché

alla circolare del 19 marzo 1996 della direzione generale della

motorizzazione civile e dei trasporti in concessione.

La regione sostiene che il decreto è invasivo delle competenze

regionali in materia di trasporti, costituzionalmente definite, nella

parte in cui disciplina l'autorizzazione all'impiego in servizio

degli autobus, ed interferisce anche in una materia demandata alla

regolamentazione dei comuni, incidendo in tal modo sul potere di

controllo che l'art. 85 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 riserva

alle regioni.

La ricorrente conclude, infine, chiedendo che la Corte annulli il

decreto ministeriale e dichiari la competenza della regione nella

disciplina della distrazione degli autobus dal servizio di linea al

noleggio e viceversa.

4.1. - Anche in questo quarto giudizio si è costituito il

Presidente del Consiglio dei Ministri, per il tramite dell'Avvocatura

generale dello Stato, contestando la fondatezza del conflitto, con

argomentazioni di contenuto identico a quelle svolte nella memoria

depositata nel primo dei giudizi in esame.

5. - La regione Campania, con separato ricorso notificato l'11

maggio 1996 al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Ministro dei

trasporti e della navigazione ed alla direzione generale, e

depositato il 17 maggio 1996, solleva conflitto di attribuzione in

relazione alla circolare della direzione generale della

motorizzazione civile e dei trasporti in concessione di detto

Ministero in data 19 marzo 1996 (D.G.-III Div. 32-prot. n. 571),

recante "Decreto 10 gennaio 1996. Nuovi criteri e direttive per la

distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e

viceversa".

5.1. - L'istante, premesso che la circolare è stata adottata in

applicazione del rinvio contenuto nel più volte richiamato decreto

ministeriale 19 gennaio 1996, sostiene che l'atto, oltre ad essere

affetto dagli stessi vizi che inficiano il decreto, contiene

istruzioni ulteriormente invasive delle attribuzioni regionali. Il

provvedimento generale stabilisce un controllo preventivo della

Motorizzazione (quindi, del Ministero) sul servizio di fuori linea,

che non è previsto dal codice della strada.

5.2. - La ricorrente sostiene che la circolare viola gli artt. 117

e 118 della Costituzione, in quanto le istruzioni in essa contenute

stabiliscono che alla domanda di rilascio del nulla-osta tecnico sia

allegata l'autorizzazione regionale, al fine di consentire un

controllo di merito da parte dello Stato. Inoltre, prevedono anche un

sindacato di merito dello Stato sul tipo di attività svolta con gli

automezzi, dato che è richiesta l'indicazione delle finalità

perseguite con la distrazione degli autoveicoli, è operata una

classificazione delle attività espletabili, e, quindi, attribuita

allo Stato una competenza riservata alle regioni.

5.3. - La circolare, nella parte in cui dispone che all'istanza

presentata all'ufficio provinciale della motorizzazione civile siano

allegate due ricevute di versamenti di lire 40.000 e lire 10.000,

viola ulteriormente i precetti degli artt. 117 e 118 della

Costituzione. La direttiva devolve, infatti, allo Stato un provento

relativo alla gestione di linee di interesse regionale.

5.4. - La circolare, ad avviso dell'istante, confligge anche con

l'art. 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549, che ha eliminato i

finanziamenti in materia di trasporti in favore delle regioni a

statuto ordinario e demandato al Governo l'adozione di uno o più

decreti legislativi di delega alle regioni delle funzioni in materia

di trasporti di interesse regionale e locale, con qualsiasi modalità

effettuati.

5.5. - L'istruzione che fissa il termine massimo dell'utilizzo

dell'autoveicolo nel servizio di noleggio in tre mesi, eventualmente

prorogabili, è parimenti invasiva delle competenze regionali,

perché implica la valutazione dell'eventuale pregiudizio che dalla

distrazione può derivare alla regolarità del servizio, riservata

all'ente concedente.

La direttiva della lettera c) della circolare, per il caso di

distrazione di autobus dal servizio di linea al servizio di noleggio

con conducente, di durata giornaliera, dispone siano specificate le

circostanze eccezionali che giustificano la richiesta, in contrasto

con lo stesso art. 7 del d.m. 19 gennaio 1996 e viola ulteriormente

le attribuzioni regionali.

La regione Campania ha, infine, concluso perché la circolare sia

dichiarata illegittima.

5.6. - In tale ultimo giudizio non si è costituito il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

6. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie le

regioni Emilia e Romagna, Marche e Campania.

7. - La regione Emilia e Romagna contesta anzitutto l'eccezione di

inammissibilità del ricorso, deducendo che il principio richiamato

dall'Avvocatura erariale dovrebbe essere rimeditato, in quanto frutto

di un'interpretazione riduttiva del combinato disposto degli artt. 1

della legge 25 marzo 1958, n. 260 e 9 e 10 della legge 3 aprile 1979,

n. 103. L'attività della Corte si svolge, infatti, secondo modalità

e garanzie processuali e si dipana in un procedimento ispirato alla

tutela del diritto di difesa e del contraddittorio; ciò

consentirebbe l'applicazione dell'art. 1 della legge n. 260 del 1958

per analogia o in via di interpretazione estensiva. Il più rigoroso

indirizzo espresso dalle decisioni n. 548 del 1989 e n. 295 del 1993,

ma non dalla sentenza n. 13 del 1960, dovrebbe, dunque, essere

riesaminato e respinta, anche in virtù del canone dell'art. 156 cod.

proc. civ., l'eccezione di inammissibilità.

7.1. - Nel merito, la ricorrente, nel solco argomentativo svolto

nell'atto introduttivo, ribadisce le ragioni già addotte a conforto

della sua tesi, incentrata sulla riserva allo Stato dei soli

controlli relativi all'idoneità tecnica dei veicoli.

La regione Emilia e Romagna osserva, inoltre, che la direttiva

concernente la distrazione degli autobus dal servizio di linea al

servizio di noleggio di durata giornaliera (art. 7), dato che prevede

la valutazione da parte dell'amministrazione statale dei soli

requisiti tecnici ed il rilascio di un'autorizzazione preventiva, di

durata semestrale, rinnovabile di sei mesi in sei mesi, dimostra

l'irragionevolezza di quella dettata per il caso di distrazione

eccedente la durata giornaliera.

8. - La regione Campania, nella memoria, parimenti reitera le

argomentazioni già svolte: ribadisce che il decreto ministeriale

contrasta con l'art. 82, comma 6, del codice della strada, che limita

il potere degli organi statuali alla verifica dei requisiti tecnici

dei veicoli; ripercorre le considerazioni, pure già sintetizzate, in

ordine alla lesione del potere di programmazione e dell'autonomia

finanziaria attribuita alle regioni dalla legge n. 549 del 1995;

riafferma che anche l'art. 7 del decreto, in quanto limita

l'autorizzazione semestrale alle sole ipotesi di distrazione di

durata non eccedente le ventiquattro ore, consente una programmazione

per fattispecie marginali ed è, a sua volta, invasivo della sfera di

competenze regionali.

9. - La regione Marche, nella memoria, nel riportarsi alle

argomentazioni svolte, deduce che le direttive del decreto

ministeriale sono invasive della sfera di attribuzioni regionali,

perché prevedono valutazioni che esorbitano dall'ambito

esclusivamente tecnico e violano, in particolare, anche l'art. 85 del

decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, in quanto

ledono le prerogative regionali di approvazione dei regolamenti

comunali in materia di noleggio.

10. - Nel corso della discussione orale la provincia di Trento e le

regioni Campania e Marche hanno insistito sulle loro posizioni.

L'Avvocatura dello Stato ha ribadito le argomentazioni svolte nelle

difese scritte. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,

promosso con quattro distinti ricorsi di contenuto parzialmente

analogo, dalla provincia autonoma di Trento e dalle regioni Emilia e

Romagna, Marche e Campania, ha per oggetto il decreto del Ministro

dei trasporti 19 gennaio 1996 recante "Nuovi criteri e direttive per

la distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e

viceversa".

È stato altresì proposto conflitto di attribuzione nei confronti

dello Stato da parte della regione Marche e della regione Campania,

da quest'ultima con separato atto, in riferimento alla circolare

della direzione generale della motorizzazione civile e dei trasporti

in concessione, in data 19 marzo 1996, che detta i criteri operativi

per l'applicazione del suindicato decreto ministeriale.

2. - I cinque ricorsi investono, sotto profili in larga parte

coincidenti, il medesimo decreto ministeriale e due di essi investono

anche il connesso atto applicativo, cosicché i relativi giudizi

possono essere riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha preliminarmente

eccepito l'inammissibilità del ricorso della regione Emilia e

Romagna, in quanto esso non è stato notificato presso la sede del

Governo.

L'eccezione deve essere accolta.

Questa Corte ha più volte affermato che ai giudizi costituzionali

non sono applicabili le norme sulla rappresentanza in giudizio dello

Stato previste dall'art. 1 della legge 25 marzo 1958, n. 260 e dalla

legge 3 aprile 1979, n. 103, per cui è irrituale la notificazione

del ricorso per conflitto di attribuzione effettuata soltanto presso

l'Avvocatura dello Stato (ordinanza n. 266 del 1995; sentenze n. 295

del 1993, n. 355 del 1992, n. 548 del 1989). Va quindi confermata,

non sussistendo ragioni per discostarsene, dato che la parte

ricorrente non ha prospettato argomenti nuovi, la costante

giurisprudenza della Corte sul punto, anche per quanto concerne la

statuizione che l'irritualità della notificazione non può essere

sanata dalla costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio,

per mezzo dell'Avvocatura dello Stato, quando tale costituzione sia

avvenuta, come nel caso di specie, proprio per eccepire la predetta

inammissibilità.

4. - Con tre ricorsi, che debbono essere esaminati nel merito, la

provincia autonoma di Trento e le regioni Campania e Marche deducono,

seguendo un iter argomentativo in larga parte comune, che il decreto

ministeriale in oggetto è invasivo della propria sfera

costituzionale di attribuzione, essenzialmente per due ordini di

considerazioni:

perché stabilisce direttamente ed analiticamente, invece di

individuare le ipotesi di accertamento dell'idoneità tecnica degli

autoveicoli, i casi nei quali è possibile la distrazione dal

servizio di linea a quello di noleggio e viceversa, con una

classificazione riferita alle situazioni che la determinano e che

attengono alla gestione del servizio e non alla sicurezza degli

autoveicoli;

perché fissa direttamente la durata della distrazione in tre

mesi, prorogabile, demandando così all'amministrazione statale una

valutazione sul pregiudizio che può arrecare al servizio, la quale

invece è da ritenere riservata alle regioni ed alla provincia

autonoma, in quanto non implica accertamenti concernenti le

caratteristiche tecniche degli autobus.

In aggiunta a queste motivazioni, la provincia autonoma di Trento

sostiene, in via preliminare, che il decreto dà diretta applicazione

a norme statuali, in una materia già disciplinata dalla legge

provinciale, con direttive in contrasto con essa ed adottate senza

preventiva consultazione. Sostiene inoltre che è invasiva della

propria sfera di attribuzione anche la direttiva dell'art. 7, perché

riserva allo Stato l'autorizzazione alla diversa utilizzazione degli

autobus, qualora sia di durata non superiore a ventiquattro ore. Le

regioni Campania e Marche, invece, ritengono che la direttiva stessa

faccia salva l'autorizzazione regionale, ma, secondo la prima, non si

sottrae comunque a censura, nella parte in cui limita l'efficacia

dell'autorizzazione semestrale ai soli casi di durata non superiore

alle ventiquattro ore, ed in quanto non concerne la categoria

generale delle corse fuori linea.

5. - I ricorsi sono fondati.

Le attribuzioni dello Stato, delle regioni e delle province

autonome, nella materia delle linee automobilistiche di interesse

regionale, come definite, in riferimento agli artt. 117 e 118 della

Costituzione, in particolare dall'art.3 del d.P.R. 14 gennaio 1972,

n. 5 e dagli artt. 84 e 85 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, si

ripartiscono secondo criteri funzionali basati precipuamente sul

livello e sul tipo degli interessi da tutelare. E così alla

competenza di organi dello Stato è riservata, secondo la

giurisprudenza della Corte (sentenze n. 2 del 1993 e n. 58 del 1976),

la sicurezza degli impianti, dei veicoli e dei natanti, essendo

connessa alla protezione dell'interesse generale dell'incolumità dei

cittadini, che esige uniformità di parametri di valutazione per

tutto il territorio nazionale, mentre alle regioni spettano le

competenze, che si riferiscono alla regolarità e alle diverse

modalità di svolgimento delle tramvie e delle linee

automobilistiche, cioè sostanzialmente alla gestione del servizio,

in quanto si tratta di profili tipicamente inerenti al rapporto tra

concedente e concessionario.

Alla stregua di tali criteri di ripartizione vanno letti, in

particolare, sia l'art. 82, comma 6, del nuovo codice della strada

(d.lgs 30 aprile 1992, n. 285), fonte del potere ministeriale

esercitato con il decreto in esame, sia anche l'art. 87, comma 4,

dello stesso codice della strada, che si può considerare, per il suo

contenuto dispositivo, norma complementare alla precedente. In

proposito, la Corte ha già statuito che entrambe le autorizzazioni

previste nella prima e nella seconda parte dell'art. 82, comma 6, che

attengono rispettivamente all'utilizzazione, previa autorizzazione,

di autocarri al trasporto, in via eccezionale e temporanea, di

persone e al mutamento di destinazione, in via eccezionale, previa

autorizzazione, di autobus da servizio di noleggio con conducente a

servizio di linea, e viceversa, concernono l'abilitazione

dell'autoveicolo ad essere utilizzato per un certo "tipo" di

trasporto, implicando una valutazione, che "si fonda esclusivamente

su criteri d'ordine tecnico riguardanti la sicurezza dei trasporti"

(sentenza n. 2 del 1993). L'art. 87, comma 4, invece, prevedendo

un'autorizzazione di competenza del concedente (e quindi non dello

Stato, per le linee di interesse regionale), per l'utilizzazione,

senza pregiudizio della regolarità del servizio, degli autobus

destinati al servizio di linea per quello di noleggio da rimessa,

implica una valutazione, che "riguarda le modalità di svolgimento

dell'esercizio della linea di trasporto, ossia la sua gestione"

(sentenza n. 2 del 1993).

In questo quadro interpretativo, va dunque sottolineato che la

utilizzazione dei veicoli dipende dalle loro caratteristiche

costruttive, funzionali e di equipaggiamento; caratteristiche che

sono indicate, in via generale, dal codice della strada (art. 71), e

specificamente dal relativo regolamento di esecuzione (art. 243, che

rinvia all'art. 227, comma 2, in relazione al comma 1, punto F

dell'appendice V) e da appositi decreti ministeriali. Inoltre, anche

la carta di circolazione è rilasciata "sulla base della licenza

comunale di esercizio" (art 85, comma 3), ovvero "del nulla osta

emesso dalle autorità competenti ad accordare la relativa

concessione" (art. 87, comma 3). La deroga, sia pure in via

eccezionale e temporanea, alla destinazione ordinaria dei veicoli

comporta quindi valutazioni di ordine tecnico, di spettanza dello

Stato, se implicano accertamenti sulle caratteristiche costruttive e

funzionali dei veicoli ai fini della sicurezza dei trasporti, mentre

comporta valutazioni di opportunità, di spettanza dell'ente

concedente se implicano accertamenti sulla regolarità del servizio.

Se questo è dunque il corretto criterio di riparto delle

attribuzioni nella materia de qua risultano fondate le doglianze

delle ricorrenti avverso il provvedimento impugnato, che introduce

una disciplina, che, anche per l'analiticità e la specificità delle

previsioni, incide in senso fortemente limitativo sulle attribuzioni

delle ricorrenti. E così, la previsione della possibilità di

autorizzare l'impiego eccezionale, in servizio di linea, di autobus

destinati al noleggio nei casi di "vendita, demolizione o

distruzione" dei primi (art. 1 lettera a)), o "per la effettuazione

di corse-bis", o per "situazioni di carattere straordinario che

comportano un potenziamento temporaneo del servizio" (art.1 lettera

b)), ovvero per "il tempo necessario ad ottenere la disponibilità

del materiale rotabile" (art. 1 let-tera d)) e per quello "necessario

all'approvvigionamento" dello stesso (art. 1 lettera e)), o anche

quando si richieda una "intensificazione temporanea di autolinee"

(art. 1 lettera g)), riguarda tutte ipotesi che certamente non

implicano accertamenti sull'idoneità tecnica degli autobus da

destinare eccezionalmente a diverso impiego. Analogamente deve

ritenersi per quanto riguarda l'ipotesi di impiego eccezionale di

autobus da servizio di linea a quello di noleggio, che si prevede

debba essere condizionata da "esigenze di mercato che comportano un

potenziamento temporaneo dei servizi di noleggio" (art. 4 lettera

b)), oppure dalla "assenza od insufficienza temporanea di licenze di

noleggio nel comune in cui l'utenza deve essere prelevata" (art. 4

lettera c)). Non diversamente, infine, deve concludersi quanto alle

direttive del decreto ministeriale, che stabiliscono la possibilità

di prorogare la durata dell'autorizzazione "in funzione della

sussistenza delle necessità originariamente giustificative" (artt. 2

e 6). In tutti questi casi, dunque, la prevista autorizzazione non

implica valutazioni tecniche finalizzate alla sicurezza del

trasporto, ma viceversa comporta valutazioni di opportunità su

situazioni inerenti alla gestione del servizio, estranee pertanto

alle competenze statali.

Nello stesso senso, del resto, deve anche interpretarsi la

direttiva contenuta nell'art. 7 del decreto, poiché la distrazione

dall'uso, al quale gli autobus sono ordinariamente destinati, non

giustifica la predeterminazione del limite temporale della

distrazione stessa in ventiquattro ore, dal momento che la relativa

certificazione ha efficacia e durata semestrale. Se infatti si

ammette che l'accertamento positivo sull'idoneità tecnica

dell'autobus conserva validità per sei mesi, è evidente che ogni

ulteriore valutazione, se contenuta in questo arco di tempo, può

solo involgere profili inerenti alla gestione del servizio.

6. - La regione Campania e la regione Marche deducono anche la

lesione delle attribuzioni regionali attuata dalla circolare della

direzione generale della motorizzazione civile e dei trasporti in

concessione del 19 marzo 1996.

Le argomentazioni svolte dalle ricorrenti, specialmente dalla

prima, che in larga parte riproducono quelle formulate in riferimento

al decreto ministeriale, si appuntano sia sulla pretesa interferenza

della circolare ministeriale su profili inerenti alla gestione del

servizio, sia sulla pretesa estraneità di valutazioni tecniche in

ordine alla durata ed alla proroga dell'autorizzazione stessa.

7. - I ricorsi debbono essere accolti.

La considerazione che il decreto ministeriale costituisce il

necessario presupposto logico-giuridico della circolare, che appunto

detta le istruzioni per il rilascio dell'autorizzazione de qua

comporta che dalla ritenuta lesività delle attribuzioni regionali

del primo atto derivi anche quella della circolare stessa, per

violazione delle norme che definiscono il riparto di attribuzioni

nella materia in oggetto.

Le istruzioni della circolare, infatti, esplicitando le direttive

del decreto, ipotizzano valutazioni che implicano accertamenti, che

esulano dall'idoneità tecnica dei veicoli per interferire con i

profili attinenti alla gestione ed alle modalità del servizio. La

circolare stabilisce infatti, tra l'altro, quali sono i casi che

legittimano "l'effettuazione di corse-bis" (paragrafo a), settimo

capoverso, sesto alinea), oppure quali sono "le esigenze di mercato",

ovvero quelle correlate alla mancanza o scarsità delle licenze di

noleggio (paragrafo b), ottavo capoverso, sesto, settimo ed ottavo

alinea), che possano appunto consentire la distrazione dal servizio.

Analogamente la stessa durata dell'autorizzazione, specie in

riferimento alla sua proroga, non è prevista in relazione ai

requisiti di idoneità tecnica dell'autobus, ma è correlata, ancora

una volta, a situazioni giustificative, che coinvolgono profili

inerenti essenzialmente alla gestione del servizio.

Le istruzioni della circolare, pertanto, presentano gli stessi vizi

di costituzionalità, che hanno condotto all'affermazione del

carattere invasivo del decreto ministeriale predetto e che quindi

determinano la dichiarazione di illegittimità della circolare

stessa.

Le prospettate ragioni di accoglimento dei ricorsi determinano

l'assorbimento degli ulteriori motivi di censura.