Sentenza n. 135/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del R.D. L. 30 agosto

1925, n. 1621, convertito con modificazioni nella legge 15 luglio 1926,

n. 1263, promosso con ordinanza emessa il 25 agosto 1959 dal Tribunale

di Venezia nel procedimento civile vertente tra l'Amministrazione del

Governo britannico e Guerrato Elena, iscritta al n. 122 del Registro

ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 295 del 5 dicembre 1959.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 12 giugno 1963 la relazione del

Presidente Gaspare Ambrosini;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Il 22 novembre 1946 in San Donà di Piave il signor Arcaniolo

Giovanni venne investito da una camionetta appartenente

all'Amministrazione militare inglese guidata dal soldato Mesbit David e

riportò fratture che pochi giorni dopo ne determinarono la morte.

Instauratosi procedimento penale davanti al Tribunale penale di

Venezia per il delitto di omicidio colposo, la signora Guerrato Elena

vedova Arcaniolo, per sé e per due figli minorenni Arcaniolo Pietro e

Loredana, si costituì parte civile, chiedendo la citazione

dell'Amministrazione militare britannica quale responsabile civile.

La causa si svolse in contumacia dell'imputato e si concluse con la

condanna in data 20 dicembre 1955 con la quale, riconosciuta la colpa

del soldato Mesbit, l'Amministrazione militare britannica venne

condannata, quale responsabile civile, al pagamento della somma di lire

3.103.380, a titolo di provvisionale, oltre le spese e i danni, da

corrispondersi alla parte civile, che dal Ministero del tesoro italiano

aveva già riscosso lire 1.025.000.

Detta sentenza del Tribunale penale di Venezia, spedita a forma

esecutiva il 17 giugno 1957, venne notificata unicamente all'atto di

precetto all'Amministrazione militare britannica, al Pubblico Ministero

per la trasmissione al Ministero degli esteri e per l'inoltro in via

diplomatica, nonché, ai sensi dell'art. 142 del Cod. proc. civile, al

Mesbit.

Quest'ultimo e il Pubblico Ministero chiesero la restituzione in

termini per proporre appello contro la sentenza di condanna; ma la

Corte d'appello di Venezia, con ordinanza del 26 giugno 1958, e

successivamente la Corte di cassazione, Sezione penale, con ordinanza

del 12 dicembre 1958, respinsero i relativi ricorsi.

Ad istanza della signora Guerrato vedova Arcaniolo, in forza

dell'atto notificato il 25 febbraio 1958 e trascritto il 13 marzo,

successivo, fu sottoposto a pignoramento l'immobile segnato nel catasto

fabbricati del Comune di Venezia alla partita n. 6290, foglio 16,

mappale 1975, indicato come di proprietà del Governo di S. M.

Britannica, ufficio dei Commissari dei lavori e pubblici uffici,

adibito a padiglione britannico per esposizione artistica, della Mostra

Biennale di Venezia.

Con D. M. 30 giugno 1958, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.

159 del 4 luglio 1958, del Ministro di grazia e giustizia venne

dichiarata la esistenza della reciprocità tra l'Italia e la Gran

Bretagna, ai sensi e per gli effetti dell'articolo unico del

decreto-legge 30 agosto 1925, n. 1621, convertito, con modificazioni,

nella legge 15 luglio 1926, n. 1263, concernente atti esecutivi sopra

beni di Stati esteri in Italia.

Dispone tale legge che non si può procedere senza l'autorizzazione

del Ministro per la giustizia al sequestro o pignoramento ed in genere

ad atti esecutivi su beni mobili ed immobili, navi, crediti, titoli ed

ogni altra cosa spettante a Stati esteri il cui ordinamento ammetta la

reciprocità, che l'esistenza di questa deve essere accertata con

decreto del Ministro per la giustizia e che contro questo decreto e

contro quello col quale il Ministro rifiuti l'autorizzazione, non è

ammesso ricorso né in via giudiziaria,, né in via amministrativa.

Facendo richiamo a questa legge ed al succitato decreto del

Ministro della giustizia, proposero opposizione all'esecuzione

sull'immobile suindicato l'Amministrazione del Governo britannico, il

Pubblico Ministero nell'interesse pubblico, nonché il Comune di

Venezia quale proprietario dell'area nella quale sorge l'immobile

pignorato.

Da parte dell'esecutante signora Guerrato vedova Arcaniolo, venne

eccepita di contro la illegittimità costituzionale di detta legge.

Il Tribunale di Venezia, risolte con sentenza non definitiva del 25

agosto 1959 le questioni pregiudiziali attinenti all'ammissibilità e

alla ritualità dell'opposizione, con ordinanza dello stesso 25 agosto

1959, ha proposto la questione di legittimità costituzionale

dell'articolo unico della legge 15 luglio 1926, n. 1263, disponendo la

trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione

della causa.

In aggiunta ai motivi addotti dalla difesa della signora Guerrato

per sostenere l'illegittimità costituzionale della citata legge del

1926 con riferimento agli artt. 24, 42 e 113 della Costituzione, il

Tribunale di Venezia assume che la questione di legittimità "implica

un ulteriore aspetto che in via alternativa deve essere rilevato di

ufficio": se si afferma che la immunità giurisdizionale degli Stati

esteri è norma di diritto internazionale generalmente riconosciuta, la

legge impugnata, subordinando all'autorizzazione del Ministro di grazia

e giustizia gli atti esecutivi contro beni di Stati esteri e quindi

rendendo eventuale l'applicazione di quella norma, violerebbero l'art.

10 della Costituzione che a quella norma impone si debba conformare

l'ordinamento interno; se, invece, si afferma che l'immunità

giurisdizionale non è norma di diritto internazionale generalmente

riconosciuta, la legge impugnata, così come è stato sostenuto dalla

parte esecutante, sarebbe in contrasto con gli artt. 24, 113 e 42 della

Costituzione.

In ordine al problema della rilevanza della questione ai fini della

risoluzione del giudizio principale, si osserva, che tutti i motivi di

opposizione al procedimento di esecuzione, diversi dalle questioni

pregiudiziali (risolte con sentenza non definitiva in pari data)

attengono alla validità del titolo esecutivo o alla pignorabilità del

bene sottoposto ad esecuzione e quindi presuppongono la giurisdizione

del giudice del processo di esecuzione: la affermazione o negazione di

tale giurisdizione, pertanto, darà adito o meno alla ulteriore

cognizione della causa.

L'ordinanza, notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio

dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 5 dicembre

1959, n. 295.

Le parti non si sono costituite. Il Presidente del Consiglio dei

Ministri è intervenuto in giudizio rappresentato dall'Avvocatura

generale dello Stato che ha depositato le sue deduzioni in data 30

novembre 1959 ed ha presentato successivamente una memoria in data 5

gennaio 1961.

Nelle sue deduzioni l'Avvocatura generale dello Stato censura in

via preliminare l'ordinanza del Tribunale di Venezia, poiché in essa

il giudice avrebbe omesso di accertare se la norma consuetudinaria

internazionale concernente la immunità dalla giurisdizione sussista o

meno.

La difesa dello Stato prosegue osservando che, dato e non concesso

che la norma consuetudinaria internazionale esista, la questione di

legittimità costituzionale della legge n. 1263, sarebbe irrilevante.

Infatti, si dice, l'ipotesi prospettata dall'ordinanza non corrisponde

alla realtà, in quanto la pretesa violazione della norma

internazionale presuppone che sia stata negata la reciprocità oppure

rilasciata l'autorizzazione a procedere alla esecuzione. Nel caso in

esame invece la reciprocità è stata affermata e l'autorizzazione non

è stata concessa; così che nessuna rilevanza per la risoluzione della

questione principale può avere l'accertamento della legittimità

costituzionale o meno della legge n. 1263.

Peraltro si osserva che, nel caso di esistenza della consuetudine

internazionale, la legge impugnata sarebbe legittima in base all'art.

10 della Costituzione ed in base inoltre al successivo art. 11, per cui

l'Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle

limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la

pace fra le nazioni.

Ma anche nel caso di inesistenza della consuetudine internazionale,

la legge impugnata non sarebbe costituzionalmente illegittima perché

non contrasterebbe con gli artt. 24, 42 e 113 della Costituzione. Per

quanto riguarda l'art. 24 il diritto del cittadino rimarrebbe integro

perché nel processo di esecuzione, l'autorizzazione ministeriale

dovrebbe ritenersi condizione all'esercizio dell'azione, che non

annulla il diritto all'azione medesima. In ordine all'art. 42 si

osserva che non sembra possibile l'applicazione analogica di tale

principio, strettamente ancorato al campo della proprietà. Per quanto

riguarda la pretesa violazione dell'art. 113, la difesa dello Stato

assume che il provvedimento del Ministro ha carattere di atto politico,

e che, come tale, non è suscettibile di controllo giurisdizionale.

Nella memoria del 5 gennaio 1961 la difesa dello Stato si sofferma

su due punti della questione di legittimità costituzionale, e cioè

quello che investe il diritto di agire in giudizio, affermato dall'art.

24 della Costituzione, e l'altro connesso alla non impugnabilità del

decreto del Ministro per la giustizia in relazione all'art. 113.

La norma dell'art. 24 non sarebbe che una particolare esplicazione

del principio di eguaglianza sancito dal precedente art. 3; essa non

violerebbe il diritto dei singoli rimettendone le forme di tutela alla

legislazione ordinaria. Entro i limiti dell'art. 3 (esclusione di

distinzioni di sesso, razza, ecc.). verificandosi diversità di

situazioni obbiettive, la tutela giuridica si atteggerebbe in modo

diverso.

Per quanto riguarda l'inoppugnabilità dei decreti del Ministro per

la giustizia che dichiarano la reciprocità oppure rifiutano o

concedono l'autorizzazione, l'Avvocatura dello Stato nega che sussista

violazione dell'art. 113 della Costituzione, ribadendo che i decreti

stessi hanno carattere di "atti politici" anzi, secondo la più recente

evoluzione dottrinaria, della particolare specie degli atti politici

che si denominano "atti di governo", che sarebbero istituzionalmente

sottratti ad ogni sindacato giurisdizionale. Sottolineata l'ampia

discrezionalità che investe il compito di accertare la reciprocità e

di autorizzare il provvedimento esecutivo, in quanto si deve procedere

alla ricerca ed alla interpretazione della legge e dei possibili

significati propri della sua concreta applicazione, la difesa dello

Stato rileva che la valutazione di questi elementi costituisce un atto

di alta rilevanza politica che si inquadra appunto fra gli atti di

governo.

All'udienza del 18 gennaio 1961 l'Avvocatura generale dello Stato

si è rimessa alle difese scritte.

Questa Corte, con ordinanza 1 marzo 1961, n. 8, ritenuto che non si

trovava negli atti della causa la sentenza non definitiva emessa il 25

agosto 1959 dal Tribunale di Venezia in ordine alle questioni

pregiudiziali attinenti all'ammissibilità ed alla ritualità

dell'opposizione all'esecuzione della sentenza penale del Tribunale di

Venezia del 20 dicembre 1955 ed alla posizione processuale dei soggetti

della controversia, ordinava che tale sentenza del 25 agosto 1959 fosse

acquisita agli atti.

In adempimento dell'ordinanza di questa Corte la cancelleria del

Tribunale di Venezia, in data 21 marzo 1961, rimetteva la copia

autentica della richiesta sentenza.

La causa è stata riportata all'udienza del 24 maggio 1961, dove

l'Avvocatura generale dello Stato si è rimessa alle conclusioni prese.

Con ordinanza del 23 giugno 1961, n. 41, questa Corte rinviava gli

atti al Tribunale di Venezia affinché si completasse, sotto altri

profili, l'esame di rilevanza della proposta questione.

Il Tribunale, con ordinanza 4 agosto 1961, osservava che l'esame

dei punti sui quali era stata richiamata la sua attenzione, era

condizionato dalla decisione sulla eccepita incostituzionalità

dell'articolo unico della legge n. 1263 del 1926 e riteneva perciò

esaurito il giudizio sulla rilevanza.

Nelle sue successive deduzioni, in data 10 settembre 1961,

l'Avvocatura dello Stato osservava che l'ordinanza 4 agosto 1961 del

Tribunale di Venezia non appariva convincente in tutte le sue

considerazioni ma che in base ai chiarimenti da essa dati - anche se

non del tutto evidenti - si poteva ritenere dimostrato a sufficienza

che, in effetti, sul bene oggetto della esecuzione, incideva una

situazione giuridica tale, per cui erano discutibili la entità ed il

contenuto, ma non la esistenza del diritto espropriabile. Agli effetti

della risoluzione del problema di legittimità costituzionale,

l'Avvocatura dello Stato faceva quindi richiamo alle considerazioni

già esposte nei precedenti scritti difensivi, rinnovando negli stessi

sensi le sue conclusioni.

Dopo diversi rinvii, disposti in pendenza di trattative avviate per

un amichevole componimento della vertenza principale, veniva fissata,

per la discussione, l'udienza del 12 giugno 1963.

In data 31 maggio 1963, l'Avvocatura dello Stato ha presentato

un'ultima memoria, nella quale, tra l'altro, ha dato notizia che

l'Amministrazione italiana degli affari esteri aveva stipulato in data

30 novembre 1962 una transazione sui danni e le spese con la signora

Guerrato vedova Arcaniolo e con i due figli minori (per i quali era

stato ottenuto l'assenso del giudice tutelare), che con decreto del 7

maggio 1963 il Ministro degli affari esteri la aveva approvata, e che

la detta signora, nel nome suo e dei figli minori, accettando

l'indennità che l'Amministrazione degli esteri s'impegnava a

corrisponderle, si impegnava, a sua volta, ad abbandonare il giudizio

in corso contro lo Stato inglese.

Nell'udienza del 12 giugno 1963 l'avvocato dello Stato ribadiva le

tesi esposte nelle difese scritte e dava conferma dell'intervenuta

suindicata transazione tra la signora Guerrato e l'Amministrazione

italiana degli affari esteri. Considerato in diritto :

È innanzitutto da osservare che il giudizio di legittimità

costituzionale promosso con l'ordinanza del 25 agosto 1959 del

Tribunale di Venezia non può essere arrestato dalla transazione

stipulata il 30 novembre 1962 tra la signora Guerrato vedova Arcaniolo

ed i due figli minori da una parte e l'Amministrazione italiana degli

affari esteri dall'altra, ed approvata con decreto del Ministro degli

affari esteri del 7 marzo 1963, con la quale la signora Guerrato,

accettando l'indennizzo che la detta Amministrazione si impegnava a

corrisponderle, a sua volta si impegnava ad abbandonare il giudizio di

esecuzione in corso contro l'Amministrazione dello Stato britannico.

E ciò perché, secondo il sistema adottato da questa Corte

nell'art. 22 delle Norme integrative e chiarito in alcune sentenze, il

processo di legittimità costituzionale, dappoiché si svolge non

nell'interesse privato ma pubblico, diventa autonomo una volta iniziato

in seguito ad ordinanza di rinvio del giudice a quo, e non è quindi

suscettibile di essere influenzato dalle vicende del processo

principale che lo ha occasionato (sentenze n. 50 del 1957 e n. 57 del

1961).

Quanto all'assunto dell'Avvocatura dello Stato, che la questione di

legittimità costituzionale proposta con riferimento all'art. 10 della

Costituzione, non avrebbe avuto motivo di essere sollevata per il caso

di specie, giacché il Ministro non aveva dato alcuna autorizzazione a

procedere per atti esecutivi sul padiglione dello Stato britannico, va

rilevato che ciò non riguarda la controversia di legittimità

costituzionale, ma la rilevanza della questione suddetta nel giudizio a

quo: punto che è stato già esaminato dal Tribunale di Venezia, nella

prima e, in seguito alle richieste di chiarimenti della Corte - di cui

sopra si è fatto cenno -, nella seconda ordinanza summenzionata.

Altrettanto dicasi dell'altro rilievo dell'Avvocatura dello Stato

circa l'asserita nullità della sentenza del Tribunale penale di

Venezia del 20 dicembre 1955.

Prima di passare all'esame del merito è bene chiarire che

l'assunta violazione degli artt. 10, 24 e 42 della Costituzione deve

riferirsi ai primi tre commi dell'articolo unico della legge impugnata,

per cui non può procedersi, senza l'autorizzazione del Ministro della

giustizia, ad atti esecutivi su beni mobili ed immobili, navi, crediti,

titoli ed ogni altra cosa spettante a Stato estero il cui ordinamento

ammetta la reciprocità, mentre d'altra parte l'addotta violazione

dell'art. 113 va riferita all'ultimo comma dell'articolo unico

succitato, che esclude qualsiasi ricorso contro il decreto del Ministro

della giustizia che accerti la esistenza della "reciprocità", e contro

quello che rifiuti l'autorizzazione.

La Corte ritiene che i primi tre commi di tale articolo non

contrastano con l'art. 10 della Costituzione.

L'invocato art. 10, ai sensi del quale "l'ordinamento italiano si

conforma alle norme di diritto internazionale generalmente

riconosciute" non è violato, dappoiché nella legislazione e nella

giurisprudenza e dottrina dei vari Paesi non vi è concordanza di

indirizzi e sistemi relativamente all'esenzione dai procedimenti

conservativi e di esecuzione su beni di Stati esteri che non sono

destinati a funzioni attinenti all'esercizio della sovranità.

È altresì da escludersi che la legge impugnata violi gli artt. 24

e 42 della Costituzione.

In proposito giova premettere che i temperamenti cui nel sistema di

essa legge impugnata viene sottoposto l'esercizio del diritto privato,

sono intesi ad armonizzare l'interesse particolare del singolo con

quello della collettività, e che la Corte ha già riconosciuto, sia

pure in relazione ad altri precetti della Costituzione, che il

condizionamento o la restrizione dell'esercizio di un interesse,

privato o pubblico, rispetto ad altro interesse pubblico di carattere

preminente, non viola la Costituzione, come nella recente sentenza n.

88 del 1963 nella quale ha ritenuto che la legge possa disporre limiti

alla pignorabilità di certi beni per ragioni di interesse generale.

Va poi precisato che l'applicazione della legge in esame n. 1263

del 1926 non avviene automaticamente, ma è sottoposta a limiti, che

sostanzialmente rappresentano una restrizione al principio

dell'immunità dalla legge stessa contemplato.

Si ha anzitutto un limite nella necessità che esista e venga

accertata la reciprocità di trattamento da parte dell'altro Stato, un

limite cioè nel principio della parità che, sia pure a scopi più

ampi, trova riconoscimento nell'art. 11 della Costituzione.

In secondo luogo, si ha un altro limite, consistente nella

valutazione, che, dopo l'accertamento della reciprocità, il Ministro

per la giustizia deve fare di tutti gli elementi del caso specifico in

rapporto all'esigenza della tutela degli interessi generali attinenti

ai rapporti internazionali, quale, ad esempio, la possibilità che

l'interesse del singolo venga sostenuto presso lo Stato estero dalle

autorità diplomatiche e consolari nazionali.

È soltanto in seguito a tale esame ed alla ponderata valutazione

di tutti gli elementi del caso, che il Ministro deciderà se negare o

concedere con proprio decreto l'autorizzazione (avendo egli la facoltà

di concederla - è bene metterlo in rilievo - pur nel caso che sia

stata accertata l'esistenza nell'ordinamento giuridico dello Stato

straniero del principio dell'esenzione in esame dalla propria

giurisdizione).

La legge impugnata adunque non svuota di contenuto il diritto del

singolo, ma soltanto ne condiziona l'esercizio ad un'autorizzazione

giustificata da superiori esigenze di interesse pubblico.

Ora l'art. 24 della Costituzione, del quale si assume la violazione

da parte della legge in esame, non ha una portata tale da precludere al

legislatore la possibilità di subordinare nella fase del procedimento

esecutivo (come nel caso della legge impugnata) a determinati controlli

e condizioni l'esperimento del diritto del privato, quando ciò debba

farsi a salvaguardia di altri interessi di preminente valore pubblico.

La Corte ritiene inoltre che le norme dei detti primi tre commi

dell'articolo unico impugnate non contrastano col successivo art. 42,

comma terzo, della Costituzione, perché esse non attengono alla

materia dell'espropriazione.

Per quanto riguarda il prospettato contrasto con l'art. 113 della

Costituzione, è chiaro che la denunciata illegittimità costituzionale

si riferisce all'ultimo comma dell'articolo in esame, che esclude

qualsiasi ricorso in via giudiziaria o amministrativa contro il decreto

ministeriale che dichiara la reciprocità e contro quello che rifiuta

l'autorizzazione a procedere ad atti esecutivi su beni dello Stato

estero. Ora una tale esclusione da qualsiasi forma di ricorso viola la

norma del richiamato art. 113, secondo la quale è sempre ammessa

contro gli atti della pubblica Amministrazione la tutela dinnanzi ai

competenti organi giurisdizionali.

Infondato, in riguardo al primo decreto, quello di accertamento

della reciprocità, è l'assunto che "non si tratta di una

constatazione meramente obbiettiva di una situazione di fatto e di

diritto, ma di una valutazione altamente tecnica e permeata di

interferenze di rilevante importanza politica". Il fatto invero che

tale esame possa in determinati casi riuscire delicato e financo

difficile, non esclude che si tratta sempre di un accertamento di dati

di fatto e giuridici che non può essere sottratto al sindacato

giurisdizionale.

In riguardo poi al secondo decreto, quello col quale il Ministro

concede o nega l'autorizzazione in questione, è da osservare che la

funzione e la portata di esso sopra indicate sono sufficienti a non

farne escludere la tutela giurisdizionale prevista dall'art. 113 della

Costituzione.