Sentenza n. 134/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23 del R. D.

5 giugno 1939, n. 1016 (T. U. delle norme per la protezione della

selvaggina e per l'esercizio della caccia), promosso con ordinanza

emessa il 10 aprile 1962 dal Consiglio di Stato in s. g. - Sezione VI -

su ricorso di Gentile Mauro ed altri contro il Ministero

dell'agricoltura e foreste, iscritta al n. 194 del Registro ordinanze

1962 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 320 del

15 dicembre 1962.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e gli atti di costituzione in giudizio dei Gentile e del

Ministero dell'agricoltura;

udita nell'udienza pubblica dell'8 maggio 1963 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi l'avv. Massimo Bisogni, per i Gentile, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Elio Vitucci, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e per il Ministero dell'agricoltura.

Ritenuto in fatto :

I signori Mauro, Pio, Guido e Roberto Gentile, con ricorso 10

ottobre 1960 al Consiglio di Stato in s. g., impugnavano il decreto del

Ministro dell'agricoltura e foreste, pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 218 del 6 settembre 1960, n. 3424, col quale, ai sensi

dell'art. 23 del T.U. delle norme per la protezione della selvaggina e

per l'esercizio della caccia, si vietava la caccia nella zona della

Provincia di Arezzo denominata Pieve a Maiano fino al 30 giugno 1966.

I ricorrenti, col primo motivo, sollevavano questione di

legittimità costituzionale del detto art. 23 per contrasto con l'art.

76 della Costituzione e, col secondo, per contrasto con l'articolo 57

della Costituzione.

Il Consiglio di Stato, mentre disattendeva il secondo motivo, con

ordinanza 10 aprile 1962 sospendeva di giudicare sul primo motivo,

rimettendo gli atti a questa Corte.

Nell'ordinanza, ritenuta la rilevanza della questione, si osserva

che essa non appare manifestamente infondata, in quanto il citato art.

23 attribuisce al Ministro un potere che equivale, quanto ai suoi

effetti, al potere di rendere inoperanti norme legislative, dettate

dalla stessa legge sulla caccia a garanzia dei cittadini, ossia, in

sostanza, di derogare ad essi e quindi di esercitare una funzione

legislativa al di fuori della ipotesi prevista dall'art. 76 della

Costituzione.

L'ordinanza veniva notificata alle parti in causa e al Presidente

del Consiglio dei Ministri, comunicata ai Presidenti delle due Camere e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 15 dicembre 1962, n. 320.

Si sono costituiti in giudizio i fratelli Gentile, rappresentati e

difesi dall'avv. Massimo Bisogni, nonché il Presidente del Consiglio

dei Ministri e il Ministero dell'agricoltura e delle foreste,

rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato.

Nelle loro deduzioni, depositate il 28 dicembre 1962, i fratelli

Gentile sostengono l'incostituzionalità dell'art. 23 del T.U. sulla

caccia, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, in quanto la

delega in esso contenuta è data al Ministro invece che al Governo;

faculta il Ministro a revocare o modificare le norme di legge e a

utilizzare la delega per casi singoli; non contiene la determinazione

dei principi e dei criteri direttivi; non è limitata nel tempo né

definita quanto all'oggetto.

L'Avvocatura generale dello Stato, nelle deduzioni per il Ministero

dell'agricoltura e nell'atto di intervento per il Presidente del

Consiglio, esclude che nell'art. 23 possa ravvisarsi una delegazione

legislativa, in quanto le norme che in base ad esso possono emanarsi

non hanno valore di legge. Esse sono una manifestazione del potere di

ordinanza e costituiscono una fonte primaria di secondo grado, prevista

da una legge ordinaria e non dalla Costituzione, la quale, però, non

ne esclude l'ammissibilità. Rientrando in quelle che un'autorevole

dottrina qualifica ordinanze "libere", l'atto col quale vengono emanate

ha natura meramente amministrativa, e non è assimilabile ad un

provvedimento legislativo.

La difesa del Ministero osserva inoltre che non è contemplata

dalla Costituzione una garanzia costituzionale del diritto di caccia;

che l'attività venatoria è positivamente disciplinata come interesse

legittimo; che la vigente disciplina legislativa di essa, mentre

prevede una stagione venatoria ordinaria, attribuisce

all'Amministrazione la possibilità di fronteggiare situazioni

particolari mediante l'esercizio del potere di ordinanza, che

istituzionalmente le appartiene.

In via gradata l'Avvocatura osserva che a non diverse conclusioni

si giungerebbe considerando l'atto del Ministro come un regolamento

delegato, in quanto si riconoscerebbe sempre ad esso la natura di atto

amministrativo.

L'Avvocatura conclude perché sia dichiarata infondata la sollevata

questione di legittimità costituzionale.

In una memoria depositata il 24 aprile 1963 la difesa dei fratelli

Gentile insiste sulla tesi che l'art. 23 del T.U. sulla caccia contiene

una delega legislativa, mancante però dei requisiti prescritti

dall'art. 76 della Costituzione. Si richiama, quindi, ad alcuni

principi dell'ordinamento giuridico, tratti dalla Costituzione, dai

Codici civile e penale e dalla stessa legge sulla caccia, sui quali si

baserebbe il diritto soggettivo di caccia, che trova nella legge una

diretta regolamentazione, la quale escluderebbe che l'art. 23 abbia

potuto attribuire alla pubblica Amministrazione un potere di ordinanza

libera; potere, peraltro, non previsto dalla Costituzione. Questa non

consente neanche - si afferma infine nella memoria, a proposito della

tesi subordinata dell'Avvocatura - l'esercizio della potestà

regolamentare in materia interamente disciplinata dalla legge, non

potendo il legislatore fare le norme e poi declassarle. Insiste quindi

nella richiesta dichiarazione d'incostituzionalità dell'art. 23 della

legge sulla caccia.

Nella discussione orale le difese della Presidenza del Consiglio e

dei fratelli Gentile hanno ribadito le loro tesi. Considerato in diritto :

L'art. 23 del R.D. 5 giugno 1939, n. 1016, non contiene, a giudizio

di questa Corte, una delegazione legislativa.

Esso prevede l'emanazione, da parte del Ministro dell'agricoltura,

di un provvedimento che, in considerazione del verificarsi di

determinati interessi pubblici concreti, ponga temporaneamente

particolari restrizioni all'esercizio della caccia, disciplinato, in

linea generale, dalla legge stessa.

È noto che, nel nostro sistema legislativo, l'esercizio della

caccia è sottoposto ad autorizzazione amministrativa (licenza di

caccia) ed è limitato ad alcuni periodi dell'anno, stabiliti dalla

legge; la stessa legge però soggiunge, nell'articolo in discussione,

che il Ministro per l'agricoltura e per le foreste, "nell'interesse

della protezione di una o più specie di selvaggina, può restringere

il periodo di caccia o di uccellagione o vietare le medesime, sia in

modo generale e assoluto, sia per talune forme di caccia o specie di

selvaggina o per determinate località".

Con tale disposizione viene attribuita al Ministro per

l'agricoltura una competenza, la quale trova la sua ragione nella

necessità che, ove si verifichino particolari circostanze che pongano

in pericolo una o più specie di selvaggina, si possa tempestivamente

provvedere ad assicurare la protezione di esse, mediante quelle misure

limitatrici dell'esercizio della caccia che siano richieste dalle

predette circostanze, debitamente accertate e valutate dalla pubblica

Amministrazione.

Il potere in tal modo conferito al Ministro si manifesta in atti

soggetti al regime degli atti amministrativi quanto alla causa, alla

forma, all'efficacia, al sindacato di legittimità. Restando così

escluso che l'art. 23 contenga una delegazione a emanare atti "che

abbiano valore di legge ordinaria" (art. 77, primo comma, della

Costituzione), la disposizione in esso contenuta non cade sotto la

norma dell'art. 76 della Costituzione.

Né l'attribuzione della sopra indicata competenza alla pubblica

Amministrazione trova ostacolo nella riserva legislativa, giacché la

materia della caccia non forma oggetto, nel nostro ordinamento, di tale

riserva, ed il fatto che la legge ordinaria abbia regolato la materia

con maggiore o minore ampiezza non significa che abbia con ciò

costituito una riserva di legge.

Dalle esposte considerazioni tuttavia non deriva che dei poteri

conferitigli il Ministro possa fare un uso illimitato e insindacabile.

Questa Corte ha già avuto occasione di rilevare come sia

ammissibile che la legge ordinaria attribuisca all'autorità

amministrativa l'emanazione di atti anche normativa, purché indichi i

criteri idonei a delimitare la discrezionalità dell'organo a cui il

potere viene attribuito (sentenza n. 26 del 1961 e, precedentemente,

sentenza n. 103 del 1957).

Nel caso presente, i limiti del potere attribuito al Ministro

risultano dal complesso della legge sulla caccia, la quale per ipotesi

e fini diversi da quelli considerati nell'art. 23 prevede altre forme

di pubblici interventi (come la costituzione di zone di ripopolamento),

e risultano dalla stessa formulazione del detto articolo. Infatti,

l'ampia enunciazione del possibile contenuto del provvedimento

ministeriale ("può restringere il periodo di caccia " o vietarla; "in

modo generale e assoluto", o "per talune forme di caccia, e specie di

selvaggina, o per determinate località"), più che indicare la

vastità del potere attribuito al Ministro, indica la necessità che il

provvedimento da adottare corrisponda alla precisa individuazione delle

esigenze da soddisfarete sia conforme a queste il contenuto e

l'estensione delle imposte limitazioni.

L'emanazione del provvedimento dovrà, pertanto, trovare il suo

fondamento nel fatto che si siano verificate delle circostanze, non

specificamente previste dal legislatore, le quali abbiano provocato

l'insorgere di un interesse a una particolare protezione di una

determinata specie, o di più determinate specie, di selvaggina, e, con

tale interesse, abbiano determinato la necessità di un sollecito e

adeguato intervento.

Palese sarebbe, invece, l'illegittimità dell'uso del potere

previsto dall'art. 23, se fosse diretto alla tutela di un interesse

diverso da quello innanzi indicato, come, ad es., l'interesse al

ripopolamento di una zona o l'interesse turistico di una località.

Inoltre, la discrezionalità degli apprezzamenti della pubblica

Amministrazione non è sottratta ai comuni mezzi di tutela

giurisdizionale contro gli atti amministrativi. Da ciò consegue che

dovrà risultare dal contesto del provvedimento ministeriale, perché

sia reso possibile l'esperimento di tali mezzi, lo specifico interesse

all'attuazione di particolari misure di protezione della selvaggina,

debitamente e concretamente valutato dall'Amministrazione.

Discende, infine, dal carattere della competenza attribuita al

Ministro e dalla funzione assegnata al suo intervento, la necessaria

temporaneità del provvedimento, la cui durata dovrà congruamente

corrispondere alle peculiarità delle condizioni che ne hanno provocato

l'emanazione.

È indagine riservata al giudice della legittimità degli atti

amministrativi stabilire se nei singoli casi il Ministro abbia fatto

retto uso del potere attribuitogli e si è mantenuto entro i limiti

sopra indicati.