Sentenza n. 133/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione

Trentino-Alto Adige 18 gennaio 1996, n. 2 (Interpretazione autentica

del comma 5 dell'art. 7 della legge regionale 30 novembre 1994, n.

3), promosso con ordinanza emessa l'11 marzo 1996 dalla Corte di

cassazione sui ricorsi riuniti proposti da Dario Stablum contro

Danilo Noziglia ed altri e da Mario Bruccoleri ed altro contro Dario

Stablum, iscritta al n. 845 del registro ordinanze 1996 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie

speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di costituzione di Dario Stablum nonché l'atto di

intervento della regione Trentino-Alto Adige;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 1997 il giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Mario Bertolissi per Dario Stablum e gli avvocati

Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto

1. - Nel giudicare di due ricorsi proposti avverso una sentenza

della Corte d'appello di Trento, che aveva dichiarato

l'incompatibilità di Dario Stablum alla carica di assessore comunale

di Bressanone dallo stesso già ricoperta per tre mandati

consecutivi, la Corte di cassazione, con ordinanza emessa l'11 marzo

1996, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 51 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale della legge

della regione Trentino-Alto Adige 18 gennaio 1996, n. 2

(Interpretazione autentica del comma 5 dell'art. 7 della legge

regionale 30 novembre 1994, n. 3), che è intervenuta sulla legge che

disciplina l'elezione diretta del sindaco e modifica il sistema di

elezione dei consigli comunali, la quale stabilisce anche i casi di

incompatibilità alla carica di assessore, disponendo che colui che

ha ricoperto tale carica per tre mandati consecutivi non può essere

immediatamente rieletto o nominato alla stessa carica (art. 7, comma

5, della legge regionale Trentino-Alto Adige n. 3 del 1994). La legge

denunciata si qualifica come di interpretazione autentica di questa

disposizione e stabilisce che ai fini della non immediata

rieleggibilità o nominabilità alla carica di assessore va fatto

riferimento ai soli mandati già svolti come assessore a partire

dalle prime elezioni effettuate in base alla legge che ha introdotto

il nuovo sistema.

Lo stesso divieto di immediata rieleggibilità dopo tre mandati

consecutivi è stabilito dall'art. 5, comma 3, della legge regionale

n. 3 del 1994 per il sindaco, al quale tuttavia, secondo quanto

prevede espressamente la stessa legge, la causa di ineleggibilità si

applica ai mandati amministrativi successivi alle elezioni effettuate

dopo la data di entrata in vigore della legge (art. 5, comma 4).

Il giudizio di legittimità costituzionale non investe la

disposizione che limita il numero dei mandati consecutivi che possono

essere svolti dalla medesima persona. Un dubbio di legittimità

costituzionale relativo a tale regola è stato, difatti, ritenuto

manifestamente infondato dalla Corte di cassazione, che ha

considerato la preclusione alla nomina come diretta ad evitare che il

potere sia esercitato a lungo dallo stesso soggetto ed a favorire un

ricambio nella titolarità delle cariche amministrative, escludendo

che il limite dei tre mandati comprima irragionevolmente il diritto

di elettorato passivo o determini una disparità di trattamento, in

presenza di una disciplina diversa per le cariche di sindaco e di

assessore.

La Corte di cassazione ha ritenuto, invece, che la legge di

interpretazione autentica, stabilendo retroattivamente che ai fini

del limite alla rieleggibilità debbano essere considerati solo i

mandati svolti successivamente alla legge, possa essere in contrasto

con l'eguaglianza nell'accesso agli uffici pubblici (artt. 3 e 51

Cost.). Secondo questo principio dovrebbero essere predeterminate le

condizioni per l'accesso alle cariche pubbliche, perché tutti i

cittadini si trovino in posizione di eguaglianza rispetto alla

competizione elettorale. La legge denunciata, invece, nella parte in

cui dispone retroattivamente che non si considerano i mandati già

svolti prima della introduzione del limite al numero di mandati,

sanerebbe la posizione di coloro che sono stati illegittimamente

eletti o nominati alla carica, in dispregio di coloro che, in

ossequio alla legge, non avevano posto la loro candidatura alla

carica o che correttamente non erano stati nominati.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito Dario

Stablum, parte nel giudizio principale, chiedendo che la questione di

legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.

La parte privata sostiene, nell'atto di costituzione ed in una

successiva memoria, che è inesatto il presupposto interpretativo

enunciato dal giudice rimettente. Difatti l'unica interpretazione

conforme a Costituzione della norma che stabilisce l'ineleggibilità

alla carica di assessore di chi ha ricoperto la medesima carica per

tre mandati consecutivi, dovrebbe portare a tener conto dei soli

mandati svolti successivamente all'entrata in vigore della legge che

ha posto questo limite. Altrimenti si determinerebbe una

irragionevole disparità di trattamento rispetto all'analogo limite

previsto per il sindaco, che opera solo per i mandati successivi

all'entrata in vigore della legge.

Ad avviso della parte privata, la disposizione denunciata non

avrebbe carattere innovativo, ma porrebbe solo fine ad una incertezza

interpretativa, disponendo con chiarezza in conformità alla

originaria intenzione del legislatore ed alla prassi attuativa

seguita dalle amministrazioni. In ogni caso poteva essere

legittimamente attribuita efficacia retroattiva alla legge, essendo

questa vietata solo per le norme penali.

3. - Anche il presidente della Giunta regionale Trentino-Alto

Adige, intervenuto nel giudizio, ha chiesto che la questione di

legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.

La regione richiama la regola, identica sia per il sindaco che per

gli assessori, della non immediata rieleggibilità per chi ha svolto

tre mandati consecutivi. Per il sindaco la legge espressamente

prevede che non rilevino i mandati svolti nel precedente regime,

mentre poteva essere dubbio se la medesima regola dovesse applicarsi,

per analogia e per ragioni di sistema, anche alla carica di

assessore. La legge statale, di identico contenuto, sarebbe stata

interpretata nel senso meno restrittivo dei diritti politici, facendo

operare il limite solo per i mandati successivi alla legge che ha

introdotto la nuova causa di ineleggibilità.

La legge regionale avrebbe solo chiarito e precisato il contenuto

della disposizione interpretata, scegliendo, tra i significati

possibili, quello conforme all'intenzione del legislatore e coerente

alla prassi seguita in tutte le amministrazioni locali, giacché

nella regione vi sono 61 casi di assessori con più di tre mandati

anteriori all'entrata in vigore della legge che stabilisce la

incompatibilità.

La legge denunciata non determinerebbe, infine, alcuna

discriminazione, perché sarebbe una vera legge di interpretazione

autentica, che pone una norma che vale allo stesso modo per tutti. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale investe la legge

della regione Trentino-Alto Adige 18 gennaio 1996, n. 2, che in un

unico articolo, sotto la rubrica "Interpretazione autentica del comma

5 dell'art. 7 della legge regionale 30 novembre 1994, n. 3",

stabilisce che, ai fini della non immediata rieleggibilità o

nominabilità alla carica di assessore prevista dalla disposizione

interpretata per chi ha ricoperto tale carica per tre mandati

consecutivi, "va fatto riferimento ai soli mandati già svolti come

assessore a partire dalle prime elezioni effettuate ai sensi della

stessa legge", vale a dire della legge che disciplina l'elezione

diretta del sindaco e modifica il sistema di elezione dei consigli

comunali (legge regionale Trentino-Alto Adige n. 3 del 1994).

La Corte di cassazione dubita della legittimità costituzionale non

già della regola che esclude la possibilità di essere eletti o

nominati in ragione del numero dei mandati svolti, posta dalla

disposizione interpretata, bensì della legge di interpretazione che

ne determina il computo solo a partire dai mandati successivi alla

legge interpretata. Ciò che, ad avviso del giudice rimettente,

potrebbe essere in contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione,

giacché la legge non rispetterebbe la predeterminazione delle

condizioni di accesso alle cariche pubbliche, che costituirebbe il

presupposto indispensabile per l'eguaglianza dei cittadini nella

competizione elettorale. Inoltre la portata retroattiva della legge

di interpretazione autentica sanerebbe la posizione di coloro che

sono stati illegittimamente eletti o nominati alla carica di

assessore, discriminando quanti correttamente non avevano posto la

loro candidatura.

2. - La questione non è fondata.

La regione autonoma Trentino-Alto Adige, nell'ambito della propria

potestà legislativa in materia di enti locali da esercitare in

armonia con i principi dell'ordinamento giuridico dello Stato (art. 4

del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto

speciale, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), ha stabilito

- in rispondenza al principio della legge statale che limita i

mandati nel tempo per chi ha ricoperto la carica di sindaco o di

assessore (rispettivamente art. 2 della legge 25 marzo 1993, n. 81 e

art. 16 della medesima legge, che ha modificato l'art. 34 della legge

8 giugno 1990, n. 142) - che chi abbia espletato per più volte

consecutive (tre secondo la legge regionale, anziché due, come

previsto dalla legge statale) il mandato di sindaco o assessore non

possa essere nuovamente rieletto o nominato alla stessa carica

(rispettivamente artt. 5 e 7 della legge regionale Trentino-Alto

Adige n. 3 del 1994).

In piena simmetria con la legge statale, anche la legge regionale

stabilisce in modo espresso solo per il sindaco che la limitazione

introdotta si applica ai mandati amministrativi successivi alle

elezioni effettuate dopo la data di entrata in vigore della legge che

ha posto la nuova disciplina (art. 5, comma 4, della legge regionale

n. 3 del 1994). Viene così reso esplicito ed applicato il criterio

che una speciale limitazione alla sfera di capacità del soggetto

operi, di regola, per situazioni che si determinano successivamente

alla imposizione del limite.

La mancata enunciazione del medesimo criterio di applicazione per

il limite egualmente apposto alla titolarità dei mandati

amministrativi di assessore non consente di affermare che, per essi,

la regola posta dal legislatore sia, diversamente che per la carica

di sindaco, quella di una immediata operatività del limite, che

tenga conto anche dei mandati svolti in epoca precedente.

Anche se, come ritiene il giudice rimettente senza peraltro

argomentarne le ragioni, l'art. 7, comma 5, della legge regionale n.

3 del 1994 potesse intendersi nel senso che nei tre mandati ostativi

all'ulteriore attribuzione della carica di assessore siano da

comprendere quelli espletati anteriormente all'entrata in vigore

della legge, tuttavia una diversa interpretazione, che risponda al

criterio della preferenza per una lettura restrittiva delle norme che

limitano la capacità dei soggetti, è certamente compatibile con il

tenore letterale della disposizione.

Tanto basta per affermare che la legge denunciata ha natura

effettivamente interpretativa, essendo diretta a chiarire il senso

della disposizione preesistente e ad imporre una delle possibili

varianti di senso compatibili con il suo tenore letterale, sia al

fine di eliminare eventuali incertezze interpretative (sentenze n.

163 del 1991 e n. 413 del 1988), sia per rimediare ad interpretazioni

giurisprudenziali divergenti con la linea di politica del diritto

perseguita dal legislatore (tra le molte sentenze n. 311 del 1995 e

nn. 397 e 6 del 1994). Ne segue che la legge regionale Trentino-Alto

Adige n. 2 del 1996, dettando la interpretazione autentica dell'art.

7, comma 5, della legge regionale n. 3 del 1994, non ne muta

retroattivamente il contenuto normativo, ma ne vincola la

interpretazione, sicché il contenuto precettivo è da ricondurre

alla disposizione interpretata (sentenza n. 88 del 1995). Ciò che

porta ad escludere che sussistano le violazioni costituzionali

prospettate dal giudice rimettente.