Sentenza n. 133/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 46,

terzo comma, della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (sulle espropriazioni

forzate per causa di pubblica utilità), dell'art. 9, primo comma,

della legge 24 luglio 1961, n. 729 (piano di nuove costruzioni stradali

ed autostradali), dell'art. 19 della legge 6 agosto 1967, n. 765

(modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n.

1150) e degli artt. 4 e 5 del D.M. 1 aprile 1968 (distanze minime a

protezione del nastro stradale da osservarsi nella edificazione fuori

del perimetro dei centri abitati, di cui all'art. 19 della legge 6

agosto 1967, n. 765), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 13 maggio 1969 dal tribunale di Avellino nel

procedimento civile vertente tra Argenio Carmine e la società

Autostrade - Concessioni e Costruzioni Autostrade -, iscritta al n. 310

del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 207 del 13 agosto 1969;

2) ordinanza emessa il 23 marzo 1970 dal tribunale di Avellino nei

procedimenti civili riuniti vertenti tra Ferrari Giulia e la società

Autostrade - Concessioni e Costruzioni Autostrade -, iscritta al n. 224

del registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 222 del 2 settembre 1970.

Visti gli atti di costituzione di Argenio Carmine, di Ferrari

Giulia e della società Autostrade e l'atto d'intervento del Presidente

del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1971 il Giudice relatore

Vincenzo Michele Trimarchi;

uditi l'avv. Antonio Sandulli, per l'Argenio, l'avv. Giuseppe

Abbamonte, per la Ferrari, l'avv. Antonio Sorrentino, per la società

Autostrade, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano

Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - In un giudizio promosso con citazione del 30 giugno 1966

davanti al tribunale di Avellino da Carmine Argenio nei confronti della

società Autostrade - Concessioni e Costruzioni Autostrade - l'attore

chiedeva la condanna della società convenuta al risarcimento dei danni

patiti per l'occupazione, non seguita da espropriazione, di parte di un

suo terreno edificatorio occorrente per la costruzione dell'autostrada

Napoli-Bari, ed in particolare e tra l'altro dei danni derivati ad esso

attore "anche per la sostanziale espropriazione della fascia di

terreno, confinante con il tracciato autostradale, e per la quale

operava il divieto di costruire edifici a distanza inferiore ai 25

metri dal limite della zona occupata dall'autostrada stessa, divieto

che, in applicazione dell'art. 19 della legge 6 agosto 1967, n. 765

(modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n.

1150) e con decreto interministeriale del 1 aprile 1968, era stato

portato, per le costruzioni fuori del perimetro urbano, a metri 60 dal

detto limite".

La società convenuta chiedeva il rigetto delle domande avversarie

e, in ordine a quella da ultimo precisata, deduceva che il divieto,

attenendo "ad una limitazione legale del godimento del bene valevole

per la generalità dei soggetti, non dava diritto ad indennizzo".

Il tribunale con sentenza del 13 maggio 1969 decideva i capi di

domanda relativi all'indennità dovuta per la superficie occupata di

fatto dal tracciato autostradale, e con ordinanza di pari data

sollevava di ufficio la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 9, comma primo, della legge 24 luglio 1961, n. 729 (piano di

nuove costruzioni stradali ed autostradali), in riferimento all'art.

42, comma terzo, della Costituzione.

A proposito della rilevanza, premesso che in relazione alla

richiesta di risarcimento per la detta zona di rispetto non erano

applicabili l'art. 46 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (sulle

espropriazioni forzate per causa di pubblica utilità) e le norme in

tema di risarcimento da fatto illecito, dato che nella specie si

trattava di risarcimento da occupazione illegittima, e tuttavia il

sacrificio imposto non conseguiva direttamente dalla condotta del

concessionario, il tribunale osservava che la limitazione allo

sfruttamento del bene (suolo edificatorio), che era già sorta

anteriormente all'occupazione, discendeva direttamente dalla norma

denunciata e che pertanto la risoluzione della questione appariva

pregiudiziale.

Circa la non manifesta infondatezza della questione, il tribunale,

ricordato che anche di recente la Corte di cassazione aveva affermato

la non risarcibilità del danno derivante da limitazione legale del

diritto di proprietà, richiamava la giurisprudenza di questa Corte per

cui non sono indennizzabili i limiti "che attengono al regime di

appartenenza o ai modi di godimento dei beni in generale", e rilevava

che nel caso preso in considerazione la limitazione in parola non

poteva "rapportarsi a caratteristiche intrinseche del bene" né

ricondursi "al regime di appartenenza o ai modi di godimento" dello

stesso bene.

In secondo luogo, la ripetuta limitazione, pur essendo stabilita

dalla legge, "è - secondo il tribunale - conseguenza immediata e

diretta di attività discrezionale della pubblica Amministrazione, che

colpisce solo un gruppo di soggetti" e si realizza in attuazione di

indirizzi socio-politici, non sottoponibili al sindacato proprio della

discrezionalità tecnica.

D'altra parte, tenuto conto che ai fini dell'indennizzo secondo la

richiamata giurisprudenza, non si richiede un atto espropriativo

essendo anche sufficiente un atto che "imponga limitazioni tali da

svuotare di contenuto il diritto di proprietà" incidendo su facoltà

essenziali per la sua configurazione, ad avviso del tribunale non

potrebbe contestarsi che il divieto di costruire o ricostruire entro un

certo limite ovvero di piantare alberi entro un limite più ristretto,

determini una compressione analoga alla espropriazione e quindi

imponga, a sensi dell'art. 42 della Costituzione, la corresponsione di

un indennizzo.

Davanti a questa Corte si costituivano Carmine Argenio, con

deduzioni depositate il 22 luglio 1969 e la società Autostrade -

Concessioni e Costruzioni Autostrade -, con deduzioni depositate il 31

luglio 1969.

Non spiegava intervento il Presidente del Consiglio dei ministri.

2. - Per la società Autostrade la questione sarebbe inammissibile

per difetto di rilevanza. Anche se dovesse essere dichiarata la

illegittimità della norma, l'obbligo dell'indennizzo non potrebbe

essere posto a carico dell'ente occupante o espropriante, dato che le

limitazioni sono stabilite per la sicurezza della circolazione in

genere.

Nel merito, la detta società precisava che l'art. 9, comma primo,

fa parte di una legge speciale che in quanto tale è da riportare

all'art. 46, comma terzo, della legge sulle espropriazioni; che il

vincolo nascente dalla norma denunciata è analogo a molti altri, circa

i distacchi tra gli edifici, circa le distanze ai fini della

edificabilità dai monumenti e dai cimiteri, e così via ed ai vincoli

panoramici; e che la pretesa incostituzionalità è contraddetta dagli

stessi principi affermati con la sentenza della Corte n. 6 del 1966

perché nella specie la imposizione è a carattere generale e

obiettivo, essendo la limitazione o servitù imposta per ragioni di

sicurezza del traffico e gravante uniformemente su tutti i fondi

limitrofi alla autostrada.

La società concludeva chiedendo che fosse dichiarata la

inammissibilità ed in subordine l'infondatezza della questione.

L'Argenio, con le deduzioni e con la memoria, richiamati i principi

desumibili da varie sentenze di questa Corte, dalla n. 6 del 1966 e

fino alla n. 56 del 1968, sosteneva che con il divieto in parola si

viene a svuotare di contenuto il diritto di proprietà sul suolo

edificatorio, e senza indennizzo. Osservava che codesto divieto vale

sia per i terreni ubicati nel perimetro urbano dei comuni che per

quelli insistenti fuori di detto perimetro ed a proposito dei primi

solo per quelli latistanti le autostrade i cui lavori abbiano avuto

inizio dopo la legge del 1961. Precisava che le limitazioni in oggetto

non sono generali e imposte senza distinzione, e che per i beni

immobili latistanti le autostrade non è configurabile una categoria

originaria di beni identificabili a priori in base a caratteristiche

intrinseche.

Contro le osservazioni della società Autostrade, l'Argenio

opponeva che l'art. 9 si applica a determinate autostrade e non ad

un'intera categoria di beni, che il secondo comma dello stesso articolo

consente deroghe e quindi non si è in presenza di una limitazione

generale, e che in considerazione della discrezionalità esistente in

sede di fissazione del perimetro urbano, la detta limitazione si

atteggia come particolare. Non ricorrono d'altra parte i presupposti

perché i detti terreni latistanti possano integrare una categoria di

beni, d'interesse pubblico, individuabili a priori per caratteristiche

intrinseche: la scelta che la pubblica Amministrazione fa del tracciato

delle autostrade è del tutto discrezionale.

L'Argenio, a conclusione delle sue ragioni, osservava che, pur

sfuggendo il D.M. del 1968 al controllo di legittimità costituzionale,

si doveva considerare che esso andava al di là di ogni ragionevole

previsione circa l'ampiezza delle sedi stradali e che la sua

applicazione conduceva a risultati non equi.

Chiedeva infine che la questione fosse dichiarata fondata, per la

parte in cui la norma denunciata non prevede l'indennizzo.

3. - In due giudizi, riuniti, promossi da Giulia Ferrari contro

l'anzidetta società Autostrade, rispettivamente per conseguire il

risarcimento dei danni subiti a seguito dell'occupazione illegittima di

un terreno edificatorio di sua proprietà per la costruzione

dell'autostrada Napoli-Bari, e per la determinazione della giusta

indennità in dipendenza della espropriazione nel frattempo seguita

alla detta occupazione, il tribunale di Avellino con ordinanza del 23

marzo 1970, rinnovava la denuncia di cui all'ordinanza emessa nel

giudizio promosso dall'Argenio, estendendola all'art. 19 della legge 6

agosto 1967, n. 765, e agli artt. 4 e 5 del D.M. 1 aprile 1968, e per

contrasto oltre che con l'art. 42, terzo comma, anche con l'art. 3

della Costituzione.

Secondo il giudice a quo la questione sarebbe rilevante perché il

terreno espropriato avrebbe natura edificatoria e l'attrice avrebbe

subito un danno di notevole ammontare, e d'altra parte sarebbe

applicabile alla specie l'art. 46, comma terzo, della legge sulle

espropriazioni, in forza del quale per il divieto di costruire non è

dovuto alcun indennizzo (e ciò giusta la costante interpretazione

giurisprudenziale della norma).

La questione sarebbe non manifestamente infondata per le ragioni

svolte nella precedente ordinanza ed in particolare perché l'art. 46,

comma terzo, espressamente esclude ogni indennizzo per le servitù

stabilite da leggi speciali ed in tale ambito rientra il divieto

imposto dalle norme (speciali) denunciate, dato che a fronte della

limitazione al diritto di godimento imposta al proprietario

corrispondono indubbi vantaggi per la pubblica Amministrazione e

sussiste comunque l'utilità per l'opera pubblica; e conseguentemente,

perché si avrebbe nella specie, secondo la giurisprudenza di questa

Corte, un atto di carattere espropriativo (la cui esistenza potrebbe

dedursi anche dalla misura della svalutazione del bene) a causa dello

svuotamento di contenuto subito dal diritto del proprietario e del

connesso permanente e grave danno.

Le norme denunciate d'altra parte violerebbero l'art. 3 della

Costituzione, e sotto due profili: dando luogo ad una disparità di

trattamento tra i cittadini che subiscono una espropriazione parziale e

quelli che ne subiscono una totale (stante che per i primi opererebbe

la non indennizzabilità del divieto di costruire); e determinando

altra disparità di trattamento tra i cittadini che agiscono per la

liquidazione dei danni derivati da occupazione illegittima (qualora si

acceda alla tesi che il divieto in oggetto rientri tra le conseguenze

mediate od indirette dell'occupazione) e coloro che invece agiscono in

opposizione alla stima.

Davanti a questa Corte si costituivano la Ferrari con deduzioni del

18 settembre 1970, e la società Autostrade con deduzioni dell'11

luglio 1970.

Spiegava intervento, con atto del 22 settembre 1970, il Presidente

del Consiglio dei ministri a mezzo dell'Avvocatura generale dello

Stato.

4. - La Ferrari, con le deduzioni, riportandosi alle sentenze n. 6

del 1966 e n. 56 del 1968, precisava che non sono espropriazioni

indennizzabili le imposizioni ex lege di limiti al diritto di

proprietà che attengano in maniera obiettiva, rispetto alla

generalità dei soggetti, al godimento dei beni in generale o di intere

categorie di beni, o quelle che si hanno quando la legge regoli la

situazione che i beni stessi abbiano rispetto a beni o interessi della

pubblica Amministrazione, e cioè nei casi in cui la legge impone un

certo carattere a determinate categorie, identificabili a priori per

elementi intrinseci. Ricordato poi che, (pur avendo la Corte con la

sentenza 55/1968 riconosciuto come connaturale al diritto di proprietà

lo ius aedificandi e dovendosi per ciò di questo tener conto in sede

di imposizione di qualsiasi limite al diritto di proprietà) non si ha

espropriazione indennizzabile qualora il vincolo di inedificabilità

sia temporaneo e di breve durata, la Ferrari sottolineava che la norma

denunciata determina un sacrificio "definitivo" del contenuto pratico

del diritto di proprietà di dati cittadini a pro della generalità, e

che quindi a codesto sacrificio non può non conseguire il diritto

all'indennizzo.

Rimane a parte il discorso circa l'entità di detto indennizzo, ma

anche su questo punto - ricordava la Ferrari - la Corte ha statuito che

l'indennizzo deve essere stabilito in un quantum serio, non meramente

simbolico e determinato al momento del trapasso del diritto o del

concreto svuotamento del suo contenuto.

La società Autostrade, con le deduzioni e con la memoria,

prospettava l'inammissibilità della questione per difetto di

rilevanza. In particolare, osservava come il tribunale non si fosse

pronunciato sulla eccezione di mancanza di legittimazione passiva e che

per tanto la questione sarebbe inammissibile o il giudice a quo

dovrebbe essere chiamato a pronunciarsi nuovamente sulla rilevanza.

Nel merito, deduceva: che le limitazioni in esame non comportano

una così intensa restrizione delle facoltà dominicali da assumere

natura squisitamente espropriativa, e che non vengono superati i limiti

connaturati all'istituto della proprietà; che nella specie non ricorre

alcuna delle ipotesi in presenza delle quali da questa Corte è stato

riconosciuto il diritto all'indennizzo; ed infatti: si tratta di norme

che regolano il regime di appartenenza dei beni privati rispetto a beni

o interessi della pubblica Amministrazione; esse sono destinate alla

generalità dei soggetti i cui beni si trovino in quella certa

situazione che è identificabile a priori; le norme, infine, incidono

in egual modo e misura sul patrimonio di tutti e non operano alcuna

incisione a titolo particolare nel godimento del bene.

La società deduceva altresì che i vincoli in questione non sono

nuovi nel nostro ordinamento e le norme denunciate apportano al sistema

solo modificazioni "quantitative", per cui l'obbligo dell'indennizzo

non trova riscontro neppure nella tradizione sociale e storica del

diritto di proprietà quale si configura per i beni a confine delle

pubbliche strade.

A proposito dell'asserita violazione dell'art. 3, la società

assumeva che la disparità tra coloro che subiscono un'occupazione

illegittima e coloro i cui terreni vengono espropriati, in realtà non

sussiste perché le due situazioni sono diverse. Non ricorre neppure la

disparità tra coloro che vengono espropriati totalmente e quelli che

subiscono un'espropriazione parziale perché il raffronto è

ammissibile tra i secondi e i proprietari dei beni confinanti con le

autostrade ed in entrambi i casi l'indennizzo non è dovuto, dato che

le limitazioni non sono conseguenza dell'espropriazione sì che esse

possano venire in rilievo in sede di stima differenziale, ma sono

conseguenza del fatto obiettivo che esiste una strada o un'autostrada.

La società concludeva per l'inammissibilità della questione

relativa agli artt. 4 e 5 del D.M. 1968; e per la non pertinenza della

censura mossa all'art. 46 della legge del 1865, stante che nell'ipotesi

di legittimità costituzionale delle altre norme, l'art. 46 appare del

tutto estraneo alla discussione.

Chiedeva quindi l'accoglimento delle superiori ragioni e deduzioni.

L'Avvocatura dello Stato, con l'atto di intervento e con la

memoria, rispondendo ai quesiti specificamente posti dal tribunale,

deduceva preliminarmente l'inammissibilità della questione relativa al

D.M. del 1968, dichiarava eterogenee e riguardanti materie diverse le

altre disposizioni denunciate ed a proposito dell'art. 46, comma terzo,

ne sosteneva l'inapplicabilità alla specie che si riferiva a

limitazioni legali fra edifici e manufatti stradali. Negava all'art. 46

una propria autonomia precettiva e, circa la pertinenza di codesta

norma anche ai fini della rilevanza, si rimetteva all'avviso di questa

Corte.

I limiti previsti dall'art. 9, sarebbero costituzionalmente

legittimi. Essi rispondono, anzitutto, ad un incontestabile interesse

pubblico attinente al funzionamento delle autostrade e cioè sono posti

per garantire al traffico veloce condizioni normali di sicurezza. In

secondo luogo, è da considerare che da lungo tempo sono vigenti nel

nostro sistema norme intese a fissare distanze limite, per motivi di

sicurezza, dalle strade e dalle autostrade. E va infine tenuto presente

che i terreni normalmente gravati non sono edificatori.

Da ciò, secondo l'Avvocatura, discende che i detti vincoli sono di

carattere generale ed obiettivo, determinanti concretamente un

particolare regime giuridico di alcune categorie di beni nell'interesse

sociale, e quindi non indennizzabili secondo i concetti ed i criteri

fissati da questa Corte con la sentenza n. 6 del 1966. Codesti limiti,

invero, non sono tali da svuotare di contenuto il diritto di proprietà

perché incidono solo sulle facoltà dominicali relative alla

costruzione, ricostruzione od ampliamento di edifici o manufatti o

all'impianto di alberi.

Per l'Avvocatura è del pari infondata la seconda questione.

Tanto nel caso di espropriazione parziale che in quello di

espropriazione totale, la limitazione di godimento determina lo stesso

effetto, inerendo al valore venale del fondo. E così, nell'identica

situazione si trovano i proprietari che hanno subito l'occupazione

illegittima o l'espropriazione dei loro terreni, perché il valore

reale di mercato del fondo va determinato tenendo conto delle

limitazioni sopra di esso gravanti. E che non ci sia ingiustificata

disparità di trattamento, si vede solo che si consideri che in quella

indicata situazione si trovano i proprietari di terreni confinanti con

le strade ed autostrade e non sottoposti ad occupazione o ad

espropriazione. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza del 13 maggio 1969 del tribunale di Avellino

è sottoposta all'esame di questa Corte la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 9, comma primo, della legge 24 luglio 1961, n.

729 (piano di nuove costruzioni stradali ed autostradali), per la parte

in cui la norma, in violazione dell'art. 42, comma terzo, della

Costituzione, "non prevede alcun indennizzo per il divieto di

costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi

specie a distanza inferiore ai 25 metri dal limite della zona di

occupazione delle autostrade e per il divieto di piantare alberi a

distanza inferiore a dieci metri dal predetto limite".

Con l'altra ordinanza dello stesso tribunale indicata in epigrafe

vengono denunciate, per contrasto, oltre che con l'art. 42, comma

terzo, della Costituzione, anche con l'art. 3 della stessa Carta, le

norme di cui al citato art. 9, comma primo, della legge n. 729 del

1961, all'art. 19 della legge 6 agosto 1967, n. 765 (contenente

modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n.

1150), agli artt. 4 e 5 del D.M. 1 aprile 1968 (relativo alle distanze

minime a protezione del nastro stradale) e all'art. 46, comma terzo,

della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (sulle espropriazioni forzate per

causa di pubblica utilità), nella parte in cui dette norme "non

prevedono o escludono l'indennizzo per le limitazioni imposte alla

proprietà privata per l'osservanza di distanze nella edificazione e

nella piantagione, rispetto ai tracciati delle autostrade e relativi

accessi, e delle strade comprese nelle categorie A, B, C, D dell'art. 3

del D.M. 1 aprile 1968".

Con le due ordinanze sostanzialmente è sollevata una sola

questione. I due giudizi, pertanto, vanno riuniti e decisi con unica

sentenza.

2. - Le parti e l'interveniente Presidente del Consiglio dei

ministri propongono eccezioni o prospettano rilievi di portata

preliminare.

La Corte ritiene fondata l'eccezione di inammissibilità della

questione per quel che si riferisce agli artt. 4 e 5 del D.M. 1 aprile

1968, essendo evidente il carattere amministrativo del decreto e non

costituendo quindi lo stesso atto avente forza di legge.

Per tutto il resto la Corte deve constatarne la non influenza ai

fini della valutazione del giudizio sulla rilevanza, atteso che in

ordine a questa in entrambe le ordinanze il tribunale ha

sufficientemente motivato.

Né, in particolare, e sempre ai fini della inammissibilità della

questione, può avere peso il rilievo mosso dalla difesa della società

Autostrade secondo cui il tribunale si sarebbe dovuto pronunciare

preliminarmente sulla eccepita mancanza di legittimazione passiva, dato

che il giudice a quo ha implicitamente considerato la domanda

principale dell'attrice legittimamente rivolta nei confronti della

società convenuta, riservando ogni definitiva pronuncia al riguardo.

3. - L'art. 9, comma primo, della legge n. 729 del 1961 dispone che

"lungo i tracciati delle autostrade e relativi accessi, previsti sulla

base dei progetti regolarmente approvati, è vietato costruire,

ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie a

distanza inferiore a metri 25 dal limite della zona di occupazione

della autostrada stessa", e che "la distanza è ridotta a metri 10 per

gli alberi da piantare".

La necessità di rispettare tale distanza minima (per le

costruzioni) prevista per le autostrade, di cui al piano con la detta

legge programmato, è stata confermata dall'art. 19 della legge n. 765

del 1967 (che alla legge 17 agosto 1942, n. 1150 ha aggiunto l'art. 41

septies) con il quale, nei primi due commi, è disposto che "fuori del

perimetro dei centri abitati debbono osservarsi nella edificazione

distanze minime a protezione del nastro stradale, misurate a partire

dal ciglio della strada" e che "dette distanze vengono stabilite con

decreto del Ministro per i lavori pubblici di concerto con i Ministri

per i trasporti e per l'interno, entro sei mesi dall'entrata in vigore

della presente legge, in rapporto alla natura delle strade e alla

classificazione delle strade stesse, escluse le strade vicinali di

bonifica". Lo stesso art. 19, in via transitoria (fino all'emanazione

del detto decreto), estende l'applicabilità delle disposizioni di cui

all'art. 9 della legge n. 729 del 1961 a tutte le autostrade; ed

infine, stabilisce che "lungo le rimanenti strade, fuori del perimetro

dei centri abitati è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici

o manufatti di qualsiasi specie a distanza inferiore alla metà della

larghezza stradale misurata dal ciglio della strada con un minimo di

metri cinque".

Le ragioni che hanno indotto il legislatore a dettare codeste

regole non sono né nuove né contingenti.

Fin dal 1865 la legge del 20 marzo di quell'anno, n. 2248, all. F,

sui lavori pubblici, stabilì che per i fabbricati ed altre opere da

farsi lungo le strade e fuori degli abitati si sarebbero dovute

osservare delle distanze misurate dal ciglio delle strade stesse e

precisamente 50 metri per le fornaci, fucine e fonderie e 3 metri per

le case ed altre fabbriche e per i muri di cinta (art. 66). E dopo 70

anni circa, il codice della strada (r.d. 8 dicembre 1933, n. 1740)

confermava i divieti (art. 1, nn. 11 e 12) e fissava le distanze per le

piantagioni lateralmente alle strade esterne agli abitati (art. 1, n.

13).

Codeste norme sono state dettate per favorire la circolazione e per

offrire idonee garanzie di sicurezza a quanti transitano sulle strade o

passano nelle immediate vicinanze ovvero in queste abitano od operano.

Ed agli stessi fini, in modo preminente ed anche se non esclusivo,

tendono le norme oggetto della presente denuncia, e particolarmente

quelle di cui al citato art. 9.

Si è in presenza, quindi, di una normativa che ha obbedito ad

esigenze generali e non speciali, costanti e non temporanee.

4. - Limitazioni analoghe a quelle da valutare sotto il profilo

della costituzionalità, sono, per altro, esistenti nella nostra

legislazione: basta porre mente alle norme di legge che impongono

l'osservanza di date distanze da manufatti diversi dalle autostrade e

strade (per gli aeroporti statali e per quelli privati aperti al

traffico, agli artt. 714 e seguenti del codice della navigazione; per i

cimiteri, all'art. 338 t.u. leggi sanitarie approvato con r.d. 27

luglio 1934, n. 1265, modificato con legge 17 ottobre 1957, n. 983; per

le strade ferrate, all'art. 235 della legge 20 marzo 1865, n. 2248,

all. F, ecc.).

Sono codeste, comprese quelle in esame, limitazioni al godimento

del diritto di proprietà sopra categorie di beni individuate in modo

generale per la loro posizione relativamente ad altri beni destinati

all'uso pubblico.

Non si può ritenere che con le norme denunciate i vincoli in esse

previsti integrino sacrifici particolari per singoli soggetti o gruppi

di soggetti.

Il profilo, il fatto o il momento dell'espropriazione non è qui

oggetto di diretta considerazione da parte del legislatore. Non è

attuata o prevista una sostituzione nella titolarità del diritto di

proprietà relativamente ai beni che vengono assoggettati ai vincoli; e

neppure un'ablazione di facoltà per la realizzazione dell'opera

pubblica. Tale constatazione poi trova conferma in possibili distinti

modi di spiegare i rapporti tra l'espropriazione ed il detto

assoggettamento. Tra i beni espropriati, formalmente o sostanzialmente,

per l'esecuzione dell'opera pubblica e quelli vincolati non vi è

identità: anzi se ne deve presupporre la diversità. Ciò posto, con

riferimento all'ipotesi di cui all'art. 9 della legge del 1961, il

vincolo può dirsi sorto in un momento necessariamente (e alle volte,

di molto) anteriore a quello del trasferimento coattivo per

espropriazione, sulla base dell'approvazione (e pubblicazione della

relativa notizia) del progetto (art. 9, comma terzo); e non è escluso,

accedendo a diversa, ma non incompatibile, spiegazione del fenomeno,

che la destinazione di pubblico interesse intervenga in un secondo

momento: il danno quindi derivante dalla limitazione legale non è

riconducibile all'espropriazione.

Stando così le cose, si vede bene come manchino le premesse o le

condizioni perché possa porsi il problema del contenuto eventualmente

espropriativo dei detti vincoli.

Né è pensabile che gli stessi vincoli siano preordinati alla

espropriazione. Anche se non è escluso che il divieto di edificare

entro la fascia di rispetto possa essere stato giustificato dal fine di

rendere meno oneroso un successivo ampliamento o raddoppio della

autostrada o della strada, non si può non riconoscere che codesto fine

non è dimostrabile in concreto e comunque che le finalità perseguite

con la normativa di cui si tratta e capaci di giustificarla sono

diverse e sono quelle sopra indicate. E quindi tali limitazioni

realizzano determinati interessi e non servono al successivo ed

ulteriore soddisfacimento di altri.

5. - Con le norme in esame è in verità dettata in modo generale

ed obiettivo una disciplina in forza della quale alcune categorie di

beni vengono nell'interesse sociale assoggettati ad un particolare

regime.

Il divieto concerne tutti i cittadini in quanto proprietari o

titolari di altro diritto reale di godimento sopra determinati beni e

non per le loro individuali qualità o condizioni, e dal punto di vista

oggettivo quei beni individuabili ed individuati in categorie per le

caratteristiche derivanti dalla loro posizione. I beni compresi in una

fascia di tre metri dai cigli delle strade (legge del 1865), o dal

confine delle stesse strade (codice della strada, del 1933), ovvero di

25 metri dal limite della zona di occupazione dell'autostrada (legge

del 1961) ovvero, infine, del numero di metri che sarebbe stato

indicato con decreto ministeriale e da computarsi "a partire dal ciglio

della strada" (legge del 1967), per la particolare posizione in cui si

trovano nei confronti delle autostrade e delle strade e quindi per la

loro oggettiva attitudine a servire alle finalità pubbliche o sociali

anzidette, e soprattutto alla protezione del nastro stradale, sono

assoggettati ad un particolare regime (giuridico) di appartenenza.

Anche se in questa ipotesi non ricorrono identicamente le ragioni

che hanno consentito a questa Corte di non dichiarare l'illegittimità

costituzionale della legge della provincia di Bolzano del 24 luglio

1957, n. 8, sulla tutela del paesaggio (sent. n. 56 del 1968), perché

in quella occasione trattavasi di beni immobili aventi valore

paesistico per una circostanza che dipende dalla loro localizzazione e

dalla loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le

qualità indicate dalla legge, e costituenti quindi "una categoria che

originariamente è di interesse pubblico", nella specie una categoria

di beni ricorre egualmente, sia pure determinabile ed individuabile per

ragione di localizzazione. Infatti, i beni immobili adiacenti alla zona

di occupazione dell'autostrada (legge del 1961) o al ciglio delle

autostrade e strade (legge del 1967) si trovano, prima ancora che

intervenga la normativa limitatrice che li concerna, in una peculiare

relazione con l'opera pubblica per il conseguimento di finalità

sociali. E le norme quindi che formalmente impongono quei limiti,

riguardano in termini generali ed in modo obiettivo, una categoria di

beni determinabili a priori per caratteristiche di posizione o di

localizzazione e per la loro inerenza ad un interesse della

collettività.

Ora codesti limiti, secondo la giurisprudenza di questa Corte

(sentenza n. 6 del 1966), non hanno carattere espropriativo, e per la

loro imposizione per legge non è quindi dovuta una particolare

indennità.

E perciò si può, concludendo, ritenere non fondata la questione

di legittimità costituzionale dei detti artt. 9 e 19 rispettivamente

delle leggi n. 729 del 1961 e n. 765 del 1967, in riferimento all'art.

42, comma secondo, della Costituzione.

6. - Del pari infondata, sia pure per differenti ragioni, appare la

questione in relazione all'art. 46, comma terzo, della legge sulle

espropriazioni per pubblica utilità.

Il legislatore del 1865, dopo avere, con i primi due commi

dell'articolo, statuito che "è dovuta una indennità ai proprietari

dei fondi, i quali dalla esecuzione dell'opera di pubblica utilità

vengano gravati di servitù, o vengano a soffrire un danno permanente

derivante dalla perdita o dalla diminuzione di un diritto", ed aggiunto

che la "privazione di un utile al quale il proprietario non avesse

diritto, non può mai essere tenuta a calcolo nel determinare la

indennità", con il terzo comma esclude che tali disposizioni possano

essere applicate alle servitù stabilite da leggi speciali.

Siffatta esclusione comporta che dette leggi speciali, qualora

stabiliscano servitù, possono prevedere un indennizzo, e che, in

mancanza di codesta previsione, per la costituzione di quelle servitù

non vigono i primi due commi dell'art. 46.

Ora, gli artt. 9 della legge n. 729 del 1961 e 19 della legge n.

765 del 1967, pur essendo compresi in leggi speciali, danno vita, come

si è sopra detto, a limitazioni legali al diritto di proprietà,

analoghe a quelle poste da altre leggi generali e speciali a proposito

delle distanze da osservare nelle costruzioni e nelle piantagioni.

Per cui si ha che il diritto di proprietà sopra i beni o terreni

confinanti con le autostrade e strade o adiacenti alle stesse è, con

norme di portata generale, limitato nel senso che le facoltà di

servirsi di quei beni o terreni per costruirvi sopra o per piantarvi

alberi possono essere esercitate con il rispetto delle previste

distanze dalle autostrade o dalle strade.

Da ciò consegue che la denuncia del detto art. 46, comma terzo,

mossa con la seconda delle due ordinanze di rimessione, relativamente

all'esclusione dell'indennizzo per limitazioni legali, è infondata.

7. - Ed infine, è parimenti non fondata la questione in

riferimento all'art. 3 della Costituzione.

La violazione del principio di uguaglianza è prospettata sotto un

doppio punto di vista. In particolare, a proposito dell'art. 9 della

legge n. 729 del 1961 e dell'art. 46 della legge n. 2359 del 1865, si

avrebbe una prima disparità di trattamento tra i cittadini che

subirebbero l'espropriazione totale e quelli che subirebbero

l'espropriazione parziale, in quanto che in un caso gli espropriati

verrebbero ad ottenere il giusto prezzo dell'intero immobile, e

nell'altro, invece, gli espropriati non conseguirebbero l'intera

differenza tra il giusto prezzo che l'immobile avrebbe avuto prima

dell'espropriazione e quello che potrebbe avere la residua parte, dopo

l'occupazione per esproprio, per la mancata indennizzabilità del

divieto di costruire. Senonché tale diversità ha riscontro in

situazioni diverse, che non possono essere messe a raffronto.

Nell'ipotesi di espropriazione totale, la non indennizzabilità del

divieto non rileva: per l'esecuzione dell'opera pubblica viene infatti

espropriato l'intero bene immobile; nell'altra ipotesi, invece, il

vincolo gioca sulla parte di bene non espropriata.

Non sussiste, quindi, l'asserita violazione dell'art. 3 della

Costituzione.

E questa non ricorre neppure in riferimento alla seconda

prospettazione. Non può vedersi una ingiustificata ed arbitraria

disparità di trattamento tra coloro che agiscono per il risarcimento

dei danni da occupazione divenuta illegittima, ove si accetti la tesi

secondo cui il divieto deve rientrare tra le conseguenze mediate ed

indirette della occupazione, e coloro che invece agiscono in

opposizione alla stima; infatti, l'occupazione (parziale) illegittima

non si presta ad essere posta sullo stesso piano della espropriazione

parziale, dato che si tratta di due fattispecie diverse, sì che in un

caso si chiede il risarcimento di danni da atto illegittimo, nell'altro

l'indennizzo in seguito ad atto legittimo.