Sentenza n. 133/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del D.P.R. 27 dicembre

1952, n. 3790, promosso con ordinanza emessa il 24 giugno 1967 dal

tribunale di Bologna nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Baldi

Luigi e Giuseppe e l'Ente per la colonizzazione del Delta padano e tra

la società Bonifica di Porto Corsini e l'Ente per la colonizzazione

del Delta padano, l'Amministrazione delle finanze ed altri, iscritta al

n. 268 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 24 del 27 gennaio 1968.

Visti gli atti di costituzione di Baldi Luigi, della società

Bonifica di Porto Corsini e dell'Ente per la colonizzazione del Delta

padano;

udita nell'udienza pubblica del 3 giugno 1969 la relazione del

Giudice Vincenzo Michele Trimarchi;

uditi gli avvocati Carmelo Carbone e Francesco Rigatelli, per

Baldi, l'avv. Gian Marco Dallari, per la società Bonifica di Porto

Corsini, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò,

per l'Ente Delta padano.

Ritenuto in fatto :

1. - Con D.P.R. 27 dicembre 1952, n. 3790, veniva disposta nei

confronti di Luigi e Giuseppe Baldi l'espropriazione di un complesso di

beni, siti in agro di Ravenna ed aventi una estensione di ettari

2.563.77.34 con un reddito dominicale di lire 291.890,98, con il

conseguente trasferimento degli stessi in proprietà all'Ente per la

colonizzazione del Delta padano.

L'indennità di espropriazione offerta ai Baldi veniva determinata

in complessive lire 99.036.049,95.

Con atto di citazione del 9 marzo 1954 i Baldi convenivano in

giudizio davanti al tribunale di Bologna l'Ente per la colonizzazione

del Delta padano e chiedevano, previa, occorrendo, dichiarazione di

illegittimità costituzionale del decreto, in linea principale che

fosse dichiarata illegittima l'occupazione dei beni da parte dell'Ente,

ed in subordinazione, che fosse dovuta ad essi attori la somma

corrispondente all'effettivo valore dei beni, compresi i fabbricati,

nella loro reale consistenza in quel momento.

Successivamente, con atto di citazione del 28 maggio 1955 la s.p.a.

Bonifica di Porto Corsini, che con atti datati 7 e 8 novembre 1950

aveva acquistato dai Baldi una parte dei beni espropriati, conveniva

davanti allo stesso tribunale l'Ente per la colonizzazione del Delta

padano, l'Amministrazione delle finanze dello Stato, il Ministero della

marina mercantile, il Ministero dei lavori pubblici ed i Baldi; e

chiedeva che l'Ente per la colonizzazione del Delta padano fosse

condannato alla restituzione in suo favore dei beni espropriati di sua

ragione, per essere il decreto presidenziale viziato di illegittimità

costituzionale.

Le due cause venivano riunite con ordinanza dell'8 giugno 1956. I

Baldi si associavano alle allegazioni ed alle conclusioni della

Società Bonifica di Porto Corsini.

Con ordinanza collegiale del 13 gennaio 1959, veniva disposta

consulenza tecnica al fine di accertare la natura di una vasta zona

compresa nell'espropriazione, ma il mezzo istruttorio non poteva aver

corso a causa della difficoltà ed onerosità dell'accertamento.

Trattative di bonario componimento della lite, protrattesi per

anni, risultavano vane.

Rimesse le parti davanti al Collegio, venivano, in via

pregiudiziale, rinnovate o sollevate varie questioni di legittimità

costituzionale.

Precisamente, Luigi e Giuseppe Baldi deducevano l'illegittimità

costituzionale del D.P.R. 27 dicembre 1952, n. 3790, in riferimento

agli artt. 76 e 77 della Costituzione ed in relazione: a) agli artt.

3,4 e 5 della legge 12 maggio 1950, n. 230, all'art. 1 della legge 21

ottobre 1950, n. 841, all'art. 1 della legge 18 maggio 1951, n. 333, e

all'art. 2 della legge 2 aprile 1952, n. 339, perché il decreto di

espropriazione, pur essendo stato modificato il piano particolareggiato

di cui all'art. 3 della legge n. 230 del 1950, non era stato preceduto

da un nuovo deposito nella Casa comunale di Ravenna e da una nuova

pubblicazione del piano stesso nel Foglio annunzi legali della

Provincia; b) alla legge n. 841 del 1950 e in particolare all'art. 4 di

detta legge, perché nel decreto di espropriazione erano stati inclusi,

nel computo del reddito dominicale medio, acque e terreni di

immodificabile sterilità, terreni boschivi frangivento e zone

edificatorie urbane residenziali ed industriali, tutti non suscettibili

di coltivazione e di trasformazione agraria; c) a tutte le disposizioni

già citate, perché il procedimento che ha preceduto il decreto

presidenziale non è stato svolto per le finalità di legge, ma con il

preordinato intento di acquisire, a fini di speculazione, terreni non

espropriabili, e perché codesti terreni sono stati quasi totalmente

alienati dall'Ente; e d) a tutte le disposizioni citate, per essere

state incluse nel computo del reddito dominicale e nell'espropriazione,

zone demaniali. La Società Bonifica di Porto Corsini, mentre aderiva

alle eccezioni di illegittimità costituzionale proposte dai Baldi,

sollevava a sua volta questione di legittimità costituzionale del

detto decreto presidenziale, in relazione all'art. 20 della legge n.

841 del 1950 ed in riferimento agli artt. 42, 44, 76 e 77 della

Costituzione, adducendo di essere stata privata, nella qualità di

proprietaria di gran parte dei beni espropriati, dell'indennità di

espropriazione che, invece, era stata liquidata ai venditori.

2. - Il tribunale di Bologna, con ordinanza del 24 giugno 1967,

ritenuto il carattere pregiudiziale della risoluzione delle dedotte

questioni, dichiarava non manifestamente infon date la prima e la

seconda di quelle sollevate dai Baldi e la questione sollevata dalla

Società Bonifica di Porto Corsini solo in riferimento agli artt. 76 e

77 della Costituzione. Dichiarava, invece, manifestamente infondate le

altre questioni.

In ordine alle tre questioni, il tribunale riteneva: che, essendo

del tutto pacifica in causa la difformità tra i dati contenuti nel

piano particolareggiato pubblicato nel F.A.L. del 31 dicembre 1951 e

quelli di cui al decreto impugnato, e non essendosi provveduto da parte

dell'Ente al nuovo deposito e alla nuova pubblicazione del piano

modificato, il procedimento di espropriazione appariva irregolare, in

quanto erano stati violati gli artt. 76 e 77 per eccesso di delega, a

nulla rilevando in contrario la circostanza che la superficie dei

terreni espropriati era minore di quella prevista nel piano

particolareggiato, e che ciò era avvenuto su ricorso dei Baldi.

Riteneva, altresì, che, con eccesso di delega in relazione

all'art. 4 della legge n. 841 del 1950, non erano stati esclusi sia dal

calcolo del reddito dominicale che da quello della superficie, terreni

di immodificabile sterilità come le aree denominate "pialasse", che

servono da cassa di espansione delle maree per il drenaggio di Porto

Corsini e che perciò non sono suscettive di coltivazione, nonché

terreni boschivi frangivento.

Riteneva, infine, il tribunale che, a sensi dell'art. 20 della

legge n. 841 del 1950, il decreto presidenziale avrebbe dovuto

contenere la determinazione dell'indennità spettante alla Società

Bonifica di Porto Corsini e che per ciò, essendo stata emessa codesta

determinazione, avesse violato la legge di delegazione e gli artt. 76 e

77 della Costituzione.

L'ordinanza del tribunale, ritualmente comunicata e notificata,

veniva pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 24 del 27 gennaio 1968.

3. - Nel giudizio davanti a questa Corte si costituivano Luigi

Baldi (con deduzioni depositate il 23 ottobre 1967), la Società

Bonifica di Porto Corsini (con deduzioni depositate il 27 ottobre 1967)

e l'Ente per la colonizzazione del Delta padano (a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato, con deduzioni depositate il 15

febbraio 1968), e chiedevano, le prime due parti, che le questioni

fossero dichiarate fondate e la terza, invece, che ne fosse dichiarata

l'infondatezza. Il Baldi e l'Ente depositivano nei termini,

rispettivamente una memoria ed una breve memoria riassuntiva, con cui

insistevano nelle rispettive ragioni e richieste.

A) In ordine alla prima questione, a) l'Ente espropriante assumeva

che, l'obbligo della ripubblicazione del piano di scorporo è

condizionato ad una effettiva situazione di possibile pregiudizio per

l'espropriato e quando, invece, il piano sia modificato o per

correzione di errori materiali o in modo da non determinare conflitti

con gli interessi dell'espropriato, la sua ripubblicazione costituisce

un atto meramente superfluo.

Nella specie non si sarebbe verificata alcuna delle ipotesi

previste dall'art. 2 della legge n. 339 del 1952. L'Ente aveva invece

accolto parzialmente i ricorsi prodotti dai fratelli Baldi ed in

conseguenza di ciò aveva ridotto la quota espropriabile da lire

339.951,14 a lire 291.890,98, con una differenza di lire 48.060,16.

In conseguenza di tale riduzione era stato operato lo stralcio dal

piano di alcuni mappali, facendo rimanere inalterati quelli residui e

non ne erano stati aggiunti dei nuovi.

La riduzione delle quote di esproprio dall'Ente veniva così

motivata. Sarebbero state operate detrazioni dalla consistenza di Luigi

Baldi (in ordine ad una particella di Ha. 7.18.60 (reddito dominale

lire 668.29) risultata non di sua proprietà) e dalla consistenza dei

due fratelli (in ordine a terreni, in parte aree fabbricabili, in parte

già coperti da costruzioni e in parte destinati all'uso pubblico, per

complessivi Ha.10.48.20 (reddito dominicale lire 4.533,00) e quindi per

Ha. 5.24.10 (reddito dominicale lire 2.266,50) per ciascuno dei due).

Sarebbe stata, d'altra parte, operata, per il calcolo del reddito

dominicale medio, la detrazione dalla consistenza dei pascoli

parificità di 2 (equiparati a questo fine, ad incolti produttivi) per

una estensione complessiva di Ha. 1.521.34.50 (con un reddito

dominicale di lire 51.725,74) (e per ciascuno dei due fratelli Ha.

760.67.25 con un reddito dominicale di lire 25.862,87).

In conseguenza di ciò il piano di scorporo non sarebbe stato

sostanzialmente modificato con pregiudizio degli espropriati, ma

soltanto rettificato, con correzione di errori materiali e revisione

delle quote di reddito espropriabile, in accoglimento dei loro stessi

ricorsi. Non si sarebbe avuta alcuna violazione delle norme

espropriative. E per ciò nessuna ripub blicazione (che d'altronde non

sarebbe stata neppure possibile a seguito della scadenza del termine

utile) avrebbe dovuto aver luogo per consentire agli espropriati

l'esperimento, in via amministrativa, di nuovi ricorsi volti

all'eliminazione di eventuali violazioni di quelle norme.

b) Il costituito Luigi Baldi in ordine alla prima questione

assumeva che nel sistema delle leggi di riforma è necessario che vi

sia corrispondenza (almeno per la parte che assume rilievo sostanziale)

tra il contenuto del piano particolareggiato e quello del decreto di

espropriazione. Se il piano particolareggiato subisce modifiche

sostanziali, ad es. circa le modalità di determinazione del reddito

dominicale dell'intera proprietà e con una differente impostazione

data alla base di scorporo, gli interessati devono, attraverso la

ripubblicazione del piano, essere posti in condizione di far valere i

loro diritti.

Non è necessario - aggiungeva ancora il Baldi - che la mancata

ripubblicazione del piano si risolva in un vizio di sostanza, perché

l'anzidetta corrispondenza è garanzia essenziale ed inderogabile del

decreto di scorporo. Alla ripubblicazione deve procedersi anche se la

superficie viene ridotta. La ripubblicazione del piano modificato

rientra tra le prescritte forme di pubblicità che tutelano un

interesse generale.Concludeva pertanto il Baldi sul punto, sostenendo

che le irregolarità del procedimento - e tra questa rientra la mancata

ripubblicazione del piano modificato - configurano un vizio di

legittimità costituzionale per eccesso di delega. Sarebbe perciò

infondata la tesi dell'Ente secondo cui l'obbligo di ripubblicazione

del piano modificato sia condizionato da una effettiva situazione di

possibile pregiudizio per gli espropriati e che tale situazione non

sussiste quando la modifica si sostanzia in una riduzione

dell'esproprio ovvero sia dovuta ad accoglimento di ricorsi degli

espropriati.

Nella specie, vi sarebbe tra il contenuto del piano e quello del

decreto una differenza clamorosa, essendo passati l'estensione della

zona espropriata da Ha. 2.927.53.58 ad Ha. 2.563.77.34 (con una

riduzione di Ha. 369.76.24), il reddito dominicale da lire 339.951.04 a

lire 291.890.98 (con una riduzione di lire 48.061,06) e l'indennità da

lire 116.173.141,4 a lire 99.036.049,95 (con una riduzione di lire

17.137.091). Tale differenza rivelerebbe la radicale rielaborazione del

piano (anche se non è dato conoscere come in effetti si sia proceduto

dall'Ente nelle modificazioni) e sarebbe la conseguenza dell'adozione,

da parte dell'Ente, di criteri giuridici differenti da quelli

precedentemente seguiti nel piano pubblicato, con una sostanziale

modificazione di questo anche all'estensione dei terreni espropriati.

L'Ente, comunque, non accoglindo sostanzialmente i ricorsi a suo tempo

prodotti dai Baldi, avrebbe adottato un criterio intermedio, empirico,

errato.

Il piano, così modificato avrebbe dovuto essere ripubblicato in

base all'art. 4 della legge n. 230 del 1950 e non in base all'art. 2

della legge n. 339 del 1952, ma l'Ente non solo non vi ha proceduto, ma

provvedendo a suo tempo alla pubblicazione solo nell'ultimo giorno

utile (31 dicembre 1951), si era preclusa la possibilità di farlo.

Faceva notare ancora il Baldi che non era e non è consentito

all'Ente, in caso di mancata ripubblicazione del piano, di rendere

conoscibile in maniera diversa e tardivamente, come nella specie, la

situazione. Una ricostruzione siffatta non può essere presa in

considerazione, per varie ragioni: anzitutto perché si tratta di

semplici asserzioni dell'Ente, in secondo luogo perché le

modificazioni sarebbero il frutto dell'adozione di nuovi criteri

rispetto all'originario piano ed infine perché, in ordine ai 1.521

ettari di terreno classificati in catasto come pascolo parificato di

seconda e pertanto computati a tutti i fini del piano originario,

l'Ente ha proceduto ad una equiparazione ad incolti produttivi, solo al

fine del computo del reddito medio.

In particolare, a proposito di codesta equiparazione, l'Ente ha

operato arbitrariamente, non limitandosi alla eliminazione di semplici

errori materiali, ma addirittura modificando la qualifica catastale

(pur avendo solo il potere, contro le risultante catastali, di

ricorrere alla competente commissione). Analoga operazione arbitraria,

d'altra parte, l'Ente avrebbe compiuto a proposito dello stralcio dei

terreni in parte aree fabbricabili ed in parti coperti da costruzioni,

in contrasto con le risultanze catastali e senza avere il potere di

provvedere.

Rilevava, infine, il Baldi che nel decreto presidenziale le

estensioni di alcuni mappali sarebbero maggiori rispetto a quelle

indicate nel piano particolareggiato, ed un mappale sarebbe nuovo.

4. - B) La seconda questione, come si è sopra precisato, è posta

in relazione all'art. 4 della legge n. 841 del 1950 e sempre in

riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione e concerne la mancata

esclusione sia dal calcolo del reddito dominicale che da quello della

superficie, e l'avvenuta inclu sione nel decreto di "terreni di

immodificabile sterilità, come le aree denominate pialasse, che

servono da cassa di espansione delle maree per il drenaggio di Porto

Corsini e che perciò non sono suscettive di coltivazione", nonché

"terreni boschivi frangivento".

a) Al riguardo, la difesa dell'Ente ha osservato che la

trasformabilità dei terreni, quale presupposto della loro

espropriabilità, deve intendersi in senso meramente tecnico, senza

costituire un limite rigorosamente vincolante, ma che la relax tiva

nozione si inquadra in una sfera di valutazione discrezionale riservata

al legislatore e non soggetta al sindacato di costituzionalità. Né la

Costituzione né la legge di delegazione fissano una nozione di

trasformabilità cui il legislatore delegato debba attenersi.

D'altra parte, è indubbio che i boschi, anche se frangivento, non

sono esclusi dall'espropriazione.

Pur non avendo il tribunale motivato circa le censure relative

all'inclusione nell'esproprio di terreni asseriti edificatori o di zone

industriali, ovvero di fabbricati rurali, la difesa dell'Ente si faceva

carico di rilevare che tutti i terreni espropriati erano censiti in

catasto come agricoli alla data del 15 novembre 1949 (e quindi per essi

valeva quanto ora detto circa la trasformabilità) e che il problema

relativo ai fabbricati rurali era stato risolto da questa Corte con

sentenza n. 62 del 1957.

b) Il Baldi, con le deduzioni e con la memoria, mentre circa gli

aspetti relativi alle zone edificatorie ed ai boschi si riportava alle

considerazioni svolte nel giudizio di merito, rilevava, a proposito

delle "pailasse" che bene aveva fatto il tribunale ad indagare se

quelle zone, pur essendo iscritte in catasto rustico, avessero natura

diversa dalla proprietà terriera, ed era pervenuto a corrette

conclusioni, ritenendo quelle aree non suscettive di coltivazione; e

che da codesta constatazione in fatto non poteva non discendere

l'illegittimità dell'inclusione delle ripetute aree nel piano di

espropriazione approvato col decreto presidenziale. Senza scendere a

subordinate, il Baldi si preoccupava di precisare che, se l'Ente avesse

escluso dal piano particolareggiato le estensioni lagu nari (la cui

superficie sarebbe stata di Ha. 2.600), sarebbe venuta meno, nei

confronti degli espropriati, la possibilità di una espropriazione; e

che dette estensioni dovevano necessariamente essere escluse, perché

non costituenti proprietà agricola. Riconoscimenti in tal senso erano

nell'operato del catasto che solo a fini fiscali le aveva indicate come

"pascolo parificato di seconda" e nel comportamento dell'Ente che ad

una parte di essi (Ha. 1.521 su 2.600) aveva attribuito la

qualificazione di "incolto produttivo" e che, ad es. in delibere ed in

atti di trasferimento a terzi, aveva ammesso il carattere lagunare

della zona.

Per tanto, secondo il Baldi, le ripetute estensioni avrebbero

dovuto essere del tutto escluse dai computi dell'esproprio e

dall'esproprio, e la loro inclusione costituisce il vizio di eccesso

dalla delega legislativa, che porta, anche tenuto conto della vastità

delle zone, alla totale illegittimità del decreto di espropriazione.

5. - C) In ordine alla terza questione, sollevata in relazione

all'art. 20, terz'ultimo comma, della legge n. 841 del 1950,

l'Avvocatura dello Stato, per l'Ente di colonizzazione del Delta

padano, ricordava che l'acquirente per atto inefficace non è soggetto

passivo dell'espropriazione, non deve essere nemmeno indicato nel

decreto e non gli si deve attribuire la indennità o la parte

corrispondente ai beni acquistati. A codesto acquirente spetta solo un

diritto di credito, alla parte di indennità spettantegli, diritto da

far valere in sede di svincolo dell'indennità stessa.

Nella specie, la Società Bonifica di Porto Corsini sarebbe priva

di legittimazione passiva per far valere la pretesa illegittimità del

decreto proprio sotto il profilo del citato art. 20. Né le varrebbe

invocare l'art. 2900 del Codice civile, perché l'azione surrogativa

sarebbe fondata su un titolo inefficace. Spetta alla Società, come si

è detto, solo un diritto di credito sull'indennità, il cui ammontare

per altro non è oggetto di contestazione.

La Società Bonifica di Porto Corsini, da canto suo, rilevava che,

interpretando l'art. 20 nel senso prospettato dall'Ente, questa Corte

sarebbe chiamata ad esaminare d'ufficio se discendendo direttamente

l'effetto espropriativo dal combinato disposto dell'art. 20, comma

secondo, della legge n. 841 del 1950 e dell'art. 1, ultimo comma, del

D.P.R. 7 febbraio 1951, n. 69, tali norme siano compatibili con l'art.

42, comma secondo, della Costituzione, in quanto sarebbe negato

retroattivamente il riconoscimento alla proprietà privata,

disconoscendosi l'efficacia del suo legittimo acquisto.

Senonché - secondo la Società - l'art. 20 va interpretato

diversamente e precisamente nel senso che esso ha solamente reso

inopponibili agli Enti di riforma gli atti di acquisto posteriori a

determinate date, al limitato effetto del computo del coacervo della

proprietà terriera nella sua consistenza al 15 novembre 1949. Con la

conseguenza che l'espropriazione va pronunciata nei confronti degli

acquirenti ed agli stessi la indennità deve essere offerta e

corrisposta.

Insisteva, pertanto la Società per la declaratoria

dell'illegittimità del decreto di espropriazione.

Il Baldi, infine, rilevava che la mancanza di determinazione

dell'indennità spettante alla Società comportava l'indeterminatezza

della parte di indennità di pertinenza dei Baldi e che gli sarebbe

giovata (e per ciò chiedeva che fosse emessa) la declaratoria di

illegittimità costituzionale del decreto per il motivo rassegnato

dalla Società.

6. - All'udienza del 6 novembre 1968 le difese delle parti

costituite svolgevano oralmente le rispettive ragioni ed insistevano

nelle precedenti richieste.

La Corte, con ordinanza del 20 dicembre 1968 n. 131, considerato

che prima di esaminare le questioni della causa appariva opportuno

acquisire i piani particolareggiati di esproprio pubblicati il 31

dicembre 1951 dall'Ente per la colonizzazione del Delta padano e

portanti i nn. 283/1 e 284/1 nei confronti di Baldi Giuseppe e di Baldi

Luigi, nonché tutti gli atti e documenti comunque rilevanti ai fini

dell'approntamento dei piani particolareggiati concernenti le stesse

ditte ed approvati col D.P.R. n. 3790 del 1952, disponeva che l'Ente

procedesse al deposito in cancelleria ed entro 60 giorni dalla

comunicazione dell'ordinanza, degli indicati atti e documenti.

Nel termine l'Ente depositava, a mezzo dell'Avvocatura dello Stato,

copia dei piani particolareggiati originari, i modelli Q (con allegati)

relativi al calcolo della quota scorporabile ai fini dei piani

particolareggiati originari ed agli effetti del decreto di esproprio, e

fotocopie delle Gazzette Ufficiali contenenti il decreto di esproprio e

dell'errata corrige.

7. - Sotto la data del 20 maggio 1969, il Baldi depositava una

seconda memoria e lo stesso faceva l'Ente per la colonizzazione del

Delta padano.

Il Baldi sosteneva che dalle controdeduzioni dell'Ente al ricorso

dei fratelli Baldi contro i piani di esproprio risulta in modo

inequivoco che a suo tempo fu proposta "l'approvazione di un piano

radicalmente differente dai piani particolareggiati pubblicati senza

provvedere a ripubblicazione, non per avere effettuato correzioni di

errori materiali, ma per avere adottato nuovi criteri, differenti

concetti giuridici, rispetto ai piani particolareggiati pubblicati".

In particolare la difesa del Baldi rilevava che l'Ente,

riconoscendo che vastissime estensioni erano vincolate al servizio del

porto ed operando di conseguenza una cospicua detrazione, aveva

adottato un concetto giuridico totalmente diverso da quello

precedentemente applicato. Ed infatti, mentre in sede di formazione dei

piani particolareggiati, l'Ente aveva ritenuto che il terreno di cui

sopra, catastalmente parificato, a fini fiscali, a pascolo di seconda,

doveva essere considerato terreno in conseguenza di detta

parificazione, in un secondo momento, e precisamente in sede di

approntamento dell'unico piano particolareggiato approvato col ripetuto

decreto, aveva considerato quel terreno come incolto produttivo,

modificando il criterio di valutazione adottato per la formazione dei

piani particolareggiati originari, oggetto di pubblicazione.

In ordine al secondo profilo della sollevata questione la difesa

del Baldi insisteva nel rilevare che sarebbero stati espropriati

terreni di immodificabile sterilità, assumendo che tale conclusione

sarebbe pienamente confermata dalle citate controdeduzioni dell'Ente.

In detto documento l'Ente avrebbe riconosciuto, infatti, che tali

"terreni" erano "estensioni di acqua e non terreno, e tanto meno

terreno agricolo, vincolate alla funzione idraulica... indispensabile

al funzionamento del porto e alla navigazione". Sulla base di codesti

presupposti tali zone avrebbero dovuto essere escluse da ogni computo e

valutazione; ed invece l'Ente le ha prese in considerazione e computate

"con la semplicistica affermazione che dette zone debbono essere

computate in quanto esse sono classificate pascoli parificati oppure

pascoli".

Osservava, infine, la difesa del Baldi che l'Ente, dovendo per

altre ragioni ridurre la superficie scorporabile, avrebbe operato in

modo da lasciare ai Baldi la "pialassa" del Piombone, e cioè

un'estensione d'acqua, aggravando in tal modo, nei confronti degli

espropriati i già ingenti danni agli stessi occorsi in conseguenza

dell'attuazione delle leggi di riforma agraria. Con la memoria sopra

ricordata, da canto suo l'Ente insisteva perché la sollevata auestione

fosse dichiarata infondata.

Premesso che, essendo l'onere della nuova pubblicazione previsto

dalla legge come garanzia sostanziale, prima ancora che formale in

favore di soggetti espropriati, l'esigenza ispiratrice della relativa

norma consiste nell'impedire il verificarsi di un possibile pregiudizio

a carico dei soggetti passivi del procedimento, secondo la difesa

dell'Ente nella specie non si sarebbe verificata l'ipotesi

dell'indicato pregiudizio e quindi non era necessario che si procedesse

a nuova pubblicazione. Le modificazioni ai piani particolareggiati,

infatti, erano state apportate in conseguenza dell'accoglimento

parziale di ricorsi presentati dai fratelli Baldi, i quali da ciò

erano stati notevolmente avvantaggiati.

Inoltre, i piani originari non erano stati sostanzialmente

modificati, con pregiudizio degli espropriati, ma solo rettificati, con

la semplice correzione di errori materiali e revisione delle quote di

reddito espropriabile, e senza l'adozione di differenti criteri di

espropriazione. E pertanto, anche sotto questo secondo profilo, per

l'Avvocatura dello Stato, non si erano mai verificati i presupposti

perché si dovesse procedere ad una nuova pubblicazione dei piani.

8. - All'udienza del 3 giugno 1969, le parti costituite svolgevano

ancora una volta e conclusivamente le rispettive ragioni e richieste. Considerato in diritto :

1. - La questione di legittimità costituzionale del D.P.R. 27

dicembre 1952, n. 3790, con cui è stata disposta nei confronti di

Luigi e Giuseppe Baldi l'espropriazione di terreni dell'estensione di

ettari 2.563.77.34, in favore dell'Ente per la colonizzazione del Delta

padano, è sollevata anzitutti, in relazione agli artt. 3, 4 e 5 della

legge 12 maggio 1950, n. 230, all'art. 1 della legge 21 ottobre 1950,

n. 841, all'art. 1 della legge 18 maggio 1951, n. 333 e all'art. 2

della legge 2 aprile 1952, n. 339, ed in riferimento agli artt. 76 e 77

della Costituzione.

Ritiene il tribunale di Bologna che "il piano particolareggiato

determina il contenuto della legge provvedimento in cui si concreta

l'attività delegata e che i diritti dell'espropriando e dei terzi sono

tutelati dalle prescritte forme di pubblicità, fra le quali va

annoverata, la nuova pubblicazione del piano particolareggiato di

esproprio quando esso abbia subito modifiche"; che "è del tutto

pacifico in causa che vi è differenza tra i dati contenuti nel F.A.L.

del 31 dicembre 1951" (nel quale sono stati pubblicati i piani

particolareggiati originari nn. 283/1 e 284/1, di eguale contenuto,

rispettivamente intestati a Giuseppe Baldi ed a Luigi Baldi) "e quelli

contenuti nel D.P.R. n. 3790"; e che, perciò non risultando pubblicati

i piani particolareggiati definitivi, non sarebbero state osservate le

norme delle leggi di delega già citate e sarebbero stati violati gli

artt. 76 e 77 della Costituzione.

La questione di legittimità costituzionale del decreto di

esproprio, sotto questo primo profilo, ad avviso della Corte, non è

fondata.

2. - Nella specie, risulta in punto di fatto dall'ordinanza del

giudice a quo, dagli atti e dalle ammissioni delle parti in questa

sede, che il piano particolareggiato definitivo, approvato con il detto

decreto n. 3790 del 1952, ha un contenuto parzialmente diverso da

quello dei due piani originari (complessivamente considerati) e che a

questi sono state apportate varie modifiche.

Il piano particolareggiato approvato differisce da quelli originari

in quanto prevede l'espropriazione di terreni per un'estensione di

ettari 2.563.77.34 con un reddito dominicale di lire 291.890,98 e

l'offerta di un'indennità di lire 99.036.049,95 mentre i piani

originari riguardano complessivamente ettari 2.927.53.58 con un reddito

dominicale di lire 339.951,14 e l'indennità offerta ammonta a lire 116

milioni 173.141,40. Le tre voci risultano così ridotte,

rispettivamente di ettari 363.76.24 di estensione e di lire 48.060,16

di reddito dominicale, e di lire 17.137.092,25 di indennità.

A tali riduzioni si accompagnano, nel piano approvato, la

eliminazione totale o parziale di alcuni mappali già compresi nel

primo corpo dei terreni di cui ai piani originari e lo stralcio

integrale degli arti corpi (II, III e IV).

È del pari sufficientemente certo che a tali modifiche (riduzione

della quota di esproprio ed esclusione di dati beni dallo scorporo) dei

piani originari, l'Ente per la colonizzazione del Delta padano è

pervenuto, accogliendo in parte il ricorso a suo tempo proposto dai

Baldi avverso i piani originari, a seguito e attraverso l'esclusione:

a) della consistenza, di un terreno in Grizzana di Bologna (perché di

proprietà di un omonimo di Luigi Baldi) e di aree fabbricabili site in

territorio di Bologna (perché facenti parte di territori non

assoggettati alla legge n. 841 del 1950); b) dalla consistenza e dallo

scorporo, di terreni o occupati in fatto e destinati a strada o incolti

sterili, di una casa cantoniera, e di un fabbricato rurale di

proprietà comunale; e c) dalla consistenza, ai soli fini del calcolo

del reddito medio, di ettari 1.521.34.50 (partita 1912, Sezione S.

Alberto) di terreni, classificati in catasto come parificati di 2ª e

ritenuti incolti produttivi.

D'altra parte, risulta in modo sicuro che nel piano approvato non

sono stati compresi terreni o ditte che già non figurassero nei piani

pubblicati.

Tutto ciò porta a ritenere che nella specie, ai piani originari

siano state apportate modifiche di vario genere e che, accanto a quelle

consistenti nella semplice correzione di meri errori materiali nella

dichiarazione (del tutto ininfluenti ai fini dell'asserita doverosità

di ripubblicazione del piano), vi sono modifiche puramente formali

(egualmente irrilevanti) come quella risultante dalla sostituzione di

un unico piano definitivo ai due piani originari, ma soprattutto

modifiche sostanziali o radicali.

Senonché i dati e gli elementi emersi e fin qui rilevati nella

specie considerata non possono indurre questa Corte a ritenere

essenziale la pubblicazione del piano modificato ed a trarre, dalla

constatazione del mancato compimento di codesta formalità, il

convincimento della fondatezza della sollevata questione, sotto il

profilo in esame. E ciò pur tenendosi presente che con diverse

pronunce, in ordine a fattispecie la cui valutazione ha risentito delle

peculiarità proprie di ciascuna di esse, e in tema di garanzie per gli

espropriandi e per i terzi, si è esplicitamente, e più volte,

statuito nel senso del carattere essenziale delle forze pubblicitarie

(sentenze n. 39 del 1962, nn. 34, 38 e 41 del 1964 e n. 133 del 1967).

3. - Vi è indubbiamente a proposito del caso in esame un punto o

profilo che va messo nel dovuto risalto.

Non è appagante la tesi secondo cui, in ogni caso, alla

pubblicazione del piano che abbia subito modifiche sostanziali si debba

provvedere perché nel totale rispetto del procedimento è la garanzia

per gli espropriandi e per i terzi. Non si può non tener conto infatti

degli interessi che stanno a fondamento delle norme e dei modi e limiti

della loro tutela.

Occorre distinguere. Nell'ipotesi in cui nel piano modificato non

siano compresi terreni che già non fossero in quello originario e ad

ogni modo a questo siano state apportate modifiche sostanziali,

l'interesse degli espropriandi e dei terzi va tenuto presente (qualora

ne sia temuta o attuata la violazione) ai fini della valutazione di

essenzialità degli atti del procedimento.

Se del piano originario vengono effettuati il deposito e per

estratto, la pubblicazione (come nella specie) e - si ripete - le

modifiche non si sostanziano nell'aggiunzione di nuovi terreni o di

nuove ditte, la (nuova) pubblicazione del piano modificato non serve a

tutelare di più e meglio l'interesse dei terzi, che a seguito del

compimento della prima pubblicità sono stati messi in grado di

conoscere il piano e di sperimentare le proprie difese.

Per quanto concerne gli espropriandi, il discorso è meno semplice

ma egualmente conclusivo. C'è da ritenere che sia irrilevante la

mancanza di pubblicazione del piano assoggettato a modifiche

sostanziali, qualora per i soggetti espropriati sia esclusa l'esistenza

di un danno il quale sia eliminabile solo attraverso il rimedio di cui

all'art. 4 comma secondo, della legge n. 230 del 1950, e sia invece

configurabile un danno astrattamente eliminabile con la denuncia di

illegittimità costituzionale del decreto, e attraverso il relativo

procedimento davanti a questa Corte.

Stante che la richiesta avanzata a sensi del citato art. 4, comma

secondo, può tendere (come è logicamente da ammettere) oltre che alla

rettifica degli errori materiali, alla applicazione di norme diverse o

nuove o all'adozione di criteri giuridici diversi o nuovi; ma che la

mancata proposizione di essa non è di ostacolo acché le domande già

proponibili, vengano avanzate davanti al giudice di merito e nella

eventuale fase del giudizio costituzionale (sentenza n. 10 del 1959),

appare del tutto razionale il risultato sopra conseguito. La mancanza

di pubblicazione del piano modificato integra una inosservanza delle

leggi di delega suscettibile d'essere fatta valere davanti a questa

Corte, unicamente nella effettiva (e non solo presunta) ricorrenza di

un interesse degli espropriati a proporre ricorso a sensi del citato

art. 4, comma secondo.

Precisata in tal senso l'interpretazione (che nella materia ha una

funzione di primaria importanza) delle norme in oggetto, deve

escludersi con riferimento alla specie che nel piano modificato siano

state introdotte cause di danni contro le quali i fratelli Baldi solo

col ripetuto ricorso avrebbero potuto far valere le loro difese.

Va tenuto conto, ancora una volta, che il piano modificato si

riferisce solo a terreni già compresi nei piani provvisori pubblicati;

che nel piano modificato, essendo diminuita la quota di esproprio

gravante sui due condomini, sono stati inclusi beni per un'estensione

che è inferiore (per Ha. 363.74.26) a quella dei beni (medesimi)

inclusi nei piani provvisori pubblicati; che gli espropriati, qualora

fossero stati messi in grado di conoscere il piano modificato,

nell'assenza di errori materiali da correggere, non si sarebbero potuto

servire del più volte indicato ricorso; e che ciò solo ed invece, gli

espropriati avrebbero potuto fare (ed hanno fatto sollevando davanti al

tribunale di Bologna la questione): denunciare le violazioni di legge

in cui sarebbe incorso l'Ente formando i piani originari e

modificandoli, in sede di controllo sulla legittimità costituzionale

del decreto.

Risulta pertanto che nella specie gli espropriati erano carenti di

interesse a pretendere la pubblicazione del piano definitivo, e

conseguentemente deve dichiararsi l'infondatezza della questione.

4. - Con l'ordinanza di rimessione viene denunciata la

illegittimità costituzionale del D.P.R. n. 3790 anche sotto altro

profilo. Si assume infatti che "con eccesso di delega in relazione

all'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, anziché essere esclusi

sia dal calcolo del reddito dominicale che da quello della superficie,

sono stati inclusi nel decreto terreni di immodificabile sterilità

come le aree denominate "pialasse", che servono da cassa di espansione

delle maree per il drenaggio di Porto Corsini e che perciò non sono

suscettive di coltivazione; inoltre sono stati inclusi terreni boschivi

frangivento".

Non vi è dubbio che le norme di cui alla legge n. 841 del 1950,

alla legge n. 230 dello stesso anno in quanto richiamata ed

applicabile, ed alle leggi successive concernono i "territori

suscettibili di trasformazione fondiaria o agraria" (art. 1, comma

primo, della legge n. 841) e per quanto riguarda la specie, quelli

compresi nel Comune di Ravenna (D.P.R. 7 febbraio 1951, n. 69). Della

"proprietà terriera privata", soggetta, ai sensi dell'art. 4 della

legge n. 841 (che ha sostituito l'art. 2 della legge n. 230), ad

espropriazione non fanno parte i terreni in fatto sterili, e cioè

privi attualmente dell'attitudine alla produzione agricola. Del parti

ne sono esclusi esplicitamente, nonostante che si tratti di terreni

soggetti ad estimo, i boschi (sempre che per quelli in pianura o in

lieve pendio, suscettibili di trasformazioni agrarie ed esenti dal

vincolo idrogeologico, l'Ente non si avvalga della facoltà di cui

all'art. 5 della citata legge n. 841). Non vi rientrano neppure i

terreni facenti parte del demanio o del patrimonio dello Stato o degli

enti pubblici, e così pure i terreni iscritti in catasto senza reddito

(come gli incolti sterili).

Il tribunale di Bologna, postosi il problema dell'osservanza in

concreto dell'anzidetto limite oggettivo, ha ritenuto, come si è sopra

osservato che, avrebbero dovuto essere esclusi sia dal calcolo del

reddito dominicale che da quello della superficie "terreni di

immodificabile sterilità come le aree denominate "pialasse" che

servono da cassa di espansione delle maree per il drenaggio di Porto

Corsini e che perciò non sono suscettive di coltivazione" e "terreni

boschivi frangivento". Ha, in tal modo, per questi terreni dichiarato

che gli stessi non potessero concorrere a formare la consistenza

complessiva e conseguentemente essere oggetto di scorporo.

Anche se non è possibile negare a tale pronuncia qualche valore

decisorio, la Corte non ritiene che l'assunto del tribunale sia di tal

natura e portata che se ne possa e debba tener conto come se si

trattasse di una vera e propria pronuncia non definitiva.

L'affermazione fatta dal tribunale non è sostenuta, nell'ordinanza, da

una argomentazione che ne metta in luce le premesse in fatto e le

ragioni in diritto. Trattasi comunque, di una valutazione di indubbia

importanza che ha bisogno d'essere approfondita e definita in ogni sua

parte ed al fine qui rilevante, e non soltanto per determinare in

concreto se tra i terreni non espropriabili rientrano le c.d.

"pialasse" ed i terreni boschivi frangivento, ma anche per accertarne

l'esatta estensione.

5. - È necessario precisare ulteriormente che le leggi di delega

in materia di riforma fondiaria, in tema di individuazione dei beni

terrieri soggetti ad esproprio, fissano elementi o criteri sicuramente

obiettivi. In base ad essi non possono essere espropriati i beni

terrieri compresi in determinati comuni, che siano in fatto sterili o

consistano in boschi. Ma al legislatore delegato, qualora a proposito

dei primi ricorra la possibilità della loro trasformazione in terreni

coltivabili e per i secondi si abbiano i requisiti di cui all'art. 5

della legge n. 841, è consentito di superare in concreto quei limiti.

In sede di controllo sulla legittimità costituzionale dei decreti

delegati, spetta alla Corte di accertare se degli anzidetti elementi o

criteri obiettivi si è tenuto conto e in caso di mancata osservanza

dei relativi limiti, di dichiarare l'illegittimtà del decreto di

scorporo per violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione.

Nel caso in esame ricorrono, per quanto di ragione, i presupposti

perché si debba pervenire alla dichiarazione di illegittimità

costituzionale del decreto impugnato. Risulterebbe, infatti, che vaste

estensioni, catastalmente iscritte in testa agli espropriati, fossero,

sia al 15 novembre 1949 che all'epoca dello scorporo, prive in fatto

dell'attitudine a dare frutti o prodotti agricoli. E tale dato, di

sicura importanza e decisività, non sarebbe stato tenuto presente, con

la mancata osservanza ed anzi con il superamento del notato limite

obiettivo.

6. - Non rientra nella discrezionalità, politica e tecnica, del

legislatore delegato la possibilità di considerare dati terreni, in

atto sterili, suscettibili di trasformazione e successivamente di

sfruttamento agricolo.

Non è pensabile che il superamento del limite oggettivo negativo

(che i terreni non siano in atto sterili) sia sottratto ad ogni

controllo: altrimenti, il limite, che certamente ricorre, non sarebbe

più tale.

È inoltre da rilevare che il giudizio circa la trasformabilità

dei terreni sterili in terreni coltivabili, è ancorato alla ricorrenza

di dati pratici o tecnici obiettivi, e cioè che si possa considerare

trasformabile un dato terreno solo se lo stesso, in atto non

utilizzabile per la lavorazione e produzione agricola, sia

concretamente adatto a diventarlo a mezzo di opere il cui costo secondo

una valutazione media risulti finanziariamente sopportabile, e si

presenti in termini di economicità (ponendosi a raffronto, sul piano

della produttività, il capitale prevedibilmente occorrente per il

compimento delle opere di trasformazione, ed il nuovo valore della

terra così trasformata).

Se si considera la trasformabilità in senso economico-sociale,

d'altra parte, è dato parimenti di constatare l'esistenza di limiti

alla relativa valutazione ed al conseguente assoggettamento di dati

terreni all'espropriazione. Alla attuazione delle norme sociali

contenute nella Costituzione, i destinatari debbono attendere nel

rispetto dei metodi, delle forme e dei modi generalmente o

specificamente richiesti. Ed in particolare il legislatore delegato,

ove ritenga di dover fare prevalere quelle esigenze, non può, per

superare il rilevato limite oggettivo negativo, dar vita a

determinazioni che non rispondano alle note della non arbitrarietà e

della ragionevolezza.

7. - Nella specie, determinate zone sarebbero state considerate

trasformabili in terreni suscettivi di coltivazione. L'anzidetto

limite negativo, dato dalla sterilità a fini agricoli di quelle

estensioni, sarebbe stato superato e senza che ci fossero i presupposti

per ammetterne la trasformabilità in senso economico-produttivo e

comunque senza l'osservanza delle dette garanzie indispensabili per

valutare positivamente la trasformabilità (delle stesse estensioni di

beni terrieri) in senso economico-sociale.

Da ciò consegue che, in quanto siano state comprese nella

consistenza zone di immodificabile sterilità e siano stati superati,

sotto i periodi indicati, i limiti della delega, il decreto de quo è

viziato e quindi è illegittimo dal punto di vista costituzionale.

Per i terreni boschivi frangivento, fin qui non considerati

espressamente, risulterebbe la mancata osservanza dell'art. 5 della

legge n. 841. Da tali disposizioni, integrative di quelle contenute nel

precedente articolo e relative all'espropriabilità dei terreni, si

ricava che per la possibilità di scorporo dei boschi, si presuppone

che gli stessi si trovino in pianura o in lieve pendio, siano

suscettibili di trasformazione agraria e siano esenti dal vincolo

idrogeologico.

Orbene, tali condizioni debbono ricorrere per i terreni boschivi

frangivento, cioè per quelle zone di terreno su cui insistono alberi

di alto fusto con funzione di frangivento.

Ne deriva che in ordine a detti terreni, in quanto si tratti di

boschi e in quanto vi facciano difetto le suddette condizioni, il

decreto d'espropriazione è viziato. Perciò anche di esso si deve

dichiarare la illegittimità costituzionale.

La mancanza di un accertamento giudiziale definitivo comporta per

altro che la pronuncia di incostituzionalità del decreto sia operativa

in quanto si pervenga, nella dovuta sede, a quell'accertamento, con la

concreta determinazione dei beni da ritenere illegittimamente

espropriati e della loro estensione.

8. - Per il caso in cui si dovesse ritenere sulla base dei criteri

sopra precisati che per determinate zone di immodificabile sterilità

fosse esistita la possibilità di trasformarle e ridurle in condizioni

di sfruttamento agricolo, rimarrebbe evidente e rilevante un altro

aspetto della dedotta illegittimità costituzionale del decreto. In

particolare ciò potrebbe aversi per le zone, aventi le stesse

caratteristiche di quelle, dell'estensione di ettari 1.521.34.50,

iscritte in catasto alla partita n. 1912 della sezione S. Alberto.

Il legislatore delegato, infatti, in ordine alle zone da ultimo

indicate, ha esattamente riconosciuto che i relativi terreni si

trovassero nella condizione fisico-agronomica degli incolti produttivi

e ne ha esattamente operato la detrazione ai fini del calcolo del

reddito medio, ma potrebbe aver operato una ingiustificata

discriminazione almeno in ordine ai terreni, in destra del Canale

Candiano di Porto Corsini, della estensione di ettari 482,

catastalmente registrati come pascoli parificati e che sarebbero in

fatto da considerare incolti produttivi e quindi da escludere, in forza

di quanto precedentemente detto, dalla consistenza complessiva e

comunque da detrarre da detta consistenza ai fini della determinazione

del reddito medio.

9. - È infondata, invece, la questione come sopra sollevata sotto

il terzo profilo.

Il tribunale di Bologna ritiene che l'art. 20 della legge n. 841,

pur dichiarando inefficaci di diritto nei confronti degli Enti per la

riforma fondiaria le vendite posteriori al 1 gennaio 1948, tuttavia

statuisce che l'indennità di esproprio venga corrisposta

all'acquirente, salvo a questo di agire verso il venditore per il

recupero dell'eventuale differenza tra l'indennità ed il prezzo di

acquisto versato; e che nella specie, non essendo stata determinata

l'indennità spettante alla Società per azioni Bonifica di Porto

Corsini per la parte di beni acquistati dai Baldi, sotto la data dell'8

novembre 1950, con atto in notar Gallerani, non sia stata osservata la

legge delega e siano stati, di conseguenza, violati gli artt. 76 e 77

della Costituzione.

La Corte è dell'avviso che l'art. 20 della legge n. 841 debba

essere interpretata, sul punto che qui interessa, nel senso che nei

confronti degli enti incaricati dell'attuazione della legge medesima,

sono inefficaci di diritto gli atti di vendita a società, posteriori

al 1 gennaio 1948; che "i terreni che formano oggetto dell'atto

inefficace di diritto sono considerati come pertinenti al patrimonio

dell'alienato sia per la determinazione del patrimonio soggetto a

scorporo, sia per l'applicazione dello scorporo stesso", e che

conseguentemente il decreto è emesso legittimamente nei confronti

dell'originario proprietario (alla data del 15 novembre 19491.

Dallo stesso articolo unitamente al precedente art. 18 si evince

che l'indennità di espropriazione è determinata nei confronti

dell'espropriato e viene corrisposta allo stesso o, qualora si

riferisca a beni alienati, anche se con atti inefficaci,

all'acquirente.

Il sistema è armonico e trova riscontro anche nella espropriazione

per pubblico interesse: i diritti dei terzi, infatti, sono trasferiti

ad ogni effetto sull'indennità di espropriazione (art. 9, comma primo,

della legge n. 230).

Appare perciò non meritevole di essere seguita l'interpretazione

parzialmente diversa, assunta dal tribunale a sostegno della sollevata

questione.

Non si ha quindi, nel fatto che col decreto de quo non siano state

determinate le indennità spettanti alla società per azioni Bonifica

di Porto Corsini e correlativamente a Luigi Baldi, alcuna inosservanza

delle leggi di delega, né violazione degli artt. 76 e 77 della

Costituzione.

E neppure, con l'accoglimento della sopra esposta interpretazione,

la Corte è tenuta, come vorrebbe la società Bonifica di Porto

Corsini, a esaminare la questione di legittimità costituzionale del

citato art. 20 (e dell'art. 1, ultimo comma, del D.P.R.7 febbraio 1951,

n. 69) in riferimento all'art. 42, comma secondo, della Costituzione,

perché già lo stesso tribunale di Bologna ne ha dichiarato la

manifesta infondatezza.