Sentenza n. 132/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 5,

primo comma, del d.l. 11 dicembre 1967, n. 1150 (proroga dei termini

per l'applicazione delle agevolazioni tributarie in materia edilizia),

convertito con modificazioni nella legge 7 febbraio 1968, n. 26,

promossi con ordinanze emesse il 28 aprile, il 13 giugno ed il 16

ottobre 1969 dalla Corte d'appello di Genova nei procedimenti civili

vertenti tra l'Amministrazione finanziaria dello Stato e Pesce Gabbiani

Melchiorre, la società A. Carena e figli e la società Teriche,

iscritte rispettivamente ai nn. 338 e 349 del registro ordinanze 1969

ed al n. 13 del registro ordinanze 1970 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 256 dell'8 ottobre 1969, n. 269 del 22

ottobre 1969 e n. 50 del 25 febbraio 1970.

Visti gli atti di costituzione delle società Carena e Teriche e

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1971 il Giudice relatore

Giuseppe Verzì;

uditi l'avv. Ignazio Granelli, per la società Teriche, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Franco Casamassima, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con tre ordinanze (del 28 aprile 1969, 13 giugno 1969 e 16 ottobre

1969), di identico contenuto, emesse nei procedimenti civili vertenti

rispettivamente fra Pesce Gabbiani Melchiorre, la società A. Carena e

figli, la società Teriche e l'Amministrazione delle finanze dello

Stato, la Corte di appello di Genova ha denunziato per violazione

dell'art. 3 della Costituzione la norma contenuta nell'art. 5, primo

comma, del d.l. 11 dicembre 1967, n. 1150, convertito con modificazioni

nella legge 7 febbraio 1968, n. 26, limitatamente alla statuizione che

l'obbligo di ultimare il fabbricato entro il biennio dall'inizio dei

lavori, di cui agli artt. 13 e seguenti della legge 2 luglio 1949, n.

408, deve intendersi abolito, anche ai fini dell'applicazione dei

benefici tributari in materia di tasse ed imposte indirette sugli

affari, con l'entrata in vigore della legge 2 febbraio 1960, n. 35,

cioè dall'8 marzo 1960.

Secondo le ordinanze, il suindicato art. 5, limitando alla data

dell'8 marzo 1960 l'effetto retroattivo dell'abolizione del termine

biennale ai fini dell'applicazione dei benefici tributari in materia di

tasse ed imposte indirette sugli affari, avrebbe determinato una

disparità di trattamento fra contribuenti che si trovano nelle stesse

condizioni soggettive: a) di avere precedentemente acquistato nello

stesso momento aree per erigere fabbricati non di lusso e godere così

delle agevolazioni della legge 2 luglio 1949, n. 408, sempre prorogata;

b) di non avere terminato le relative costruzioni entro il biennio. Ed

invero, coloro che hanno terminato le costruzioni in ritardo, ma prima

dell'8 marzo 1960, non beneficiano dell'abolizione del termine biennale

e delle agevolazioni tributarie, mentre coloro che non abbiano ultimato

le costruzioni alla ripetuta data, o addirittura non le abbiano neppure

iniziate, trovandosi sotto l'impero della nuova legge, godono della

abolizione del termine e delle agevolazioni tributarie.

Nei giudizi davanti a questa Corte si sono costituite le società

A. Carena e Teriche, ed è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Secondo la difesa della società Carena, l'art. 3 della legge n.

35 del 1960 fissava per le agevolazioni previste in materia di tasse ed

imposte indirette sugli affari una proroga pura e semplice al 31

dicembre 1967 (proroga successivamente rinviata al 31 dicembre 1970)

del requisito della data di inizio dei lavori, stabilita, dalla legge

n. 408 del 1949, al 31 dicembre 1953. Relativamente a detto requisito,

la disciplina della agevolazione tributaria si presenta con carattere

di continuità dal 31 dicembre 1953 al 31 dicembre 1970. Con la norma

impugnata è stato abolito retroattivamente l'altro requisito temporale

richiesto per la concessione dei benefici; cioè la ultimazione della

costruzione entro un biennio dall'inizio dei lavori. Consegue che di

tale abolizione si avvantaggiano soltando i fabbricati ai quali è

applicabile la legge n. 35 del 1960, e cioè quelli iniziati dopo la

sua entrata in vigore (8 marzo 1960). Ne è derivato il diverso non

giustificato trattamento rilevato dalle ordinanze di rimessione.

La difesa della società Teriche osserva che l'accoglimento della

dedotta questione potrebbe concretarsi esclusivamente nella

dichiarazione di illegittimità dell'inciso "con l'entrata in vigore

della legge 2 febbraio 1960, n. 35", di cui all'art. 5 sopraindicato.

Ciò determinerebbe il ripristino del termine biennale rispetto alle

costruzioni iniziate dopo l'8 marzo 1960, ma prima dell'entrata in

vigore del d.l. n. 1150 del 1967 e non dispiegherebbe alcun effetto per

le ipotesi (come nella specie) in cui l'inizio della costruzione

risalga ad epoca anteriore all'8 marzo 1960. Conseguentemente la

risoluzione della questione di legittimità costituzionale diventerebbe

irrilevante per la definizione del giudizio principale.

Occorrerebbe, invece, dichiarare viziati di illegittimità non

soltanto l'art. 5 impugnato ma anche gli artt. 13 e 14 della legge n.

408 del 1949, perché solo dal combinato disposto delle tre norme

emergerebbe la violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, con la legge n. 35 del

1960 si è inteso stabilire la graduale soppressione delle agevolazioni

in materia di imposta sui fabbricati e di imposta di consumo sui

materiali da costruzione, previste dalla legge del 1949. Gli artt. 1 e

5 pertanto abolirono l'onere di condurre a termine la costruzione entro

un biennio dall'inizio dell 'opera e fissarono, per contro, come

termine di riferimento, l'anno della ultimazione dei lavori. In tema di

imposte indirette sugli affari, la legge stessa, all'art. 3, prorogava

al 31 dicembre 1967 i termini per le agevolazioni fiscali. Senonché la

formula di detto articolo dava luogo a varie interpretazioni, non

essendo chiaro se l'onere di condurre a termine la costruzione entro un

biennio dall'inizio fosse stato abolito anche per le imposte indirette.

Con la norma dell'art. 5 del d.l. 1150 del 1967, il legislatore ha

inteso interpretare autenticamente la ripetuta disposizione, stabilendo

che il requisito della ultimazione della costruzione entro il biennio

deve intendersi abolito, anche ai fini dell'applicazione dei benefici

tributari in materia di tasse ed imposte indirette sugli affari, con

l'entrata in vigore della legge n. 35 del 1960.

Ciò posto, consegue che la decorrenza della ripetuta abolizione è

soltanto apparentemente retroattiva, coincidendo con il momento nel

quale è entrata in vigore la norma autenticamente interpretata. Con

che risulterebbe dimostrata l'infondatezza della questione di

legittimità costituzionale.

Osserva inoltre la stessa Avvocatura che la Corte d'appello di

Genova avrebbe dovuto, se mai, denunziare la disparità di trattamento

creata dalla legge n. 35 del 1960, perché è stata questa ad abolire

il requisito del biennio dall'inizio della costruzione. Comunque, sia

la legge n. 408 del 1949, sia quella n. 35 del 1960, siccome recanti

agevolazioni tributarie, sono leggi eccezionali, determinate dalla

eccezionalità di situazioni da fronteggiare. E la valutazione di dette

situazioni è atto di politica legislativa che ha dato luogo, nel

tempo, alla successione delle due ripetute leggi, successione che anche

se relativamente alla cronologia può avere inciso su posizioni

soggettive, ha comunque inciso su posizioni di fatto; ove non voglia

ritenersi - come sembra evidente - che è diversa la posizione dei

destinatari delle due norme. Onde la inesistenza della violazione

dell'art. 3 della Costituzione.

La società A. Carena e la società Teriche hanno presentato

memorie nelle quali, sostanzialmente, ribadiscono le argomentazioni

svolte in precedenza. Considerato in diritto :

1. - Le tre ordinanze di rimessione prospettano una identica

questione di legittimità costituzionale, che può quindi essere decisa

con unica sentenza, previa riunione dei procedimenti.

2. - Secondo tali ordinanze, la norma dell'art. 5, primo comma, del

d.l. 11 dicembre 1967, n. 1150, convertito con modificazioni nella

legge 7 febbraio 1968, n. 26 - disponendo che l'obbligo di ultimare la

costruzione entro il biennio dall'inizio dei lavori deve intendersi

abolito, anche ai fini dell'applicazione dei benefici tributari in

materia di tasse ed imposte indirette sugli affari, con l'entrata in

vigore della legge 2 febbraio 1960, n. 35 (8 marzo 1960) - avrebbe

creato una ingiustificata disparità di trattamento fra i contribuenti

che hanno acquistato aree edificabili nello stesso tempo e nelle stesse

condizioni: coloro che alla data dell'8 marzo 1960 hanno ultimato la

costruzione, sia pure con ritardo avendo lasciato trascorrere il

biennio, vengono esclusi dai benefici tributari; mentre coloro che,

alla stessa data, non abbiano ultimato la costruzione, oppure non

l'abbiano neppure iniziata, godono delle agevolazioni fiscali. L'avere

stabilito una data fissa per l'abolizione del biennio avrebbe cagionato

la suindicata disparità, che non si sarebbe invece verificata se la

norma impugnata avesse semplicemente abolito l'onere del biennio, senza

alcuna data di decorrenza.

3. - Occorre premettere che le due agevolazioni tributarie per

l'incremento delle costruzioni edilizie, previste dalla legge 2 luglio

1949, n. 408 (sia la esenzione venticinquennale della imposta sui

fabbricati e la esenzione dal pagamento della imposta sui materiali da

costruzione, sia la riduzione della imposta di registro e della imposta

ipotecaria sugli acquisti di aree fabbricabili), venivano concesse a

coloro che iniziavano la nuova costruzione entro l'anno e la ultimavano

entro il biennio dall'inizio dei lavori. Negli anni successivi i

termini suindicati di inizio e di fine della costruzione vennero

prorogati numerose volte, fino a quando la legge 2 febbraio 1960, n.

35, ha mutato la precedente disciplina, eliminando il requisito del

biennio e concedendo l'esenzione della imposta erariale sui fabbricati

e delle relative sovraimposte comunali e provinciali alle nuove

costruzioni, se ultimate entro il 31 dicembre di ciascuno degli anni

dal 1961 al 1969, in modo da ridurre gradualmente la durata della

esenzione fino a cinque anni per i fabbricati ultimati nel 1969 e negli

anni successivi. Per le agevolazioni in materia di tasse ed imposte

indirette sugli affari, invece, non ha seguito, come per il passato, i

medesimi criteri della imposta sui fabbricati, ma ha disposto soltanto

che "i termini... sono prorogati dal 1 gennaio 1960 al 31 dicembre

1967" (art. 3). Essendo sorti dei dubbi di interpretazione di questa

norma, il d.l. 11 dicembre 1967, n. 1150, ha chiarito che l'obbligo del

biennio "deve intendersi abolito, anche ai fini della applicazione dei

benefici tributari in materia di tasse ed imposte indirette sugli

affari, con l'entrata in vigore della legge 2 febbraio 1960, n. 35" (8

marzo 1960).

4. - La questione è infondata.

Il legislatore, quando ad una norma voglia dare effetti anteriori

alla sua pubblicazione, si richiama o genericamente ad una data come

puro e semplice momento del tempo o a un avvenimento particolare che

può anche consistere nella precedente emanazione di una legge; ed

allora potrà discutersi se quella norma abbia effetto

innovativo-retroattivo o piuttosto dichiarativo-interpretativo della

legge precedente, ma è indiscutibile che essa coglierà situazioni

quali erano al momento dell'entrata in vigore di quest'ultima.

Dimodoché, anche se (anzi proprio perché ) la legge successiva è

dichiarativa di quella anteriore, l'eventuale illegittimità della

seconda, non espressamente denunciata, indurrebbe pur sempre a

dichiarare illegittima la prima. Perciò il risultato dell'indagine sul

valore retroattivo o dichiarativo della norma posteriore non sarebbe di

per sé decisivo.

Nel caso sottoposto al giudizio della Corte, la legge del 1967 ha

negato l'obbligo di compiere la costruzione entro due anni dall'inizio

e perciò ha riconosciuto l'esenzione dalla tassa sugli affari anche a

coloro che non abbiano adempiuto a questo obbligo dopo 1'8 marzo 1960.

Avrebbe potuto rifarsi ad una data precedente, per esempio a quella con

cui si è introdotta l'esenzione fiscale a favore di chi compisse la

costruzione entro il biennio; ma non lo ha fatto per ragioni di

politica legislativa che sono, qui, insindacabili. Ora, l'8 marzo 1960,

giorno in cui si era rinnovato il beneficio d'esenzione preesistente,

alcuni ne avevano perduto il diritto per non aver ultimato la loro

costruzione entro due anni, altri non l'avevano perduto dato che non

era trascorso il biennio dall'inizio della loro edificazione o perché

non si era neanche iniziata.

Ma chi non l'aveva ancora cominciata né l'8 marzo 1960 né prima

della legge del 1967 non ha contravvenuto ad alcun precetto legislativo

e perciò la sua posizione è diversa da quella di chi vi aveva

contravvenuto lasciando decorrere inutilmente il biennio prima dell'8

marzo 1960. Dunque per lui la discriminazione è più che giustificata.

Restano coloro che, dopo l'8 marzo 1960 e anteriormente all'11

dicembre 1967, abbiano lasciato decorrere i due anni senza compiere la

costruzione iniziata. Costoro beneficiano dell'esenzione per effetto

della legge 11 dicembre 1967 nonostante che abbiano contravvenuto a un

obbligo (rectius, non adempiuto ad un onere) posto da una legge

precedente. Non ci si nasconde che il loro contegno sia stato analogo a

quello di chi era caduto nello stesso inadempimento avanti l'8 marzo

1960; ma si deve rilevare, nel contempo, che ciò non basta ad imporre,

a livello costituzionale, un'eguale disciplina nei due casi. Infatti,

da un canto c'è una differenza temporale fra chi non ha adempiuto

prima di quel giorno e chi non ha adempiuto dopo quel giorno;

dall'altro, la data dell'8 marzo 1960 non era stata scelta a caso, ma

era quella d'una legge di proroga dell'esenzione: sicché il

legislatore ha ritenuto, nella sua discrezionalità, di negare il

beneficio a chi in quel momento non potesse vantare più pretese e lo

ha ritenuto probabilmente perché, a suo giudizio, solo a datare dal

1960 le esigenze dell'edilizia consigliassero l'esenzione in tutti i

casi; questa sembra proprio la ragione per cui la legge del 1960 è

apparsa già innovativa al legislatore del 1967, che, perciò,

togliendo l'onere dell'edificazione nel biennio ha inteso interpretare

la normazione del 1960, non di modificarla (v. relazione al disegno di

legge: "l'art. 5 con interpretazione autentica..."). Se ciò è vero,

estendere l'esenzione anche a chi aveva perduto il diritto prima dell'8

marzo 1960 non sarebbe stato giusto: infatti avrebbe esteso, molto

all'indietro nel tempo, cioè agli anni 50, un beneficio che il

legislatore dell'epoca aveva espressamente negato.

In conclusione anche se c'è stato diverso trattamento di

situazioni analoghe esso non appare aberrante rispetto a quanto accade

di norma con la successione temporale di leggi: fenomeno, questo, che,

fatalmente e proprio per differenze di tempo, porta spesso al

sacrificio di interessi simili a quelli favoriti dalla norma

posteriore.