Sentenza n. 13/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, numero 2,

della legge 25 marzo 1985, n. 121 (Ratifica ed esecuzione

dell'accordo, con protocollo addizionale, firmato a Roma il 18

febbraio 1984, che apporta modificazioni al Concordato lateranense

dell'11 febbraio 1929, tra la Repubblica italiana e la Santa Sede), e

del punto 5, lettera b), numero 2, del relativo Protocollo

addizionale, promosso con ordinanza emessa il 4 maggio 1990 dal

Pretore di Firenze nei procedimenti civili riuniti vertenti tra

Sommani Letizia ed altri e Amministrazione scolastica ed altro,

iscritta al n. 477 del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie speciale,

dell'anno 1990;

Visto l'atto di costituzione di Sommani Letizia ed altri, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1990 il giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi gli avvocati Stefano Grassi, Carlo Mezzanotte, Corrado

Mauceri, per Sommani Letizia ed altri e l'Avvocato dello Stato

Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di due procedimenti ex art. 700 del codice di

procedura civile, in cui le parti avevano richiesto la declaratoria

d'illegittimità degli orari scolastici adottati nelle scuole

elementari e medie statali frequentate dai loro figli, nella parte in

cui l'insegnamento della religione era collocato nel novero delle ore

obbligatorie, sull'assunto dell'inesistenza di un obbligo dei minori

a rimanere a scuola durante tale insegnamento, il Pretore di Firenze,

riuniti i procedimenti, con ordinanza del 4 maggio 1990, ha

sollevato, in relazione agli artt. 2, 3, 19 e 97 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, numero 2, della

legge 25 marzo 1985, n. 121, e del punto 5, lettera b), numero 2, del

relativo Protocollo addizionale.

Ricorda il giudice a quo di aver sollevato, in analogo giudizio,

identica questione con una precedente ordinanza, a seguito della

quale venne emessa la sentenza n. 203 del 1989 dichiarativa della non

fondatezza della questione. Premessa l'affermazione della propria

giurisdizione, sulla base di un esplicito riconoscimento, sul punto,

della citata sentenza, il Pretore rimettente rileva che la Corte

omise di prendere in esame la prospettazione, "pur diffusamente

motivata", concernente la collocazione dell'insegnamento religioso

nell'ambito dell'orario scolastico obbligatorio. I problemi

conseguenti sarebbero perciò rimasti insoluti, a fortiori a seguito

della circolare n. 188 del 25 maggio 1989 con cui il Ministero della

pubblica istruzione ha offerto agli studenti non avvalentisi la

scelta tra: 1) attività didattiche e di formazione; 2) di studio e/o

di ricerca individuali; 3) nessuna attività (precisando, con

successiva circolare n. 189 del 29 maggio 1989, che soltanto

l'attività di cui sub 2 viene espletata con l'assistenza del

personale docente).

La collocazione dell'insegnamento nell'ambito dell'orario

ordinario comporterebbe per i non avvalentisi l'obbligo di rimanere a

scuola, nonché - con particolare riguardo alla scuola elementare la

riduzione del numero di ore disponibili per la normale attività

didattica.

L'impugnata normativa - in quanto così interpretata risulterebbe,

a parere del giudice a quo, lesiva: 1) dell'art. 2 a causa del

pregiudizio derivante, nell'ambito della formazione sociale-scuola,

al libero sviluppo della personalità del minore; 2) dell'art. 3 per

la discriminazione tra avvalentisi e non; 3) dell'art. 19 per il

vulnus alla libertà religiosa, intesa come libertà di non

professare ed esercitare alcuna fede; 4) dell'art. 97, in quanto

idonea a compromettere il buon andamento dell'amministrazione

mantenendo nella "inazione totale" gli allievi affidati alla scuola

per finalità educative e riducendo - in taluni casi - anche l'ambito

degl'insegnamenti curriculari.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per l'inammissibilità ovvero per l'infondatezza della questione.

Sotto il primo profilo si eccepisce anzitutto il difetto di rilevanza

in quanto si richiederebbe alla Corte una sorta di parere circa la

portata della denunziata normativa (peraltro irrilevante nel giudizio

a quo) e si sostiene, in secondo luogo, che il Pretore rimettente

sarebbe privo di giurisdizione.

Nel merito si sottolinea, in atto d'intervento, come

l'insegnamento religioso debba considerarsi - alla stregua della

sentenza n. 203 del 1989 - quale elemento per la realizzazione dei

fini della scuola, non diverso da altre materie. Nessun obbligo

potrebbe mai essere tollerato - secondo l'Avvocatura - come

conseguenza della scelta di avvalersi dell'insegnamento religioso,

sì che chi abbia deciso di avvalersene non può essere trattenuto

un'ora in più e la religione va considerata materia curriculare come

le altre, entrando a formare quel tempo ritenuto globalmente

necessario per l'istruzione.

L'Avvocatura conclude escludendo che le circolari ministeriali di

cui sostanzialmente si duole il giudice a quo incidano sulla libertà

religiosa, proprio in quanto non discriminano (trovandosi conferma di

tale ratio nel dibattito parlamentare successivo alla sentenza della

Corte) ed anzi, superando il precedente sistema dell'"esonero" - che

conduceva alla sostanziale emarginazione dell'alunno - e non

consentendo l'allontanamento dalla scuola del non avvalentesi,

considerano quest'ultimo permanentemente inserito nella comunità

scolastica.

3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite alcune

delle parti private depositando una memoria in cui viene chiesta la

declaratoria d'illegittimità costituzionale delle norme censurate.

4. - Successivamente, nell'imminenza dell'udienza, hanno

presentato memorie l'Avvocatura dello Stato e le parti private.

5. - L'Avvocatura ha insistito anzitutto nelle proprie eccezioni

d'inammissibilità, sottolineando l'identità della questione

rispetto a quella a suo tempo dal medesimo Pretore sollevata e decisa

con la sentenza n. 203 del 1989.

Dopo un ampio excursus sull'argomento, si pone in evidenza come

l'art. 9 dell'Accordo 18 febbraio 1984 assicuri l'insegnamento in

parola nel quadro delle finalità della scuola, onde la religione va

insegnata a scuola ed agli alunni e non fuori dell'orario

curriculare, ovvero semplicemente nei locali della scuola a ragazzi

in età scolare. La collocazione dell'insegnamento non sarebbe quindi

a margine o in appendice all'orario delle lezioni, ma dovrebbe

formarne parte integrante, in sintonia con l'esplicito riconoscimento

legislativo del valore della cultura religiosa e della coincidenza

dei principi del cattolicesimo con parte del patrimonio storico

italiano.

Pertanto l'organizzazione dell'insegnamento precederebbe

logicamente il momento della scelta e ne prescinderebbe, non potendo

essa dipendere, come un corso privato di catechesi, dall'impulso del

singolo. L'impostazione di tale organizzazione in termini di

non-discriminazione comporterebbe la necessità di assicurare la

parità di trattamento tra avvalentisi e non; di qui l'importanza

dell'Intesa di cui al d.P.R. 16 dicembre 1985, n. 751.

Dal principio di laicità sancito da questa Corte deriverebbe poi

l'impossibilità di concepire un insegnamento religioso impartito in

modi tali da scoraggiare chi decida di avvalersene: in questi ultimi

termini andrebbe infatti inquadrata l'alternativa di un'ora di

"libertà" (che incoraggerebbe di fatto il disimpegno), laddove i

diritti dei non avvalentisi non verrebbero all'opposto vulnerati

dalla mancanza della facoltà di assentarsi da scuola.

In conclusione la scuola resterebbe unitaria anche in presenza

dell'esercizio di opzioni diverse e, ove queste riguardino il

desiderio di non avvalersi dell'insegnamento religioso, non per

questo possono tradursi in una riduzione del tempo-scuola, già

individuato legislativamente in quanto necessario alle finalità

educative.

6. - Le parti private escludono anzitutto che il Pretore abbia

sottoposto alla Corte una richiesta alternativa d'interpretazione,

richiamando viceversa la chiarezza della questione concernente

l'illegittimità di un obbligo di presenza passiva imposto ai non

avvalentisi.

Nel merito la difesa, riportando la motivazione della sentenza n.

203 del 1989 più volte citata, ricorda come le precedenti circolari

ministeriali avessero degradato l'insegnamento religioso da

facoltativo ad opzionale, sì che a seguito della decisione della

Corte sarebbe dovuta risultare pacifica la collocazione

dell'insegnamento dello stesso al di fuori dell'orario obbligatorio.

In effetti la Camera dei deputati, con la risoluzione del maggio

1989, avrebbe preso atto dell'assenza di una disciplina positiva atta

a regolare l'attività degli alunni non avvalentisi. Tale vuoto

sarebbe stato riempito - a parere delle parti - dalle circolari

ministeriali n. 188 e n. 189 del 1989, sostanzialmente volte a

riproporre lo schema dell'opzione alternativa, anche se in esse non

è mai esplicitamente affermato l'obbligo da parte dei non

avvalentisi di effettuare la scelta tra le diverse attività offerte.

La giurisprudenza amministrativa ed ordinaria avrebbe invece in

prevalenza ritenuto insussistente l'obbligo di restare comunque a

scuola, traendo, sia pure con diverse ottiche, tale conclusione dalle

affermazioni di questa Corte (che legittimerebbero la qualificazione

dell'insegnamento religioso come insegnamento in più).

Nel nostro ordinamento scolastico - rileva poi la difesa - non

esiste un orario obbligatorio di permanenza a scuola, ma un orario

obbligatorio di attività didattiche, sì che l'esonero da un

insegnamento esclude l'obbligo di presenza. Parimenti pacifica

sarebbe l'esistenza di un tempo-scuola differenziato (orari

flessibili e diversificati, tempo normale o prolungato, ecc.) non

uniforme ma viceversa sempre corrispondente agl'insegnamenti che si

frequentano.

In conclusione l'obbligo di permanenza dei non avvalentisi non

potrebbe essere riguardato come garanzia di non discriminazione per

chi sceglie l'insegnamento (il quale esercita viceversa un diritto,

garantito dallo Stato ed organizzato a spese della collettività) e

la sua esclusione parrebbe il logico corollario della sentenza n. 203

del 1989, la quale, a parere delle parti private, non può aver

sanzionato l'illegittimità dell'insegnamento alternativo

obbligatorio per poi legittimare lo "studio individuale" ovvero altre

forme di presenza. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Firenze, con ordinanza del 4 maggio 1990 (R.O.

n. 477 del 1990), in riferimento agli artt. 2, 3, 19 e 97 della

Costituzione, solleva questione di legittimità costituzionale

dell'art. 9, numero 2, della legge 25 marzo 1985, n. 121, e del punto

5, lettera b), numero 2, del relativo Protocollo addizionale, per

duplice discriminazione negativa derivante dalla collocazione

dell'insegnamento di religione cattolica nell'ordinario orario delle

lezioni ai non avvalentisi, sia in quanto obbligati a rimanere

inattivi nella scuola durante l'insegnamento della religione

cattolica, sia per la riduzione di altra attività didattica per lo

spazio temporale riservato al detto insegnamento.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura dello Stato, eccepisce nell'atto di intervento

la inammissibilità della questione per due motivi: a) non prendendo

posizione il Pretore rimettente in ordine alla interpretazione delle

norme denunciate, non risulta quale sia la rilevanza della questione

nel giudizio a quo; b) versando la doglianza di parte sull'assetto

organizzatorio derivante da circolari ministeriali, e dunque in

materia di competenza del giudice amministrativo, risulterebbe

difetto di giurisdizione del Pretore rimettente.

La prima eccezione è superabile se si considera che il petitum

mira ad ottenere una più ampia individuazione della portata del

concetto di "stato di non-obbligo" degli studenti non avvalentisi

dell'insegnamento di religione cattolica, con conseguenze circa la

legittimità del regime di non discriminazione introdotto

dall'Amministrazione della pubblica istruzione.

Quanto alla seconda eccezione, questa Corte ribadisce che,

"versandosi in materia di diritto soggettivo, qual è il diritto di

avvalersi o di non avvalersi dell'insegnamento di religione

cattolica, non è contestabile la giurisdizione del giudice

ordinario" (sentenza n. 203 del 1989).

3. - Ferma restando la ratio di quella sentenza, nel senso che

"l'insegnamento di religione cattolica, compreso tra gli altri

insegnamenti del piano didattico, con pari dignità culturale, come

previsto nella normativa di fonte pattizia", non è causa di

discriminazione e non contrasta - essendone anzi una manifestazione -

col principio supremo di laicità dello Stato, il thema decidendum in

ordine alla questione ora sollevata si circoscrive attorno alla

portata dello "stato di non-obbligo" degli studenti che scelgono di

non avvalersi dell'insegnamento di religione cattolica.

Come stabilito dalla sentenza n. 203 del 1989, "La previsione come

obbligatoria di altra materia per i non avvalentisi sarebbe patente

discriminazione a loro danno, perché proposta in luogo

dell'insegnamento di religione cattolica, quasi corresse tra l'una e

l'altro lo schema logico dell'obbligazione alternativa (...). Per

quanti decidano di non avvalersene l'alternativa è uno stato di

non-obbligo".

Per corrispondere al non-obbligo, l'Amministrazione ha

predisposto, con circolari n. 188 del 25 maggio 1989 e n. 189 del 29

maggio 1989, moduli sia per la scelta di avvalersi o non avvalersi

dell'insegnamento di religione cattolica sia per la scelta ulteriore,

da parte dei non avvalentisi, di: a) attività didattiche e

formative; b) attività di studio e/o di ricerca individuali con

assistenza di personale docente; c) nessuna attività, che

l'Amministrazione interpreta come libera attività di studio e/o

ricerca senza assistenza di personale docente.

È evidente che tale modulazione di scelta nell'intento

dell'Amministrazione aveva per fine la realizzazione di un contenuto

liberamente voluto così da non contraddire ma anzi fedelmente

tradurre lo "stato di non-obbligo".

Per coloro tuttavia che non esercitino nessuna delle tre scelte

proposte sorge questione se lo "stato di non-obbligo" possa avere tra

i suoi contenuti anche quello di non presentarsi o allontanarsi dalla

scuola.

4. - Occorre qui richiamare il valore finalistico dello "stato di

non-obbligo", che è di non rendere equivalenti e alternativi

l'insegnamento di religione cattolica ed altro impegno scolastico,

per non condizionare dall'esterno della coscienza individuale

l'esercizio di una libertà costituzionale, come quella religiosa,

coinvolgente l'interiorità della persona.

Non è pertanto da vedere nel minore impegno o addirittura nel

disimpegno scolastico dei non avvalentisi una causa di disincentivo

per le future scelte degli avvalentisi, dato che le famiglie e gli

studenti che scelgono l'insegnamento di religione cattolica hanno

motivazioni di tale serietà da non essere scalfite dall'offerta di

opzioni diverse. Va anzi ribadito che dinanzi alla proposta dello

Stato alla comunità dei cittadini di fare impartire nelle proprie

scuole l'insegnamento di religione cattolica, l'alternativa è tra un

sì e un no, tra una scelta positiva ed una negativa: di avvalersene

o di non avvalersene. A questo punto la libertà di religione è

garantita: il suo esercizio si traduce, sotto il profilo considerato,

in quella risposta affermativa o negativa. E le varie forme di

impegno scolastico presentate alla libera scelta dei non avvalentisi

non hanno più alcun rapporto con la libertà di religione.

Lo "stato di non-obbligo" vale dunque a separare il momento

dell'interrogazione di coscienza sulla scelta di libertà di

religione o dalla religione, da quello delle libere richieste

individuali alla organizzazione scolastica.

5. - Alla stregua dell'attuale organizzazione scolastica è

innegabile che lo "stato di non-obbligo" può comprendere, tra le

altre possibili, anche la scelta di allontanarsi o assentarsi

dall'edificio della scuola.

Quanto alla collocazione dell'insegnamento nell'ordinario orario

delle lezioni, nessuna violazione dell'art. 2 della Costituzione è

ravvisabile. Questa Corte ha già sottolineato nella sentenza n. 203

del 1989 che "l'insegnamento della religione cattolica sarà

impartito, dice l'art. 9 (scil. della legge 25 marzo 1985, n. 121)

'nel quadro delle finalità della scuola', vale a dire con modalità

compatibili con le altre discipline scolastiche".