Sentenza n. 13/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, secondo

e terzo comma, 11, terzo e quinto comma, 56 e del titolo VII della

legge approvata il 15 dicembre 1978 dall'Assemblea regionale siciliana

e recante "Norme integrative e modificative della legislazione vigente

nel territorio della Regione Sicilia in materia urbanistica" e della

legge approvata dalla stessa Assemblea regionale il 16 - 17 maggio

1979, recante "Norme sul riordino urbanistico edilizio", promossi con

ricorsi del Commissario dello Stato per la Regione Sicilia,

rispettivamente notificati il 22 dicembre 1978 e il 21 maggio 1979,

depositati in cancelleria il 27 dicembre 1978 e il 30 maggio 1979,

iscritti ai nn. 42 del registro ricorsi 1978 e 11 del registro ricorsi

1979 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 10 e

161 del 1979 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana nn. 4 e

27 del 1979.

Visti gli atti di costituzione del Presidente della Regione

Sicilia;

udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1979 il Giudice relatore

Virgilio Andrioli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giovanni

Albisinni, per il ricorrente, e l'avv. Silvio De Fina, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto notificato il 22 dicembre 1978, depositato il

successivo 27 (n. 42 reg. ric. 1978), pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 10 del 10 gennaio 1979 e nella Gazzetta Ufficiale della

Regione Sicilia n. 4 del 27 gennaio 1979, il Commissario dello Stato

per la Regione siciliana ha impugnato le seguenti disposizioni della

legge, approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 15

dicembre 1978, recante "norme integrative e modificative della

legislazione vigente nel territorio della Regione siciliana in materia

urbanistica":

il secondo comma - limitatamente alle parole "nonché quelle

dirette alla salvaguardia del pubblico interesse" - e il terzo comma

dell'art. 4 perché in contrasto con gli artt. 5 e 128 della

Costituzione e con l'art. 15 dello Statuto siciliano;

il terzo comma - limitatamente alle parole "corrispondendo ad essi

un'indennità pari al valore venale dell'immobile da acquisire" - e il

quinto comma dell'art. 11 perché in contrasto con l'art. 14 lett. f) e

s) dello Statuto siciliano e con l'art. 3 della Costituzione;

l'art. 56 nella parte in cui consente l'espropriazione degli

edifici del centro storico di interesse artistico e monumentale in

stato di degrado senza la previa diffida ai proprietari a provvedere

alle opere di restauro perché in contrasto con l'art. 42, comma terzo,

della Costituzione;

le norme del titolo VII concernenti "il riordino urbanistico

edilizio" perché in contrasto con l'art. 14 lett. f) dello Statuto.

Con deduzioni depositate il 10 gennaio 1979 si è costituito il

Presidente della Regione siciliana, rappresentato e difeso dall'avv.

prof. Silvio De Fina, deducendo la infondatezza del ricorso e

riservandosi di argomentare in successiva memoria.

2. - Con atto notificato il 21 maggio 1979, depositato il

successivo 30 (n. 11 reg. ric. 1979), pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 161 del 13 giugno 1979 e nella Gazzetta Ufficiale della

Regione Sicilia n. 27 del 23 giugno 1979 il Commissario dello Stato per

la Regione siciliana ha impugnato per violazione dell'art. 14 lett. f)

dello Statuto siciliano la legge approvata dall'Assemblea regionale

siciliana nella seduta notturna del 16 - 17 maggio 1979, recante "norme

sul riordino urbanistico edilizio", che riproduce integralmente le

norme contenute nel titolo VII della legge già approvata nella seduta

del 15 dicembre 1978 (la parte non impugnata costituisce la legge n. 71

del 27 dicembre 1978, promulgata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Regione Sicilia n. 57 del 30 dicembre 1978).

3. - Con memoria depositata il 14 giugno 1979, il Presidente della

Regione siciliana ha ampiamente obiettato ai ricorsi del Commissario,

il cui contenuto l'Avvocatura generale dello Stato ha, a sua volta,

rielaborato nella memoria depositata il 18 giugno 1979.

Alla pubblica udienza del 27 giugno 1979, le difese delle parti

hanno illustrato le contrapposte argomentazioni e conclusioni. Considerato in diritto :

Stante la evidente connessione, due ricorsi vanno riuniti.

1. - Con il primo motivo del ricorso proposto avverso la legge

approvata nella seduta del 15 dicembre 1978, il Commissario dello Stato

ravvisa violazione degli artt. 5 e 128 della Costituzione e dell'art.

15 dello Statuto siciliano nella facoltà, attribuita con l'art. 4

all'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente, di apportare ai

piani regolatori generali adottati dalle competenti autorità comunali

anche innovazioni sostanziali (tali cioè da mutare le caratteristiche

essenziali del piano stesso e dei criteri di valutazione), per contro

preclusa dall'articolo 3 legge 6 agosto 1967, n. 765, a nulla rilevando

che l'impugnato art. 4, divergente dall'or menzionato art. 3, consenta

all'Assessore di apportare modifiche dirette alla salvaguardia del

pubblico interesse.

Invero - argomenta il Commissario e ripete l'Avvocatura generale

dello Stato nella memoria 18 giugno 1979 - all'Assessore regionale non

vengono dettati criteri direttivi né imposti limiti nell'attività,

che gli è attribuita, di salvaguardia del pubblico interesse, nel

compimento della quale gli è lecito apportare anche innovazioni

sostanziali all'elaborato degli organi comunali.

Muovendo dalla premessa, corroborata dalla giurisprudenza

amministrativa, che ravvisa negli strumenti urbanistici atti complessi

inuguali, nei quali, a seguito della legge 765/ 1967, prevarrebbero gli

organi dello Stato (ora della Regione) sugli organi comunali, obietta

la Presidenza della Regione che le varianti, apportate nella legge,

approvata dall'Assemblea regionale, all'art. 3 della legge 765/1967,

lungi dal suonare offesa alle autonomie comunali, introdurrebbero nel

sistema normativo una nota di razionalità.

Per la chiarezza della disamina, mette conto di riprodurre il testo

dei commi secondo e terzo dell'art. 3 della legge 765/ 1967, quale

risulta dalle aggiunte che l'art. 4 della legge impugnata vi ha

apportato; formula, che, in tal guisa ricostruita, rappresenta il testo

dei commi secondo e terzo dell'art. 4 della legge regionale:

"Con lo stesso decreto di approvazione possono essere apportate al

piano le modifiche conseguenti all'accoglimento di osservazioni

presentate al piano ed accettate con deliberazione del Consiglio

comunale, quelle necessarie per assicurare la osservanza delle vigenti

disposizioni statali e regionali, ivi comprese quelle della presente

legge, nonché quelle che, pur importando innovazioni sostanziali, tali

cioè da mutare le caratteristiche essenziali del piano stesso e dei

criteri d'impostazione, siano riconosciute indispensabili per

assicurare a) il rispetto delle previsioni del piano territoriale di

coordinamento a norma dell'art. 6, comma secondo, legge 6 agosto 1967,

n. 765, b) la razionale e coordinata sistemazione delle opere e degli

impianti di interesse dello Stato, c) la tutela del paesaggio e dei

complessi storici, monumentali, ambientali ed archeologici, d)

l'osservanza dei limiti di cui agli artt. 41 quinquies, sesto e ottavo

comma, e 41 sexies della legge 6 agosto 1967, n. 765, e, infine, quelle

dirette alla salvaguardia del pubblico interesse".

Poste da parte le modifiche consecutive alle osservazioni accettate

dal Consiglio comunale che trovano consenzienti il legislatore statale

e l'Assemblea regionale siciliana, è da decidere se contrasti con i

parametri di costituzionalità prospettati dal Commissario dello Stato

la eventualità che innovazioni sostanziali siano giustificate vuoi

dalla sussistenza di alcuna delle quattro condizioni specificate sub

a), b), c) e d) dell'art. 3, vuoi dalla salvaguardia del pubblico

interesse che non sia già assicurata da quelle leggi statali e

regionali (ivi compresa la legge approvata), al cui rispetto

quest'ultima impegna l'Assessore regionale per l'ambiente e il

territorio.

Che esigenze di pubblico interesse residuino all'applicazione delle

leggi statali e regionali e alla constatazione della sussistenza di

alcuna delle vicende, elencate sub a), b), c) e d) dell'art. 3, non

rientra nei compiti di questa Corte scrutinare (è ovvio che, se ciò

non fosse, la questione di costituzionalità, sollevata dal

Commissario, sarebbe irrilevante), ma, poiché siffatta eventualità

non è da escludersi, il dubbio sulla difformità dai canoni

costituzionali e statutari del potere di modifica, di cui l'Assessore

regionale fruisce, permane e deve essere risolto alla stregua degli

artt. 5 e 128 della Costituzione e 15 (non già - si noti bene - art.

14, la cui violazione non è dal Commissario denunciata) dello Statuto

siciliano.

Orbene, se i principi generali, nel rispetto dei quali la Regione

è abilitata a legiferare, sono, a sensi dell'art. 15 dello Statuto, la

soppressione delle circoscrizioni delle province, peraltro non attuata,

e la più ampia autonomia amministrativa e finanziaria, riconosciuta ai

Comuni e ai liberi consorzi comunali, sembra a questa Corte, in

aderenza alle precedenti sentenze 52/1969 e 118/1977, che una regola di

giudizio, quale la salvaguardia del pubblico interesse cui debbono

ispirarsi in ogni emergenza tutti gli uffici pubblici, finisca - per la

indeterminatezza, che il rispetto delle leggi statali e regionali e la

sussistenza di alcuna delle condizioni sub a), b), c) e d) dell'art. 3,

non vale in tutto ad eliminare - con il conferire all'Assessore

regionale il potere di apportare modifiche essenziali, tali, cioè, da

mutare le caratteristiche essenziali dei piani regolatori e dei criteri

d'impostazione, nella salvaguardia di un pubblico interesse, il quale,

a sua volta, incontrerebbe insufficiente limite nell'accertamento

giurisdizionale del vizio di eccesso di potere.

Pertanto, il primo motivo del ricorso del Commissario va accolto e

i commi secondo e terzo dell'art. 4 della legge approvata

dall'Assemblea regionale debbono essere dichiarati illegittimi nella

parte in cui consentono all'Assessore regionale per il territorio e

l'ambiente di apportare, per la salvaguardia del pubblico interesse, ai

piani regolatori generali adottati dai Comuni modifiche essenziali, che

non rinvengono giustificazione nell'adeguamento a leggi statali e

regionali o nel concorso di alcuna delle condizioni sub a), b), c) e d)

dell'articolo 3 della legge 6 agosto 1967, n. 765.

2. - I) Con il secondo motivo del primo ricorso il Commissario

dello Stato, premesso che l'art. 11 della legge impugnata disciplina

la formazione di comparti nelle zone soggette ad interventi di

conservazione, risanamento, ricostruzione e migliore utilizzazione del

patrimonio edilizio e prevede che l'indennità della prevista

espropriazione di aree del comparto e dell'intero comparto sia

determinata nella maggior parte dei casi sulla base del valore venale

degli immobili da espropriare, ravvisa nel criterio (dei multipli) del

valore medio agricolo a stregua del quale è determinata l'indennità

di espropriazione a sensi dell'art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n.

865, come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10,

uno dei principi direttivi delle riforme economico - sociali, che la

Regione siciliana, pur nell'esercizio della legislazione esclusiva, che

le compete in materia di urbanistica e di espropriazione per pubblica

utilità (art. 14 f) e s) dello Statuto), è tenuta a rispettare.

Norma statutaria che - insiste il Commissario - l'Assemblea

regionale avrebbe violato consentendo, per l'appunto, che la misura

dell'indennità per le espropriazioni previste nell'art. 11 sia in

varie ipotesi determinata sulla base del valore venale degli immobili.

Argomentazioni riprese nella memoria depositata il 18 giugno 1979.

Nello stesso motivo secondo del primo ricorso, la cui sostanza è

anche su questo punto ripresa nella menzionata memoria, il Commissario

denuncia la violazione dell'art. 3 Cost., in cui il legislatore

regionale sarebbe incorso in quanto l'impugnato art. 11 opera

discriminazione tra proprietari aderenti e proprietari non aderenti

alla richiesta avanzata dai Comuni di procedere alla costituzione dei

consorzi di comparti, e tra proprietari non aderenti a seconda che

fruiscano di redditi superiori oppur no a lire otto milioni.

La replica, svolta nella memoria depositata il 14 giugno 1979

nell'interesse della Presidenza della Regione, che nelle deduzioni del

6 gennaio 1979 si era limitata a denunciare la errata interpretazione

delle norme impugnate e l'assoluta e evidente infondatezza delle

censure del Commissario dello Stato, si articola in due direttive.

Premesso che anche l'art. 11 assume a criteri generali di

determinazione della misura dell'indennità d'espropriazione i multipli

del valore agricolo medio, assunti dalle leggi statali, afferma la

Presidenza che le due eccezioni, riservate ai proprietari aderenti e ai

proprietari pur non aderenti i cui redditi non superino le lire otto

milioni, sarebbero razionalmente giustificate nella prima ipotesi

dall'intento perseguito dall'Assemblea regionale di stimolare

proprietari d'immobili siti nel comparto a provvedere direttamente

all'attuazione degli strumenti urbanistici e nella seconda ipotesi

dalla ragion composta tra la pubblica utilità e la capacità redditale

dei cittadini di cooperare alla sua soddisfazione.

Talché - conclude su questo punto la Presidenza della Regione -

l'art. 11 non infrangerebbe i limiti (imposti dall'art. 14 dello

Statuto all'esercizio della legislazione esclusiva della Regione in

materia di urbanistica e di espropriazione per pubblica utilità) delle

riforme industriali e agrarie, deliberate dalle assemblee legislative

dello Stato, né suonerebbe offesa all'art. 3 della Costituzione.

Esclude poi la Presidenza la violazione dell'art. 16 della legge

865/1971 pur riguardato quale canone informatore di riforme economico -

sociali perché la tutela della proprietà privata emergente dalla

Costituzione postulerebbe l'inverso principio dell'indennizzo integrale

per l'ablazione della proprietà medesima, cui sarebbe alla

discrezionalità sovrana del legislatore ordinario riservato di

apportare deroga in vista della funzione sociale della proprietà.

II) Prima di verificare la fondatezza del complesso motivo, mette

conto di riassumere il contenuto dell'impugnato art. 11, il quale

arieggia all'art. 23 della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150,

integrato per ciò che attiene alla determinazione dell'indennità di

espropriazione dal titolo terzo della stessa legge (artt. 37 e 41)

(Recte: (artt. 37 a 40), v. ord. cit.)).

Al fine di assicurare il rispetto di esigenze unitarie nella

realizzazione degli interventi, non disgiunto dalla equa ripartizione

degli oneri e dei benefici tra i proprietari degli immobili, situati in

zone soggette ad interventi di conservazione, risanamento,

ricostruzione e migliore utilizzazione del patrimonio edilizio secondo

le prescrizioni degli strumenti urbanistici generali o

particolareggiati ovvero dei piani di ricupero di cui al titolo quarto

della legge 5 agosto 1978, n. 457, i Comuni, con delibera consiliare,

possono, anche d'ufficio, disporre la formazione di comparti che

includano uno o più edifici e/o aree inedificate. Formato il comparto,

il sindaco deve invitare i proprietari a dichiarare, entro un termine

fissato nell'atto di notifica, se intendono procedere all'attuazione

delle previsioni contenute nello strumento urbanistico.

Delle due categorie di legittimati ad accogliere oppur no la

richiesta doverosa del sindaco, qui ne interessa la seconda del

consorzio dei proprietari, alla costituzione del quale è sufficiente

la maggioranza assoluta dei proprietari rappresentanti il valore

dell'intero comparto, calcolata in base all'imponibile catastale.

Il consorzio, una volta costituito, al fine di conseguire la

disponibilità dell'intero comparto procede alla espropriazione delle

aree e delle costruzioni di proprietari, che non hanno espresso

adesione (si potrebbe dire della minoranza), corrispondendo ad essi una

indennità pari al valore venale degli immobili da acquisire.

Se però la maggioranza necessaria per la costituzione del

consorzio non viene raggiunta, il Comune procede alla espropriazione

dell'intero comparto a norma della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e

successive modifiche ed integrazioni, e cioè corrispondendo le

indennità di espropriazione in conformità dei criteri fissati

nell'art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, così come modificato

dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, ma nel richiamo della

normativa statale la legge introduce due deroghe nelle quali le

indennità di espropriazione vengono determinate sulla base del valore

venale degli immobili: l'una a favore di quei proprietari che ebbero ad

aderire alla richiesta del sindaco ma inutilmente dappoiché la

maggioranza necessaria per la costituzione del consorzio non venne

raggiunta, e l'altra a favore di coloro che, pur non avendo aderito

alla richiesta del sindaco, fruiscono di redditi inferiori alle lire

otto milioni.

III) La prima censura del Commissario coinvolge, come si è visto,

le tre ipotesi, in cui per l'espropriazione, a favore dei consorzi,

degli immobili dei proprietari non aderenti, e per le espropriazioni, a

favore del Comune, di immobili di proprietari per i quali non operano i

due trattamenti differenziati, le indennità sono determinate alla

stregua del valore venale degli immobili stessi; determinazione che

contrasterebbe con quei canoni ispiratori di riforme economico -

sociali, adottate dagli organi legislativi nazionali, al rispetto dei

quali anche la Regione siciliana è tenuta in materia di urbanistica e

di espropriazione per pubblica utilità.

Premesso che il riferimento alla Costituente del popolo italiano,

contenuto nell'art. 14 dello Statuto, va interpretato, sia per ragioni

di tempo sia in armonia con il principio di conservazione degli atti,

nel senso che siasi inteso riferirsi alle assemblee parlamentari dello

Stato nell'esercizio della funzione legislativa, è da domandarsi se le

due leggi statali, cui lo stesso art. 11 fa richiamo per la

espropriazione dell'intero comparto promossa dal Comune a seguito della

mancata costituzione del consorzio, siano da considerarsi apportatrici

di riforme industriali e agrarie e, in particolare, se la disciplina

della misura dell'indennità di espropriazione, nelle due leggi

prevista, rappresenti un limite, al rispetto del quale la Regione sia

tenuta in ossequio al più volte ripetuto art. 14 dello Statuto.

Il carattere riformatore della normativa in tema di attività

industriali non può essere negato né alla legge 865 del 1971 la

quale, a tacer del primo titolo, che si rubrica: "programmi e

coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica", apporta, come è

reso palese dal suo stesso sommario, radicali innovazioni alla

precedente normativa, espressa nelle leggi 17 agosto 1941, n. 1150, 18

aprile 1962, n. 167, 29 settembre 1964, n. 847, né, a maggior ragione,

alla legge 10/1977 sulla edificabilità dei suoli, che, per un verso,

introduce con i programmi quinquennali di attuazione un nuovo strumento

di disciplina dell'utilizzazione dei suoli e, per altro verso, sottrae

ai proprietari dei suoli, edificabili e no, la scelta del modo e del

tempo della loro utilizzazione. Direttamente e indirettamente le

attività industriali non sono estranee ai due corpi di leggi, ai cui

principi fondamentali deve prestare ossequio la Regione siciliana nelle

due materie dell'urbanistica e della espropriazione per pubblica

utilità.

Ribadita l'ammissibilità della prima censura del Commissario dello

Stato, questa Corte, al fine di negarne la fondatezza, richiama la

recentissima sentenza 5/1980, con cui è stata sancita la

illegittimità a) dell'art. 16, commi quinto, sesto e settimo, della

legge 22 ottobre 1971, n. 865, come modificati dall'art. 14 della legge

28 gennaio 1977, n. 10, b) dell'art. 19, comma primo, della legge 28

gennaio 1977, n. 10, e dell'art. 20, comma terzo, della legge 22

ottobre 1971, n. 865, come modificato dall'art. 14 della legge 28

gennaio 1977, n. 10, e c) dell'articolo unico della legge 27 giugno

1974, n. 247, nella parte in cui, convertendo in legge, con

modificazioni, il d.l. 2 maggio 1974, n. 115, ne modifica l'art. 4,

estendendo l'applicazione delle disposizioni dell'art. 16 della legge

n. 865 del 1971 a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla

realizzazione di opere o di interventi da parte dello Stato, delle

regioni, delle province, dei comuni e di altri enti pubblici o di

diritto pubblico anche non territoriali.

IV) Una volta disatteso, nella prima parte, il secondo motivo del

primo ricorso del Commissario, viene a cessare la discrasia tra le due

ipotesi di indennità di espropriazione commisurata al valore venale

dei beni e la ipotesi degli immobili appartenenti a proprietari non

aderenti alla richiesta del sindaco, ma titolari di reddito superiore a

otto milioni di lire, che, per non essere contemplati dal quinto comma

dell'art. 11, avrebbero visto liquidata la indennità alla stregua del

valore agricolo medio. Tuttavia, va dichiarata la illegittimità della

norma impugnata, che è pur sempre espressione - lo si ripete - di una

diversità di trattamento, nell'ambito della misura dell'indennità di

espropriazione, tra le due prime ipotesi e la terza, che la menzionata

sentenza di questa Corte ha cancellato.

3. - Con il terzo motivo del primo ricorso lamenta il Commissario

la violazione dell'art. 42, comma terzo, della Costituzione, che

l'Assemblea regionale avrebbe consumato là dove l'art. 52 (Recte: 56)

della legge impugnata prevede la espropriazione, a favore dei Comuni,

degli edifici d'interesse storico, artistico e monumentale, che versino

in istato di degrado e ricadano nelle zone del centro storico, senza

previa diffida ai proprietari a provvedere ad opere di restauro, e ciò

perché - argomenta il Commissario e ripete l'Avvocatura generale dello

Stato nella memoria 18 giugno 1979 - l'interesse pubblico alla

conservazione degli edifici in esame non cessa di essere soddisfatto

anche se alla restaurazione provvedano, in ottemperanza della diffida,

i proprietari, i cui interessi, quindi, non sarebbero iure sacrificati.

Replica la Presidenza della Regione che la proprietà privata non

è automaticamente sottratta ai titolari perché ai Comuni è offerta

soltanto la possibilità di procedere alla espropriazione sulla base

del parere della Sopraintendenza competente e tenuto conto di

osservazioni e opposizioni.

Sebbene la replica non colga, a giudizio della Corte, nel segno

perché una cosa è l'accertamento delle condizioni che giustificano il

restauro degli edifici su cui s'indugia la Presidenza, e altra cosa è

la legittimità di una espropriazione, finalizzata al restauro dei

beni, la quale non si presenti come unico, necessitato mezzo per

attingere siffatto risultato, è la condizione di degrado, la quale

induce a ravvisare nella espropriazione l'unico mezzo idoneo alla

realizzazione del pubblico interesse, cui la norma impugnata è

indirizzata.

Pertanto, il terzo motivo del primo ricorso va respinto.

4. - I) Con il quarto motivo del primo ricorso il Commissario

impugna l'intero titolo VII della legge approvata il 15 dicembre 1978,

concernente "il riordino edilizio" per contrasto con l'art. 14, lett.

f) dello Statuto regionale, a tenor del quale "l'Assemblea, nell'ambito

della Regione e nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato,

senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla

Costituente del popolo italiano, ha la legislazione esclusiva sulle

seguenti materie: ... f) urbanistica".

Nella prima delle due argomentazioni, consistente in ciò che, ove

le sanatorie previste nel titolo VII della legge impugnata, incidessero

sulle sanzioni penali, previste in anteriori leggi statali, il

complesso di norme censurate impingerebbe nel divieto fatto alle

Regioni di legiferare in materia penale, non ripone fiducia il

Commissario e il suo avviso è condiviso dalla Corte, la quale non può

non reputar valido l'orientamento della giurisprudenza e della

prevalente dottrina (riecheggiato nella motivazione della sentenza n.

47/1979), che nega autorità di esimente delle sanzioni penali a

licenze e concessioni in sanatoria.

Di maggior fiducia accredita il Commissario la seconda

argomentazione, per la quale le sanatorie, con incidere su

comportamenti ritenuti abusivi da anteriori leggi statali, contrastano

con il principio di irretroattività che presiederebbe alla successione

nel tempo di leggi regionali a leggi statali. Ai richiami di

giurisprudenza di questa Corte, contenuti nel ricorso, si aggiunge,

nella memoria dell'Avvocatura generale dello Stato, la menzione della

sentenza n. 23/1978. Dal suo canto, la Presidenza della Regione, nella

memoria 14 giugno 1979, muove dalla premessa che le costruzioni abusive

- divenendo elementi pianificati di uno strumento urbanistico -

acquisirebbero per ciò solo uno status che ne consente il ricupero in

base al principio proprio della legislazione statale, alla stregua

della quale le costruzioni abusive, che non siano in contrasto con gli

strumenti urbanistici sopravvenuti, possono essere definitivamente

legittimate col rilascio di concessioni in sanatoria; deduce da tale

premessa che gli artt. 60 e 61 della legge impugnata si muoverebbero

nell'ambito di tale principio, proprio della legislazione statale, e

conclude che retroattività vietata si lamenterebbe se dette

espropriazioni privassero di legittimità sanzioni in effetti irrogate

sotto l'impero delle anteriori leggi statali, laddove non si dà

retroattività vietata allorquando si applicano sanzioni previste nella

legge impugnata ad abusivismi perpetrati in ispreto delle precedenti

leggi e non puniti (conclusione, su cui la difesa della Presidenza ha

insistito nel corso della pubblica udienza).

Non essendo intervenuta, nel termine peraltro ritenuto ordinatorio,

di cui all'art. 29 dello Statuto siciliano, la pronuncia di questa

Corte sul ricorso avverso la legge approvata nella seduta del 15

dicembre 1978 dall'Assemblea regionale, il Presidente della Regione ha

promulgato la legge 27 dicembre 1978, n. 71, contenente le disposizioni

della legge approvata nella seduta del 15 dicembre 1978, non impugnate

dal Commissario dello Stato con il primo ricorso; successivamente

l'Assemblea, nella seduta notturna del 16 - 17 maggio 1979, ha

approvato la legge, contenente norme sul riordino urbanistico edilizio,

i cui artt. 1 a 8 riproducono gli artt. 59 a 67 della legge impugnata

con il primo ricorso (l'art. 9 contiene la consueta clausola di

chiusura).

Questa legge è stata impugnata, come si è già esposto, con il

secondo ricorso in cui il Commissario riproduce il quarto motivo del

primo ricorso, così come le memorie dell'Avvocatura generale dello

Stato e della Presidenza della Regione elevano ad oggetto di identica

trattazione il quarto motivo del primo ricorso e l'unico motivo del

secondo ricorso.

II) Anche qui, razionalità di esposizione impone di riassumere

rapidamente il contenuto della legge da ultimo approvata richiamando i

corrispondenti articoli del titolo VII della legge approvata nel 1978,

e per ciò fare occorre muovere dalla premessa che il legislatore

siciliano non ripudia il sistema sanzionatorio, previsto nella

legislazione statale anteriore alla legge 10/ 1977, ma progetta una

sequenza di magisteri di sanatoria, cui autorità e interessati sono

chiamati a dar vita prima di por mano a quelle sanzioni, le une, e a

sopportarle, gli altri, non - si noti bene - in riferimento a tutta

l'edilizia abusiva, che aduggia il territorio dell'isola, ma soltanto a

quella che il legislatore siciliano ha ritenuto ricuperabile.

Ché l'art. 3 (= 62) lascia fuori dai magisteri di sanatoria otto

categorie di edificazioni tra cui vanno ricordate le costruzioni in

violazione di norme igienico - sanitarie non ritenute sanabili dalle

autorità competenti e le costruzioni catastate e catastabili come

ville (le altre sei categorie impegnano beni pubblici e beni di

interesse lato sensu pubblico).

Fuori del contesto di costruzioni suscettibili delle sanzioni,

previste nelle leggi vigenti al tempo in cui le infrazioni furono

perpetrate, si articola questa sequenza:

- entro tre mesi dalla entrata in vigore della legge regionale,

sulla base di una rilevazione aggiornata, devono i Comuni provvedere

con apposita delibera consiliare alla perimetrazione di insediamenti

residenziali, produttivi o di servizio che presentino particolare

disordine urbanistico - edilizio, delimitando gli agglomerati sorti

entro il 30 aprile 1978 per l'art. 60 della legge approvata nel 1978 (e

entro il 30 settembre 1978 per l'art. 1 della legge approvata nel 1979)

senza o in contrasto con gli strumenti urbanistici generali o esecutivi

ovvero in base a semplici frazionamenti, o comunque senza licenze o

concessioni o in difformità delle stesse, anche se nei predetti

agglomerati risultino incluse costruzioni regolarmente autorizzate,

purché gli agglomerati risultino costituiti da almeno 50 edifici

distanti l'uno dall'altro non più di 10 metri, o da un numero minore

di edifici sempre distanti l'uno dall'altro non più di 10 metri, e

purché la cubatura realizzata non sia inferiore a quindicimila metri

cubi per ettaro. La delimitazione (avverte l'art. 1, comma terzo, della

legge del 1979, corrispondente all'art. 60, comma primo (Recte: comma

terzo), della legge del 1978) viene effettuata sulla base della

volumetria esistente e delle corrispondenti aree necessarie per i

servizi assegnando per ogni 100 metri cubi di costruzione 9 metri

quadrati di spazio da destinare a spazi pubblici o riservati ad

attività collettiva, a verde e a parcheggi di cui all'art.3 del

decreto 3 aprile (Recte: 2 aprile) 1968, n. 1444 del ministro dei

lavori pubblici. Infine nell'ambito della delimitazione degli

agglomerati i Comuni possono realizzare opere di urbanizzazione

primaria nonché modeste rettifiche relative all'assetto viario o

interventi necessari per la tutela dell'igiene e incolumità pubbliche,

ma è vietata ogni attività edilizia che non sia diretta alla

manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili esistenti (art.

1, comma primo (Recte: comma nono), della legge del 1979,

corrispondente all'art. 60, comma nono, della legge del 1978);

- entro novanta giorni dalla delibera di delimitazione i

proprietari delle costruzioni ricadenti all'interno della

perimetrazione presentano al comune domanda per il rilascio della

concessione in sanatoria (art. 2 della legge del 1979, corrispondente

all'art. 61 della legge del 1978);

- con il rilascio della concessione in sanatoria il sindaco irroga

sanzioni consistenti:

A) a) nella corresponsione di oneri di urbanizzazione scaturenti

dall'applicazione delle tabelle parametriche, nelle misure percentuali

previste dall'art. 41 della legge approvata nel 1978 (riferimento

sostituito nella legge del 1979 dal richiamo dell'art. 41 della legge

siciliana 27 dicembre 1978, n. 71, con la maggiorazione del 50%), b)

nella corresponsione del contributo sul costo di costruzione alla

stregua della tabella approvata con il decreto 11 novembre 1977

dell'Assessore regionale per lo sviluppo economico e, infine, c) nella

corresponsione di una somma pari al 20 per cento del costo di

costruzione, se trattasi di insediamenti residenziali fissi o

stagionali,

B) nella corresponsione degli oneri di urbanizzazione relativi alle

zone residenziali di cui alla lett. a), maggiorati di una somma pari al

10 per cento del costo documentato di costruzione, se trattasi di

insediamenti commerciali, direzionali, industriali e turistici,

C) nella corresponsione degli oneri di urbanizzazione relativi alle

zone residenziali, di cui alla lett. a), se trattasi di insediamenti

artigianali. Indipendentemente poi dalla categoria in cui la

costruzione abusiva è inseribile, la regolarizzazione delle

costruzioni, ancorché realizzate senza licenza o concessione, è

subordinata alla corresponsione dei soli oneri di urbanizzazione, di

cui alla ripetuta lett. a), se sono conformi agli strumenti urbanistici

o alle prescrizioni dell'art. 17 della legge statale 6 agosto 1967, n.

765. Gli oneri di urbanizzazione, da ultimo menzionati, sono inoltre

ridotti al quaranta per cento per le costruzioni abusive unifamiliari

di tipo economico, popolare e rurale, i cui proprietari non possiedono

altri alloggi, nonché per gli alloggi di tipo economico - rurale di

proprietà di nuclei familiari il cui reddito, calcolato con le

modalità dell'art. 21 legge statale 5 agosto 1978, n. 457 (norme per

l'edilizia residenziale), non sia superiore a sei milioni (art. 2 della

legge del 1979, corrispondente all'art. 61 della legge del 1978). Da

qualsiasi onere, infine, sono esenti le concessioni in sanatoria agli

enti pubblici per la costruzione di alloggi popolari eseguiti, entro il

30 aprile 1978 per la legge approvata nel 1978 ed entro il 30 settembre

1978 per la legge approvata nel 1979, senza licenza o concessione (art.

7 della legge del 1979, corrispondente all'art. 66 della legge del

1978);

- per l'art. 5 della legge del 1979, corrispondente all'articolo 64

della legge del 1978, i Comuni hanno facoltà di deliberare, entro sei

mesi dall'entrata in vigore della legge, per motivi di rilevanza

sociale ed economica la estensione a tutto il territorio comunale della

possibilità di regolarizzazione, di cui all'art. 2 della legge del

1979 (corrispondente all'art. 61 della legge del 1978), in favore dei

proprietari di costruzioni destinate ad uso residenziale, produttivo o

di servizio, sorte senza o in contrasto con gli strumenti urbanistici

generali ed esecutivi ovvero in base a semplici frazionamenti o

comunque senza licenza o concessione o in difformità da questa, anche

al di fuori del perimetro di edificazione, purché non si versi nelle

situazioni, che l'art. 3 della legge del 1979 (art. 62 della legge del

1978) non vuole suscettibili di sanatoria e sempreché si tratti di

edifici realizzati entro il 30 aprile 1978 per la legge del 1978 e il

30 settembre 1978 per la legge del 1979.

Vera e propria norma di chiusura si appalesa l'art. 6 della legge

del 1979 (corrispondente all'art. 65 della legge del 1978), a tenor del

quale per le costruzioni i cui titolari non provvedono alla richiesta

di concessione in sanatoria nei termini previsti negli artt. 2 e 5

della legge del 1979 (corrispondenti agli artt. 61 e 64 della legge

del 1978) ovvero non possono ottenere la concessione in sanatoria ai

sensi dell'art. 3 della legge del 1979 (corrispondente all'art. 62

della legge del 1978), il sindaco è obbligato ad applicare le sanzioni

previste dalle leggi in vigore al momento in cui le costruzioni vennero

realizzate (realizzazione, che, a stare all'art. 8 della legge del

1979, corrispondente all'art. 67 della legge del 1978, si ha per

perfezionata allorquando siano state portate a compimento entro il 30

aprile 1978 per la legge del 1978 ed entro il 30 settembre 1978 per la

legge del 1979 tutte le strutture essenziali degli edifici).

Infine, l'art. 4 della legge del 1979, corrispondente all'articolo

63 della legge del 1978, fa obbligo ai Comuni che abbiano proceduto

alla perimetrazione delle zone interessate da insediamenti che

presentino particolare disordine urbanistico - edilizio, di procedere

alla revisione globale degli strumenti urbanistici generali entro un

anno dalla data di approvazione della deliberazione di perimetrazione e

statuisce che dopo la approvazione di tali strumenti l'attività

edilizia nella zona perimetrata si svolgerà in conformità delle

previsioni degli stessi, pena la sostituzione dell'Assessore regionale

per il territorio e l'ambiente al comune che non ottemperi

tempestivamente alla revisione generale degli strumenti urbanistici.

III) Precisata la consistenza delle norme della Regione siciliana,

impugnate dal Commissario dello Stato, sarebbe d'uopo verificare se

esse siano oppur no conformi ai due parametri di costituzionalità

espressi nell'art. 14 f) dello Statuto, cui la pur esclusiva

legislazione regionale deve prestare ossequio: le leggi costituzionali

dello Stato e il rispetto delle riforme agraria e industriale

deliberate dalla Costituente del popolo italiano.

Poiché il Commissario dello Stato non fa parola di riforme agraria

e industriale deliberate dalla Costituente del popolo italiano, cui le

leggi regionali impugnate attenterebbero, il principio della

corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, cui questa Corte, in

giudizio di vera e propria impugnazione di atti normativi - seppure in

itinere - della Sicilia, è astretta, impone di limitare l'esame alla

violazione di leggi costituzionali dello Stato, che il Commissario

ravvisa nella violazione del principio della irretroattività della

legge regionale pur in materie estrapenali che la Corte nella sent. n.

23/1978 ha nei seguenti termini formulato: "Questa Corte ha precisato,

fin dalle sentenze n. 44 e n. 123 del 1957, che gli effetti già

prodotti dalle leggi dello Stato non possono venir paralizzati o

alterati con riferimento al passato da parte di leggi regionali

successive, senza che ne risulti violato il principio fondamentale

dell'unità dell'ordinamento giuridico dello Stato".

Questo principio, più che nella sentenza n. 123 del 1957, che si

limita a parafrasarlo, è affermato nella sentenza di più antica data

(44/1957) nella motivazione della quale si rescrive che "il potere che,

entro limiti più o meno ampi, ha la Regione di dettare nuove e diverse

norme nella stessa materia già regolata da leggi statali non può

riflettersi sul passato, essendo ovvio che la Regione non può

annullare o togliere efficacia ad atti che siano compiuti nell'ambito

del suo territorio in base a leggi statali. Una diversa opinione

contrasterebbe con il principio ormai pacifico, secondo cui la legge

statale entra in vigore e produce tutti i suoi effetti nell'intero

territorio dello Stato. Tali effetti non possono essere paralizzati da

una legge regionale, senza violare il principio fondamentale

dell'unità dell'ordinamento giuridico dello Stato: unità la quale, se

consente che una nuova legge regionale deroghi, sempre nei limiti

consentiti, alla legge statale, non tollera che la legge regionale si

sovrapponga con effetti ex tunc ad una legge statale".

Non solo perché la parte del presente giudizio, che vi avrebbe

avuto interesse, non ha addotto motivi che valgano a contrastare la

validità del principio, ma anche perché argomenti nuovi non è dato

allo stato addurre, la Corte intende rimanere fedele al principio, ma

deve, senza soluzione di continuità, rilevare che l'affermazione del

principio non esaurisce l'indagine in quanto occorre soggiungere, come

da parte della Presidenza della Regione si è fatto (e con particolare

insistenza nel corso della discussione orale), che fattispecie delle

leggi dello Stato e della Regione che si sono succedute nel tempo siano

non le infrazioni, ma gli atti permissivi e sanzionatori adottati dalle

autorità competenti. In effetti, tale identificazione è suffragata

dalla prevalente dottrina e dalla giurisprudenza, formatesi in sede

d'interpretazione delle leggi statali, anteriori alla legge 10/1977.

Ma la consecutio, che si è riassunta, va sottoposta a verifica in

riferimento - sul versante della normativa statale - alla or menzionata

legge c.d. Bucalossi e alla legge 5 agosto 1978, n. 457 (entrata in

vigore, anche nel territorio della Regione siciliana, il 20 agosto

1978) e - sul versante della normativa regionale - in riferimento non

solo alle leggi impugnate, ma anche alla legge 27 dicembre 1978, n. 71,

che, come si sa, consta di tutte le norme della legge approvata nel

1978 che non formano oggetto di ricorso da parte del Commissario dello

Stato.

I dati positivi del conflitto sono offerti, per un verso, dal

termine del 30 settembre 1978 entro il quale debbono essere portate a

compimento tutte le strutture essenziali degli edifici abusivi perché

questi possano formare oggetto di riordino, e, per altro verso,

dall'art. 18, comma primo, della legge 10/1977, per il quale "rimangono

salve le licenze edilizie già rilasciate, anche in attuazione di piani

di lottizzazione, prima della data di entrata in vigore della presente

legge (e cioè 30 gennaio 1977), purché i lavori siano completati

entro quattro anni dalla stessa data, così da rendere gli edifici

abitabili o agibili. Per la parte non completata entro tale termine

dovrà essere richiesta la concessione" e, in parte qua, dal titolo

quarto della legge 5 agosto 1978, n. 457 (entrata - lo si ripete - in

vigore il 20 agosto 1978) contenente "norme generali per il recupero

del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente".

Né va lasciata in ombra la diversa nozione di edificio

"realizzato" di cui fanno mostra le due normative: mentre - lo si è or

ora rilevato - l'art. 8 della legge del 1979 corrispondente all'art. 67

della legge del 1978 si accontenta che ne siano state portate a

compimento almeno tutte le strutture essenziali (la quale notazione

lascia intendere che ci si riferisce ad unità edilizie), il

legislatore statale esige che gli edifici siano abitabili o agibili, ma

lascia intendere che le due constatazioni siano riferibili anche a

porzioni di unità edilizia (diversamente non avrebbe senso la ipotesi

della concessione da richiedere per la parte non completata entro il 30

gennaio 1981 - quattro anni dalla data di entrata in vigore).

La precisazione dei dati positivi, di cui, sebbene le parti non se

ne siano fatte carico, questa Corte, in ossequio al principio: iura

novit curia, non può né deve disinteressarsi, consente di

identificare i tempi su cui incidono da un lato la legge 10/1977, la

quale fa salve le sole licenze già consentite subordinandone per

giunta la efficacia al compimento degli edifici, come abitabili o

agibili, entro il 30 gennaio 1981 e, per il tempo 20 agosto - 30

settembre 1978, il titolo quarto della legge 5 agosto 1978, n. 457, e

dall'altro lato la normativa siciliana, provocando il conflitto, che

deve esser composto a stregua del riaffermato principio di

irretroattività delle leggi regionali: è il tempo anteriore al 30

settembre 1978, il quale si suddivide, a sua volta, in due periodi a

seconda che vengano in considerazione la legge 10 del 1977 ovvero la

legge 457/1978. Per il periodo di tempo successivo al 30 settembre

1978, che potrebbe protrarsi anche oltre tale data se l'Assemblea

regionale lo prorogasse così come fece nella seconda normativa

rispetto alla prima, il termine di raffronto della legislazione statale

è offerto non più (o non soltanto) dalla legge 10/1977, ma (o anche)

dal titolo quarto della legge 5 agosto 1978, n. 457, il quale si

contrappone entro certi limiti alla legge siciliana impugnata: invero,

con l'art. 27 attribuisce ai Comuni in sede di formazione dello

strumento urbanistico generale e ai Comuni, che di detto strumento

(sono privi) (Recte: erano già muniti), con deliberazione consiliare

sottoposta al controllo previsto nell'art. 59 della legge 10 febbraio

1953, n. 62, (zone di ricupero del patrimonio edilizio e urbanistico in

condizioni di degrado - la complessa facoltà di individuare) (Recte:

la complessa facoltà di individuare zone di recupero del patrimonio

edilizio e urbanistico in condizioni di degrado e,) nell'ambito di

dette zone, immobili, complessi edilizi, isolati ed aree per i quali il

rilascio della concessione è subordinato alla formazione del piano di

recupero - fermi, per le aree e gli immobili non assoggettati al piano

di recupero e comunque non compresi in questo, il rispetto delle

previsioni degli strumenti urbanistici generali e, nell'ipotesi di

carenza di piani particolareggiati, il mantenimento delle destinazioni

d'uso residenziali per gli interventi di manutenzione ordinaria e

straordinaria nonché di restauro e di ristrutturazione edilizia che

riguardino esclusivamente opere interne e singole unità immobiliari

(mantenimento delle destinazioni d'uso residenziali cui si aggiunge,

nel caso di edifici costituiti da più alloggi, la disciplina di detti

interventi in convenzioni o atti unilaterali d'obbligo, con cui il

concessionario s'impegni a praticare prezzi di vendita e canoni di

locazione degli alloggi concordati con il comune e a concorrere negli

oneri di urbanizzazione ai sensi della legge 10/1977) - ; con l'art. 28

attribuisce ai piani di recupero del patrimonio edilizio esistente la

disciplina degli immobili, dei complessi edilizi, degli isolati e delle

aree individuati nelle zone di recupero, e precisa che detti piani

siano attuati dai proprietari singoli o riuniti in consorzio a stregua

dei criteri indicati nell'art. 30 e, in determinate ipotesi, dai

Comuni; con l'art. 31 definisce, con qualificazioni che prevalgono - ad

esclusione delle disposizioni e competenze previste con le leggi 1

giugno 1939, n. 1089 e 29 giugno 1939, n. 1497 sulle disposizioni degli

strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi, gli

interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e di

risanamento conservativo, di ristrutturazione edilizia e urbanistica;

con l'art. 32 chiarisce che gli interventi sul patrimonio edilizio

esistente compresi nei piani di recupero, approvati con deliberazioni

dei consigli comunali, sono inclusi nei programmi pluriennali di

attuazione, previsti dall'art. 13 della legge 10/1977, nei quali sono

altresì compresi gli interventi sul patrimonio edilizio esistente, non

compresi nei piani di recupero, imponendo ai Comuni di stimare la quota

presumibile degli interventi di recupero del patrimonio edilizio

esistente e di valutarne la incidenza ai fini della determinazione

delle nuove costruzioni previste nei programmi stessi (disposizioni

ancor più particolari detta l'art. 32 per i Comuni con popolazione

superiore ai 50 mila abitanti); con l'art. 33 prevede agevolazioni

creditizie per gli interventi previsti nel quarto titolo; con l'art.

34, infine, attribuisce ai Comuni la facoltà di riconoscere con

deliberazione consiliare il valore di piani di recupero e di applicare

le disposizioni del quarto titolo ai piani particolareggiati e ai piani

delle zone da destinare all'edilizia economica e popolare, già

approvati alla data di entrata in vigore della legge e finalizzati al

risanamento del patrimonio edilizio esistente.

I ristretti limiti del periodo di tempo, in cui le norme impugnate

potrebbero venire in conflitto con la legge statale 457/1978 (periodo

di tempo che, come si è già rilevato, potrebbe procrastinarsi), non

esimono questa Corte dallo sciogliere il dubbio, peraltro non sollevato

dal Commissario ma di ufficio rilevabile in virtù del ripetuto

principio: iura novit curia

Il presupposto, su cui il quarto titolo della legge 457/1978 si

adagia, non è dei più puntuali: delle "condizioni di degrado" può

recepirsi il significato restrittivo, desumibile, ad es., dal d.min. 9

ottobre 1978, emanato in applicazione dell'art. 2 (Recte: 21) della

legge 27 luglio 1978, n. 392, sull'equo canone, ma può pur accogliersi

altro significato, reso palese dalla stessa finalità del quarto

titolo, che induca a reputare in condizioni di degrado non solo

l'edificio che versi in cattivo stato di conservazione, ma anche

l'edificio, la cui destinazione specifica contrasti con i normali

canoni dell'utilizzazione edilizia.

Senonché diverse sono le ragioni giustificatrici dei due corpi di

norme: mentre il legislatore statale mira a riutilizzare il patrimonio

edilizio preesistente in condizioni di degrado, il legislatore

regionale persegue la finalità di sanare con i temperamenti che si

sono precisati gli abusivismi, di cui all'art. 1 della legge del 1979,

corrispondente all'art. 60 della legge del 1978.

Non è escluso che in concreto i temperamenti, in vista dei quali

l'Assemblea regionale ha contenuto le sanatorie, potranno coincidere o

contrastare con le tecniche del "recupero", perseguito dal legislatore

statale, ma gli eventuali contrasti potranno essere risolti in altre

sedi e, comunque, la loro ipoteticità non consente di risolverli, in

via per così dire preventiva, sul piano delle illegittimità

costituzionali e statutarie.

Posto dunque da parte il titolo quarto della legge 5 agosto 1978,

n. 457, il conflitto tra le norme impugnate e la legge 10/1977 non può

non essere risolto a favore del legislatore regionale, in applicazione

del ripetuto principio che assume a fattispecie della legge statale i

provvedimenti (permissivi e) sanzionatori, se ed in quanto adottati

dalle competenti autorità, non già le infrazioni perpetrate,

sanzionate oppur no. Pertanto, anche il quarto motivo del primo

ricorso e l'unico motivo del secondo ricorso vanno disattesi.