Sentenza n. 125/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, primo

comma, della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E, sul contenzioso

amministrativo, e dell'art. 22, quarto comma, del decreto legge 7

agosto 1936, n. 1639, sulla riforma degli ordinamenti tributari,

convertito nella legge 7 giugno 1937, n. 1016, promosso con ordinanza

emessa il 30 ottobre 1967 dalla Corte d'appello di Napoli nel

procedimento civile vertente tra Menichini Fortunato e

l'Amministrazione finanziaria dello Stato, iscritta al n. 85 del

Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 152 del 15 giugno 1968.

Visto l'atto di costituzione dell'Amministrazione finanziaria dello

Stato;

udita nell'udienza pubblica del 3 giugno 1969 la relazione del

Giudice Giovanni Battista Benedetti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna,

per l'Amministrazione finanziaria.

Ritenuto in fatto :

Con avviso notificato il 22 dicembre 1960 l'ufficio distrettuale

delle imposte dirette di Portici accertava a carico di Menichini

Fortunato, ai fini dell'imposta di ricchezza mobile categoria B per

l'esercizio finanziario 1957-1958, un reddito di lire 60 milioni per

l'attività dei mutui a breve scadenza.

A seguito di ricorso dell'interessato la Commissione distrettuale

delle imposte riduceva il reddito accertato a lire 18 milioni. Dopo la

conferma di tale decisione da parte della Commissione provinciale, il

Menichini citava in giudizio l'Amministrazione finanziaria dinanzi al

tribunale di Napoli allo scopo di far dichiarare non dovuta l'imposta

pretesa. Il tribunale, però, in accoglimento dell'eccezione

pregiudiziale sollevata dall'Amministrazione convenuta, dichiarava il

proprio difetto di giurisdizione, ai sensi degli artt. 6 della legge 20

marzo 1865, n. 2248, allegato E e 22 del decreto legge 7 agosto 1936,

n. 1639, in quanto l'imposta in contestazione non era ancora stata

iscritta a ruolo.

Avverso tale sentenza il Menichini proponeva appello deducendo in

via preliminare eccezione di incostituzionalità delle citate norme, in

riferimento agli artt. 24 e 113 della Costituzione, in quanto limitano

il diritto alla tutela giurisdizionale riconosciuto al cittadino.

L'eccezione veniva accolta dalla Corte di appello di Napoli che, con

ordinanza 30 ottobre 1967, riconosciutane la rilevanza, sospendeva il

giudizio in corso rimettendo gli atti a questa Corte.

Ricorda anzitutto l'ordinanza che la portata dei precetti

costituzionali invocati è stata chiarita dalla Corte costituzionale

con sentenza n. 47 del 1964 nella quale pur affermandosi che l'art. 113

non impone l'"immediatezza" della tutela giurisdizionale in rapporto al

sorgere del diritto, sicché la garanzia giurisdizionale è da

considerarsi assicurata anche quando l'esercizio del diritto sia

condizionato al preventivo verificarsi di determinati eventi, è stato

tuttavia precisato che il legislatore non può frapporre arbitrarie

remore alla realizzazione della tutela giurisdizionale, ma può

disporre il differimento dell'azione giudiziaria soltanto qualora esso

corrisponda a concrete esigenze sia della pubblica amministrazione che

del privato.

Ora, secondo l'ordinanza, le disposizioni impugnate che

condizionano l'esercizio dell'azione dinanzi al giudice ordinario alla

pubblicazione del ruolo (art. 6) o all'iscrizione a ruolo dell'imposta

(art. 22) avrebbero, nell'attuale contesto della legislazione

tributaria, una giustificazione di mero carattere storico connessa ad

esigenze e ragioni ormai superate quali quelle che si collegavano al

principio del solve et repete stabilito dal secondo comma dell'art. 6,

dichiarato incostituzionale con sentenza n. 21 del 1961. Costituendo

infatti la iscrizione a ruolo il presupposto che rende esigibile il

tributo e quindi praticamente attuabile il principio del solve et

repete l'ulteriore condizione posta dalle norme in esame avrebbe avuto

in sostanza unicamente lo scopo di rafforzare tale principio.

Eliminata, pertanto, dal sistema la regola del solve et repete è

fuor di dubbio che il soggetto passivo dell'accertamento abbia

interesse a far valere l'eventuale illegittimità di esso prima ancora

che la relativa pretesa divenga definitiva per effetto della iscrizione

a ruolo. E questo interesse si profila più che mai evidente e

rilevante ove si consideri che, sopravvenuta l'iscrizione a ruolo, il

credito della finanza può essere senz'altro realizzato coattivamente

in forza del principio della esecutorietà degli atti amministrativi.

Le norme denunciate precludendo "a priori" ed in via assoluta la

possibilità di promuovere l'accertamento giudiziale della

illegittimità della pretesa fiscale prima che divenga esperibile

l'azione esecutiva della finanza, rendono più svantaggiosa la

posizione dei contribuenti, specialmente per coloro che non disponendo

dei mezzi finanziari per pagare l'imposta siano costretti a soggiacere

alla esecuzione forzata.

L'ordinanza della Corte di appello di Napoli, dopo le comunicazioni

e notificazioni di rito, è stata regolarmente pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 152 del 15 giugno 1968.

Nel presente giudizio si è costituita soltanto l'amministrazione

delle finanze rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello

Stato, con deposito di deduzioni in cancelleria in data 14 giugno 1968.

Rileva anzitutto l'Avvocatura che l'eventuale declaratoria

d'incostituzionalità delle norme denunciate non porterebbe alcuna

concreta modifica di quelle disposizioni dell'ordinamento tributario

che regolano l'iscrizione a ruolo definitiva e provvisoria dei tributi

e che per il principio dell'esecutorietà dell'atto amministrativo di

accertamento, la proposizione dell'azione giudiziaria prima

dell'iscrizione a ruolo del tributo sempreché sia intervenuta almeno

una decisione delle - Commissioni tributarie - non avrebbe alcuna

efficacia sospensiva né della iscrizione a ruolo né della riscossione

anche coattiva del tributo stesso. Infatti, il principio che subordina

all'iscrizione a ruolo del tributo la proponibilità dell'azione

giudiziaria e quello della esecutorietà degli atti amministrativi,

hanno una giustificazione e perseguono finalità del tutto diverse ed

autonome, per cui l'eventuale venir meno dell'uno non intaccherebbe o

pregiudicherebbe in alcun modo l'altro.

Ricorda inoltre l'Avvocatura che l'esercizio dell'azione

giudiziaria, oltre che dalle norme impugnate, è anche regolato da

altre disposizioni (art. 53 del testo unico 24 agosto 1877, n. 4021;

art. 120 del regolamento di ricchezza mobile 11 luglio 1907, n.560;

art. 34 della legge 8 giugno 1936, n. 1231) le quali stabiliscono un

termine di sei mesi entro il quale il contribuente può ricorrere

all'autorità giudiziaria, termine che può decorrere o dalla

pubblicazione del ruolo oppure, quando la vertenza pendente dinanzi

alle Commissioni non sia stata definitivamente risolta al momento della

pubblicazione del ruolo, dalla notificazione della decisione della

Commissione centrale o dalla notificazione della decisione della

Commissione provinciale o distrettuale divenuta definitiva. Questo

termine di sei mesi dalla pubblicazione del ruolo risulta in sostanza,

nell'ipotesi che sia già intervenuta la decisione delle Commissioni

amministrative e che non sia stata effettuata la iscrizione a ruolo del

tributo, più favorevole per il contribuente onde può osservarsi che,

indipendentemente dalla condizione di proponibilità dell'azione posta

dalle norme denunciate, le disposizioni che regolano sia l'iscrizione a

ruolo, sia l'esercizio dell'azione giudiziaria in materia di imposte

dirette tutelano in modo completo ed efficace gli interessi della

pubblica Amministrazione senza trascurare la necessaria tutela degli

interessi dei contribuenti.

E poiché tali disposizioni sono del tutto indipendenti dalle norme

denunciate ne discende che l'eventuale dichiarazione di

incostituzionalità di queste ultime, limitatamente alla menzionata

condizione di proponibilità dell'azione, non infirmerebbe minimamente

la validità ed efficacia delle indicate disposizioni. Entro tali

limiti l'Avvocatura pertanto conclude rimettendosi alla giustizia della

Corte costituzionale precisando che l'eventuale pronuncia di

incostituzionalità dovrebbe riguardare solo l'ultima parte dell'art.

6, comma primo, della legge n. 2248 del 1865 e precisamente quella che

esclude la competenza dell'autorità giudiziaria sulle questioni delle

imposte dirette "sino a che non abbia luogo la pubblicazione dei ruoli"

mentre dovrebbe rimanere in vigore la parte della stessa norma che

esclude la competenza dell'autorità giudiziaria in materia di estimo

catastale e di riparto di quota. Per l'art. 22 del decreto legge n.

1639 del 1936 la declaratoria di incostituzionalità dovrebbe del pari

essere limitata alla frase "purché la relativa imposta sia stata

iscritta a ruolo". In una memoria depositata il 21 maggio 1969

l'Avvocatura, pur assumendo che la questione sia infondata sotto tutti

i profili indicati nell'ordinanza di rimessione, ha confermato che

l'Amministrazione delle finanze si rimette alla giustizia della Corte. Considerato in diritto :

1. - In materia di controversie relative alle imposte dirette

l'art. 6, comma primo, della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E

detta la regola particolare secondo la quale l'azione dinanzi

all'autorità giudiziaria non è proponibile fino a quando non abbia

avuto luogo la pubblicazione dei ruoli. L'art. 22, comma quarto, del

decreto legge 7 agosto 1936, n. 1639, a sua volta dispone che

l'autorità giudiziaria può essere adita dal contribuente anche dopo

che sia intervenuta soltanto decisione definitiva della Commissione

distrettuale o di quella provinciale, purché la relativa imposta sia

stata iscritta a ruolo. Con l'ordinanza di rimessione viene denunciata

l'incostituzionalità delle indicate disposizioni rilevandosi che,

costituendo l'iscrizione e pubblicazione del ruolo una indispensabile

condizione per la proponibilità dell'azione giudiziaria, è evidente

che la tutela giurisdizionale del contribuente garantita dagli artt. 24

e 113 della Costituzione viene ad essere limitata ritardandosene

l'esperibilità al verificarsi di un presupposto che non può ritenersi

giustificato da alcun interesse dell'Amministrazione finanziaria.

2. - La questione è fondata.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, ricordata dal giudice a

quo, i citati precetti costituzionali consentono al legislatore

ordinario di regolare modi ed efficacia della tutela giurisdizionale e

di subordinarne l'esercizio al verificarsi di presupposti e condizioni

differendola nel tempo. Quel che tuttavia occorre, perché una

disciplina del genere non si riveli arbitraria e quindi in contrasto

con il fondamentale principio della tutela giurisdizionale, è la

presenza di concrete esigenze, di apprezzabili interessi il cui

necessario soddisfacimento ne giustifichi l'emanazione.

Ora tutto ciò non ricorre nel caso delle norme denunciate. Esse

pongono in essere un presupposto per la valida costituzione del

rapporto processuale dinanzi al giudice ordinario che non appare

giustificabile in relazione alla esigenza dell'amministrazione di

attuazione della pretesa tributaria. La proposizione dell azione

giudiziaria, dopo l'esperimento, almeno in un grado, del ricorso

dinanzi alle Commissioni tributarie e prima della iscrizione a ruolo,

non preclude all'amministrazione il diritto di realizzare il suo

credito. Anche in pendenza del giudizio ordinario infatti, in forza del

principio generale dell'esecutorietà dell'atto amministrativo, può

procedersi alla iscrizione e pubblicazione del ruolo nonché alla

riscossione coattiva del tributo. Sotto tale profilo quindi l'interesse

del fisco non riceve alcuna particolare tutela dalle norme impugnate.

Diversa è invece, proprio sotto l'aspetto considerato, la

posizione del contribuente al quale le disposizioni in esame

innegabilmente precludono di chiedere una sollecita tutela del proprio

diritto ritenuto leso.

Iscrizione e pubblicazione del ruolo sono atti necessariamente

conseguenti all'accertamento che assolvono alla funzione di rendere

esigibile il tributo ed esperibile l'eventuale azione esecutiva della

finanza. Non è sostenibile che prima della pubblicazione del ruolo

manchi un interesse giuridico concreto ed attuale del contribuente a

chiedere la dichiarazione giudiziale di illegittimità di un

accertamento tributario già compiuto dall'amministrazione ed in

relazione al quale è altresì intervenuta nella fase d'impugnazione in

sede amministrativa una decisione definitiva delle competenti

Commissioni tributarie. Una tempestiva azione di tutela dei propri

diritti offre al contribuente maggiori possibilità di ottenere una

decisione di accoglimento prima ancora che sia stata soddisfatta, in

tutto o in parte, spontaneamente o in via coattiva, l'obbligazione

tributaria.

Le norme denunciate, quindi, poiché non assolvono allo scopo di

tutela di un interesse dell'amministrazione e limitano per contro,

frapponendo un ingiustificabile ritardo, la tutela giurisdizionale del

soggetto privato, vanno dichiarate costituzionalmente illegittime.