Sentenza n. 124/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, primo,

secondo e terzo comma, e 31 della legge regionale siciliana 23 febbraio

1962, n. 2 (norme per il trattamento di quiescenza, previdenza e

assistenza del personale della Regione), modificata ed integrata dagli

artt. 6, primo e secondo comma, e 9 della legge regionale 1 febbraio

1963, n. 11, e dalla legge regionale 5 ottobre 1965, n. 25, promosso

con ordinanza emessa il 4 luglio 1967 dalla Corte dei conti - sezione

giurisdizionale per la Regione siciliana - sui ricorsi del Procuratore

generale avverso i decreti di liquidazione di pensione ai dipendenti

della Regione siciliana Messina Salvatore, Trabucco Salvatore e Di

Stefano Simone, iscritta al n. 215 del Registro ordinanze 1967 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 271 del 28

ottobre 1967 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 45

del 7 ottobre 1967.

Visti gli atti di costituzione di Messina Salvatore, Trabucco

Salvatore e Di Stefano Simone e l'atto d'intervento del Presidente

della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 23 ottobre 1968 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi l'avv. Antonio Sorrentino, per Messina e Di Stefano, l'avv.

Pietro Virga, per Trabucco, ed il sostituto avvocato generale dello

Stato Giovanni Albisinni, per il Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Il Procuratore generale presso la Corte dei conti, sezione

giurisdizionale per la Regione siciliana, impugnava con distinti

ricorsi i decreti dell'Assessore regionale enti locali, del 10 ottobre

1966, n. 1960; del Direttore dell'Azienda forestale siciliana, del 7

settembre 1966, n. 457; dei Presidente della Regione, del 26 ottobre

1966, n. 642, con i quali veniva disposto il collocamento a riposo e la

liquidazione della pensione, rispettivamente, in favore del Dott.

Salvatore Messina, del sig. Salvatore Trabucco e dell'ing. Simone Di

Stefano. Nei ricorsi e nelle successive memorie integrative erano

sollevate varie questioni di legittimità costituzionale delle norme

applicate nei menzionati provvedimenti.

La sezione giurisdizionale per la Regione siciliana della Corte dei

conti, con ordinanza 4 luglio 1967, n. 215, riuniva i tre ricorsi e,

sospeso il giudizio, rimetteva a questa Corte le questioni di

costituzionalità dell'art. 4, commi primo, secondo e terzo, e

dell'art. 31 della legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2, con le

modifiche e integrazioni di cui agli artt. 6, primo e secondo comma, e

9 della legge regionale 1 febbraio 1963, n. 11, e alla legge regionale

5 ottobre 1965, n. 25, in relazione agli artt. 3, primo comma, 36 e 97

della Costituzione.

Si osserva nell'ordinanza che le dette norme, col ragguagliare la

pensione all'intero ammontare degli assegni dopo 35 anni di servizio

utile, col comprendere la 13 mensilità pari a un dodicesimo del

trattamento di quiescenza, col prevedere un aumento delle pensioni

connesso alle variazioni del costo della vita, avrebbero dato luogo a

una sperequazione di trattamento rispetto al personale in servizio, in

violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Esse inoltre sarebbero state in contrasto con l'art. 97 della

Costituzione, perché avrebbero agevolato l'esodo volontario di

elementi ancor giovani; avrebbero diminuito lo stimolo alla

progressione di carriera, e avrebbero menomato la supremazia gerarchica

dei dirigenti, nuocendo così al buon andamento dell'Amministrazione.

In particolare, poi, l'art. 4, secondo comma, della legge regionale

n. 2 del 1962, concernente la variazione delle pensioni in

corrispondenza alle variazioni del costo della vita, avrebbe violato il

principio d'eguaglianza nell'interno della stessa categoria dei

pensionati regionali, col dar luogo ad aumenti sensibili per le

pensioni di importo elevato ed esiguo per quelle di modesto importo.

L'ordinanza, regolarmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 45 del 7

ottobre 1967 e nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 271 del 28

ottobre 1967.

Si sono costituiti in giudizio il sig. Salvatore Trabucco,

rappresentato e difeso dall'avv. prof. Pietro Virga, con deduzioni

depositate il 23 ottobre 1967, e i sigg. Simone Di Stefano e Salvatore

Messina, rappresentati e difesi dall'avv. Antonio Sorrentino, con

deduzioni depositate il 26 ottobre 1967, è intervenuto il Presidente

della Regione siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato.

La difesa del sig. Trabucco ha dedotto in via pregiudiziale

l'inammissibilità delle questioni, per mancata integrità del

contraddittorio, non essendo stato notificato il ricorso del

Procuratore generale al fondo di quiescenza per il personale della

Regione, a norma dell'art. 81 del Regolamento di procedura dei giudizi

davanti alla Corte dei conti, e per mancanza dell'interesse a

ricorrere, non essendo stato impugnato il decreto del Presidente della

Regione 20 aprile 1966, di cui il provvedimento riguardante il Trabucco

sarebbe stato semplice atto esecutivo.

Nel merito si sostiene la manifesta infondatezza della questione di

legittimità del precetto sulla scala mobile a favore dei pensionati,

in relazione alla pretesa disparità di trattamento fra pensionati e

impiegati in servizio; la infondatezza della questione di

costituzionalità del preteso contrasto della legislazione

pensionistica con l'art. 3 della Costituzione; l'infondatezza della

questione di costituzionalità della norma che aggancia l'aumento della

scala mobile al costo della vita regionale. Si conclude, quindi,

perché le sollevate eccezioni di illegittimità costituzionale siano

dichiarate manifestamente inammissibili, irrilevanti e infondate.

Anche la difesa dei sigg. Di Stefano e Messina ha sollevato

pregiudizialmente l'eccezione di inammissibilità delle dedotte

questioni, per difetto di motivazione sulla incidentalità di esse

rispetto alla domanda oggetto del ricorso e per difetto di motivazione

sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale del

secondo comma dell'art. 4 della legge citata, in quanto dedotta in

relazione al provvedimento di liquidazione delle pensioni e non del

decreto del Presidente regionale, che aveva disposto l'aumento del

14,33 per cento delle pensioni in relazione all'aumentato costo della

vita.

Nel merito, premesso che la denuncia di violazione dell'art. 3 non

ha fondamento in linea di fatto, si nega che le norme impugnate siano

in contrasto col principio di eguaglianza, non sussistendo identità

nelle situazioni dei pensionati e degli impiegati in servizio. Si

sostiene inoltre l'infondatezza della censura concernente l'assenta

violazione dell'art. 97 della Costituzione, e della censura secondo cui

l'applicazione del sistema della scala mobile violerebbe l'art. 3 della

Costituzione, e si osserva che, comunque, tali censure investirebbero

valutazioni di politica legislativa. Si chiede quindi che sia disatteso

l'incidente di costituzionalità.

L'Avvocatura generale dello Stato, nell'atto di intervento per il

Presidente della Regione, ha osservato che il trattamento pensionistico

stabilito dalle norme denunciate è stato voluto dal legislatore

regionale, nella sua esclusiva discrezionalità, per assicurare ai

pensionati quell'esistenza libera e dignitosa di cui all'art. 36 della

Costituzione. Comunque, prosegue l'atto di intervento, non sussiste

contrasto con l'art. 3, sia perché, in punto di fatto, non è esatto

che il trattamento pensionistico sia maggiore di quello attribuito ai

pari grado in attività di servizio, sia perché sono diverse le

situazioni a raffronto. Anche l'Avvocatura dello Stato ha concluso per

la dichiarazione di infondatezza.

In successive memorie sono stati svolti gli argomenti

precedentemente dedotti; l'Avvocatura dello Stato ha inoltre aderito

alle eccezioni di inammissibilità sollevate dalle parti private.

Gli stessi argomenti sono stati ribaditi nella pubblica udienza. Considerato in diritto :

1. - La difesa del sig. Trabucco ha eccepito preliminarmente

l'inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale delle

norme, innanzi indicate, della legge regionale sul trattamento di

quiescenza del personale della Regione, perché nel giudizio di merito

sarebbe mancata l'integrità del contraddittorio, in quanto il ricorso

del Procuratore generale presso la Corte dei conti (sezione

giurisdizionale per la Sicilia) non era stato notificato al Fondo di

quiescenza del personale della Regione. Sarebbe inoltre mancato

l'interesse a ricorrere, non essendo stato impugnato il decreto del

Presidente della Regione 20 aprile 1966, di cui il provvedimento

oggetto del ricorso sarebbe stato un semplice atto esecutivo.

L'eccezione non può essere accolta.

Come questa Corte ha affermato in precedenti occasioni (sentenza n.

60 del 1957; n. 111 del 1963), gli eventuali vizi di costituzione del

contraddittorio nel giudizio di merito sono insindacabili nella sede

del giudizio di legittimità costituzionale, che non può estendersi

alla valutazione della legittima instaurazione del rapporto processuale

davanti al giudice a quo.

Ugualmente al giudizio di merito attiene l'eccezione di mancanza di

interesse ad agire: giudizio nel quale la Corte non può interferire,

salvo che per la verifica del presupposto della rilevanza (sentenza n.

24 del 1959). Nella specie, l'interesse a una pronuncia sulla

legittimità costituzionale della norma di legge in base alla quale era

stato emanato il provvedimento impugnato determinava la rilevanza della

proposta questione ai fini della decisione di merito, indipendentemente

dal fatto che tale provvedimento, nella parte in cui aveva fissato la

misura della variazione della pensione, si era uniformato al decreto

del Presidente della Regione.

2. - Nell'ordinanza di rimessione a questa Corte si riscontrerebbe,

secondo la difesa dei sigg. Di Stefano e Messina, una insufficienza di

motivazione sulla rilevanza delle prospettate questioni di legittimità

costituzionale rispetto alla domanda, oggetto del ricorso del

Procuratore generale, di annullare il provvedimento di liquidazione

della pensione degli interessati limitatamente all'aumento dipendente

dalle variazioni del costo della vita, previsto dal secondo comma

dell'art. 4 della legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2.

Ma l'assunto è infondato.

Premesso che non può formare oggetto di esame in questa sede

l'esattezza della identificazione dell'oggetto del giudizio principale

da parte del giudice a quo, va comunque osservato che, nel caso

presente, il Procuratore generale, nei ricorsi e nelle memorie

integrative, aveva sollevato la questione di legittimità

costituzionale, non solo del secondo, ma anche del primo e del terzo

comma del detto art. 4, nonché dell'art. 31 della citata legge

regionale, chiedendo l'annullamento degli impugnati provvedimenti, in

via principale, sul punto della liquidazione del trattamento

pensionistico principale e accessorio, e, in via subordinata, sul punto

della maggiorazione derivante dall'applicazione della scala mobile. Su

la rilevanza delle questioni, quali risultavano dai menzionati atti del

Procuratore generale e dalle sue conclusioni orali, l'ordinanza ha

ampiamente motivato, nel rimetterle a questa Corte.

3. - La difesa dei sigg. Di Stefano e Messina contesta inoltre la

rilevanza della questione di costituzionalità del secondo comma

dell'art. 4 citato, in quanto proposta in relazione a singoli

provvedimenti attributivi di pensione, e non al ricordato decreto del

Presidente regionale, che aveva stabilito, nella misura del 14,33 per

cento, la variazione della pensione in relazione alla variazione

dell'indice del costo della vita. Quanto meno, si soggiunge,

l'ordinanza avrebbe dovuto motivare sulla rilevanza, sotto questo

profilo.

Ma anche questa eccezione è infondata.

La questione sollevata dal Procuratore generale riguardava la

legittimità costituzionale di una norma di legge che era stata

applicata nei provvedimenti impugnati. Sui termini della questione non

influiva l'esistenza del decreto del Presidente regionale, che aveva

determinato la misura della variazione della pensione, voluta da quella

norma di legge; né la proponibilità di essa era condizionata

dall'impugnativa del detto decreto. Il giudizio sulla rilevanza, che la

sezione della Corte dei conti era tenuta a dare, riguardava pertanto

esclusivamente il rapporto tra la norma di legge, che si assumeva

incostituzionale, e gli impugnati provvedimenti di attuazione di essa,

ed in questi limiti il giudizio è stato correttamente ed

esaurientemente compiuto. La considerazione, svolta dalla difesa, che

se il Procuratore generale avesse impugnato anche, o precedentemente,

il decreto del Presidente della Regione, gli effetti della pronuncia

sulla costituzionalità della norma di legge sarebbero stati diversi e

più ampi, non vale a configurare un difetto di rilevanza negli

instaurati giudizi, né una insufficienza di motivazione nell'ordinanza

che ha rimesso la questione a questa Corte.

4. - Nel merito viene dedotta la illegittimità costituzionale

delle norme di cui agli artt. 4, primo, secondo e terzo comma, e 31

della legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2 (e successive modifiche),

le quali avrebbero dato luogo a una sperequazione di trattamento fra il

personale in attività di servizio e il personale in quiescenza, in

contrasto con l'art. 3, primo comma, e 36 della Costituzione, e col

carattere retributivo della pensione.

Il trattamento di maggior favore per il personale in quiescenza

deriverebbe dall'aver ragguagliato la pensione all'intero ammontare

degli assegni fissi e continuativi dopo 35 anni di servizio utile;

dall'aver compreso la 13 mensilità nella base pensionabile e dall'aver

disposto la corresponsione di una 13 mensilità nel trattamento annuo

di quiescenza; dall'aver previsto un aumento delle pensioni

corrispondente alle variazioni dell'indice del costo della vita.

Nelle indicate disposizioni si ravvisa inoltre una violazione

dell'art. 97 della Costituzione, in quanto il trattamento previsto per

i pensionati, col favorire l'esodo dall'Amministrazione di impiegati

ancora giovani e col diminuire lo stimolo alla progressione di

carriera, comprometterebbe il buon andamento dell'Amministrazione e

menomerebbe la supremazia gerarchica dei dirigenti.

Infine, l'adozione del sistema della scala mobile, stabilita col

secondo comma del citato art. 4, violerebbe il principio di eguaglianza

all'interno della stessa categoria dei pensionati, determinando un

aumento sensibile per le pensioni di importo elevato, ed esiguo per le

pensioni di modesto importo.

5. - La violazione dell'art. 3 della Costituzione non sussiste.

Le condizioni dell'impiegato in 'servizio attivo e dell'impiegato

in pensione si concretano in situazioni diverse fra loro, a cui

corrisponde una diversa disciplina giuridica del rispettivo

trattamento.

Dal carattere retributivo delle pensioni deriva che il trattamento

di quiescenza dev'essere proporzionale alla qualità e alla durata del

lavoro prestato; non deriva che tale trattamento debba essere

necessariamente e in ogni caso inferiore al trattamento di servizio

attivo.

L'applicazione al trattamento pensionistico dell'art. 36 della

Costituzione, che si connette al carattere retributivo della pensione,

richiede che sia assicurata al pensionato e alla sua famiglia, come

all'impiegato in servizio attivo, "un'esistenza libera e dignitosa".

Appartiene alle valutazioni del legislatore ordinario disporre i mezzi

per attuare tale principio, applicando in ogni caso il criterio della

proporzionalità rispetto alla qualità e quantità del lavoro prestato

durante il servizio attivo; né la discrezionalità del legislatore

trova un limite nelle richiamate norme costituzionali, nel senso che

egli non possa prevedere che, in casi determinati, il trattamento

pensionistico venga economicamente a eguagliarsi al trattamento di

servizio attivo, ed eventualmente, sempre in relazione alla quantità e

qualità del lavoro prestato, possa essere migliore di quello goduto al

momento della cessazione del servizio.

La formula, usata nell'ordinanza, che la pensione è una quota di

retribuzione differita non può essere intesa nel senso che essa debba

consistere in una quota dell'ultima retribuzione goduta al momento

della cessazione del rapporto, né vi è alcun principio costituzionale

che induca a dare a quella formula tale significato. Al contrario con

essa si vuol dire che la pensione fa parte del complessivo trattamento

retributivo del lavoro che si presta durante l'esecuzione del rapporto;

trattamento in parte dilazionato, per fini previdenziali, a momenti

successivi alla estinzione del rapporto stesso.

Proprio dal riconoscere alla pensione il carattere di quota di

retribuzione del lavoro prestato in precedenza deriva che la mancanza

di una attuale prestazione di lavoro non può influire sulla misura

della pensione stessa, nel senso che debba essere necessariamente

inferiore, anche dopo un congruo numero di anni di servizio, alla

retribuzione del servizio attivo, purché proporzionata alla

complessiva entità del lavoro.

Non conferente alla questione in esame è il richiamo, contenuto

nell'ordinanza, all'art. 38 della Costituzione, che riguarda

l'assistenza e l'assicurazione sociale, e comunque nessun contrasto

può ravvisarsi tra i principi in esso contenuti e le norme impugnate.

6. - In relazione alla denunciata violazione dell'art. 97 della

Costituzione, si può convenire con l'ordinanza che la disciplina del

trattamento pensionistico non deve esser tale da turbare il buon

andamento della pubblica Amministrazione.

Ritiene infatti la Corte che il principio enunciato nel detto

articolo non riguarda esclusivamente l'organizzazione interna dei

pubblici uffici, ma si estende alla disciplina del pubblico impiego, in

quanto possa influire sull'andamento dell'Amministrazione.

Nella specie, però, non può dirsi che le norme impugnate abbiano

superato il limite che l'art. 97 segna al legislatore ordinario.

Va considerato in proposito che sia il numero di anni che la legge

regionale richiede per il conseguimento della pensione, sia la misura

di questa e il previsto adeguamento al costo della vita, non danno

luogo a un trattamento di irragionevole vantaggio per i pensionati, che

possa favorire un esodo degli impiegati, a danno dell'Amministrazione,

tenuto anche conto degli emolumenti straordinari (compensi per lavoro

straordinario, indennità per incarichi e missioni, ecc.) connessi alla

permanenza in servizio. D'altra parte, la prospettiva di un trattamento

di quiescenza adeguato alle esigenze della vita non può che essere di

incentivo all'afflusso dei più capaci negli impieghi regionali, sopra

tutto nelle attuali condizioni del cosiddetto mercato del lavoro, che

offrono altre attrattive fuori del campo della pubblica

Amministrazione.

È nota, del resto, la tendenza anche dei legislatore statale a

rivedere e migliorare il trattamento pensionistico dei pubblici

dipendenti, per adeguare la disciplina del pubblico impiego, oltre che

ai ricordati principi costituzionali sulla retribuzione del lavoro,

alle odierne condizioni della vita sociale.

Non si vede poi in qual modo le norme impugnate limiterebbero lo

stimolo alla progressione delle carriere, se, in base a tali norme, gli

avanzamenti nella carriera producono un miglioramento nel successivo

trattamento di quiescenza. Né può affermarsi che la supremazia

gerarchica dei dirigenti possa fondarsi sulla prospettiva del danno che

deriverebbe all'impiegato dal collocamento a riposo.

7. - Non può infine ravvisarsi una violazione del principio di

eguaglianza nella norma del secondo comma dell'art. 4, che stabilisce

la variazione della misura della pensione in relazione alle variazioni

dell'indice del costo della vita nella Regione.

Se, infatti, è vero che l'applicazione di tale norma dà luogo ad

aumenti differenziati della pensione, con ciò non si crea una

diseguaglianza tra situazioni eguali, ma si riproduce nella variazione

della pensione la originaria differenza nella misura di essa,

proporzionale alla quantità e qualità del lavoro prestato.

La scelta tra l'applicazione del congegno della scala mobile

all'intera pensione o a una quota di essa, vale a dire, la scelta tra

un adeguamento della pensione al costo della vita che mantenga le

posizioni pensionistiche iniziali, corrispondenti al servizio prestato,

o che invece riduca le distanze fra esse, appiattendole, corrisponde a

valutazioni di politica legislativa e finanziaria, sottratte all'esame

di questa Corte.

Da ultimo, l'osservazione che il sistema adottato è legato alle

variazioni del costo della vita in Sicilia, mentre il pensionato può

risiedere fuori della Regione, non configura una violazione del

principio di eguaglianza, giacché la legge ha disposto per la

generalità dei casi, con criteri tutt'altro che irrazionali.