Sentenza n. 121/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato

sorto a seguito dell'ordinanza del 28-29 luglio 1998 emessa dal

pretore di Lecce, sezione distaccata di Maglie, con la quale è stata

disposta una consulenza medico-legale d'ufficio sui pazienti in cura

con il "multitrattamento Di Bella" anche al di fuori della

sperimentazione ufficiale; conflitto promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 9 dicembre 1998,

depositato in cancelleria il 18 successivo e iscritto al n. 33 del

registro conflitti 1998.

Visto l'atto di costituzione del pretore di Lecce - sezione

distaccata di Maglie;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1999 il giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi l'avvocato dello Stato Felice Pagano per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e il pretore di Lecce, sezione distaccata di

Maglie, Carlo Madaro.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura dello Stato, ha promosso conflitto di

attribuzione fra poteri dello Stato nei confronti del pretore di

Lecce, sezione distaccata di Maglie, con riguardo all'ordinanza 28-29

luglio 1998, con la quale il Pretore, adito ai sensi dell'art. 700

del codice di procedura civile, ha disposto l'audizione del Direttore

dell'Istituto superiore di sanità e la trasmissione degli elenchi

dei pazienti neoplastici ammessi alla sperimentazione del

"multitrattamento Di Bella", riservandosi "all'esito di stabilire le

modalità di un accertamento medico-legale d'ufficio, a mezzo di

esperti da nominare, finalizzato ad acquisire dati certi

sull'efficacia e sui limiti di validità della multiterapia Di

Bella". L'ordinanza violerebbe gli articoli 23, 95, 97 e 102 della

Costituzione, in relazione alle norme che disciplinano la

sperimentazione dei farmaci, l'autorizzazione alla loro immissione in

commercio e gli oneri a carico del servizio sanitario nazionale.

Dopo aver ricordato il contenuto del d.-l. 17 febbraio 1998, n. 23

(Disposizioni urgenti in materia di sperimentazioni cliniche in campo

oncologico e altre misure in materia sanitaria), convertito, con

modificazioni, nella legge 8 aprile 1998, n. 94, e del d.-l. 16

giugno 1998, n. 186 (Disposizioni urgenti per l'erogazione gratuita

di medicinali antitumorali in corso di sperimentazione clinica, in

attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 185 del 26

maggio 1998), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio

1998, n. 257, il ricorrente si sofferma sulle quattro fasi della

sperimentazione dei farmaci, richiamando poi la sentenza di questa

Corte n. 185 del 1998, cui si è data attuazione con il d.-l. n. 186

del 1998, con il risultato di ammettere negli "studi osservazionali"

tutti i pazienti oncologici per i quali risultavano inefficaci altre

terapie.

Secondo il Presidente del Consiglio, l'ordinanza del pretore non è

strumentale all'accertamento di situazioni soggettive, ma si palesa

quale cura di interessi pubblici in sostituzione degli organi

competenti dell'amministrazione; essa dispone, infatti, un

accertamento medico-legale con riguardo a una sfera di patologie

indefinita, assumendo valenza generale; eccede l'interesse del

singolo ricorrente nel procedimento d'urgenza pendente ai sensi

dell'art. 700 del codice di procedura civile; e si concreta in un

indebito controllo dell'azione amministrativa svolta dal Ministero

della sanità e dalle altre autorità sanitarie.

La Corte costituzionale - prosegue il ricorrente - ha messo in

luce, nella citata sentenza n. 185, l'importanza degli accertamenti

espletati dagli organi tecnico-scientifici, affermando che il giudice

delle leggi non può sostituire il proprio giudizio alle valutazioni

demandate a tali organi, e ha così enunciato un principio che vale

per sé, e per ogni altro giudice, sulla inammissibilità di

valutazioni giudiziarie sostitutive di quelle assunte dagli organi

tecnico-scientifici dell'amministrazione.

Il pretore - è, questa, la conclusione del Presidente del

Consiglio - non avrebbe dunque il potere di ordinare una consulenza

medico-legale d'ufficio sui pazienti sottoposti al "multitrattamento

Di Bella" anche al di fuori della sperimentazione ufficiale, né

quello di disporre atti istruttori a essa finalizzati; sì che

l'ordinanza dovrebbe essere annullata.

2. - Con l'ordinanza n. 385 del 1998 il conflitto è stato

dichiarato ammissibile.

3. - Si è costituito il pretore di Lecce, sezione distaccata di

Maglie, che ha chiesto il rigetto del ricorso, osservando

innanzitutto che il provvedimento giurisdizionale denunciato dal

Governo va qualificato quale mero "atto endoprocedimentale", in vista

di un successivo accertamento medico-legale, disciplinato dalle norme

del codice di procedura civile e preordinato alla eterointegrazione

delle conoscenze del giudice, senza alcuna pretesa di realizzare una

"controsperimentazione". La prospettiva sarebbe, perciò, quella di

un accertamento incidentale.

Se è consentito al giudice ordinario, quale "giudice dei diritti"

ai sensi dell'art. 5 della legge n. 2248 del 1865, allegato E,

disapplicare un atto amministrativo con effetti limitati alla

fattispecie concreta, a maggior ragione non si può ostacolare -

secondo il pretore - la tutela di tale diritto soggettivo laddove non

vi sia ancora un atto amministrativo espressione di potere

autoritativo, ma la sussistenza in astratto di detto potere in capo

all'autorità amministrativa. Tanto più che al momento di adozione

dell'ordinanza pretorile la soglia di garanzia del diritto soggettivo

non era condizionata dall'esistenza formale di un atto amministrativo

contrario. Vi sarebbe, allora, piena conformità alle disposizioni di

cui all'art. 1, comma 1, del citato d.-l. n. 186 del 1998; e ciò

perché l'accertamento qui in esame ha la medesima natura incidentale

che è possibile attribuire, in generale, alla cognizione del giudice

ordinario. L'ordinanza pretorile non è, dunque, "indice rivelatore"

di una volontà volta a contestare, in capo all'autorità

amministrativa competente, l'esistenza del potere di verificare

l'efficacia terapeutica di un medicinale innovativo; e, d'altronde,

l'accertamento così perseguito non può estendersi in alcun modo al

di fuori del procedimento civile iscritto al n. 7565/1998, attivato

contro l'azienda sanitaria locale Lecce/2 e il Ministero della

sanità. Il contestato accertamento medico-legale intende, infatti,

verificare l'efficacia del trattamento in esame sui pazienti ammessi

alla sperimentazione ministeriale, in vista della decisione finale

del giudice che avrà a oggetto la singola fattispecie segnalata, per

confermare, modificare o revocare i provvedimenti adottati in via di

urgenza, inaudita altera parte.

La difesa del pretore allega quindi alla memoria di costituzione

cinque documenti: copia di un ricorso presentato ai sensi dell'art.

700 del codice di procedura civile, con cui si chiede la

somministrazione di farmaci a base di somatostatina; il decreto

adottato il 17 giugno 1998, secondo quanto previsto dall'art.

669-sexies, comma 2; il verbale di udienza del 15 luglio 1998, con il

provvedimento pretorile, redatto in quella sede, di proroga "in via

provvisoria" dell'efficacia dei decreti emessi in sede cautelare;

l'ordinanza del 28-29 luglio 1998 (che è l'atto impugnato); una nota

della cancelleria con cui si attesta che l'ordinanza da ultimo

menzionata inerisce al procedimento civile n. 7565/1998; infine, il

verbale di udienza del 7 ottobre 1998, nel corso della quale il

pretore ha rivolto ai consulenti tecnici i quesiti per l'espletamento

della consulenza, disponendo altresì l'acquisizione di alcune

cartelle cliniche pervenute.

4. - Nell'imminenza dell'udienza ha presentato memoria in nome del

Presidente del Consiglio l'Avvocatura dello Stato, rilevando che

l'ordinanza impugnata, per il suo carattere dispositivo, è atto

immediatamente idoneo a determinare il conflitto di attribuzione, e

non può essere configurata quale "atto endoprocedimentale", quasi

che con essa il pretore si sia limitato a manifestare un mero

proposito. L'accertamento ha per oggetto 484 cartelle cliniche

relative ad ammalati, diversi dai ricorrenti, affetti dalle più

svariate neoplasie, peraltro in numero superiore a quello dei

pazienti ammessi alla sperimentazione ufficiale; di modo che sarebbe

evidente l'esorbitanza rispetto all'oggetto del giudizio, con

invasione delle attribuzioni dell'autorità sanitaria. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha promosso conflitto

di attribuzione nei confronti del pretore di Lecce, sezione

distaccata di Maglie, con riguardo all'ordinanza 28-29 luglio 1998,

prima descritta, che dispone la trasmissione degli elenchi dei

pazienti neoplastici ammessi alla sperimentazione del

"multitrattamento Di Bella", in vista di un accertamento

medico-legale che acquisisca "dati certi sull'efficacia e sui limiti

di validità" di tale terapia. I parametri invocati sono gli articoli

23, 95, 97 e 102 della Costituzione, e le norme che disciplinano la

sperimentazione dei farmaci e la loro immissione in commercio.

2. - Va confermata l'ammissibilità del conflitto (ordinanza n.

385 del 1998); e qui basta sottolineare la capacità dell'ordinanza

del pretore di recare lesione a un ambito di attribuzioni

costituzionalmente protette. Essa ha contenuto determinato e

immediata efficacia, non prevedendo le norme sul procedimento

cautelare la possibilità di impugnativa e, inoltre, ha ricevuto

puntuale esecuzione, come risulta sia dall'audizione del Direttore

dell'Istituto superiore di sanità (e dall'acquisizione dell'elenco

dei pazienti ammessi alla sperimentazione) sia dall'esame degli atti,

successivi, prodotti dalla difesa del pretore, che ne hanno dato

attuazione.

3. - Occorre dunque accertare se la consulenza disposta dal pretore

con l'atto impugnato produca un'illegittima interferenza nelle

attribuzioni del potere esecutivo esercitate attraverso l'attività

degli organi tecnico-scientifici dell'amministrazione della sanità,

con specifico riferimento alla sperimentazione del "multitrattamento

Di Bella" prevista dai decreti-legge nn. 23 e 186 del 1998.

Espressione del potere del giudice, al quale è rimessa la facoltà

di valutarne la necessità o l'opportunità, la consulenza tecnica

d'ufficio è strumento sovente indispensabile per l'esercizio della

giurisdizione, quando bisogna attingere a conoscenze scientifiche per

dirimere le controversie che il giudice è chiamato a decidere.

Tuttavia, nella vicenda in esame l'ordinanza emessa dal pretore mira

ad acquisire, in via generale, "dati certi sull'efficacia e sui

limiti di validità terapeutica" della cura Di Bella, che dovranno

essere desunti dall'esperienza dei pazienti neoplastici; perciò, il

pretore ha ordinato al Ministro della sanità di trasmettere gli

elenchi di tutti coloro i quali sono stati ammessi alla

sperimentazione (v. il numero 2 dell'ordinanza). Ma vi è di più:

la consulenza riguarda anche i pazienti che hanno usufruito del

"multitrattamento Di Bella" (e, in ogni caso, di farmaci a base di

somatostatina) "al di fuori della sperimentazione ufficiale".

Si prefigura, così, un accertamento finalizzato alla rivalutazione

dei giudizi resi dagli organi tecnico-scientifici che hanno

coordinato la sperimentazione: la consulenza tecnica d'ufficio non è

infatti circoscritta alle patologie tumorali di cui sono affetti i

ricorrenti nel processo, sì che i consulenti dovranno analizzare

tutti i casi vagliati durante la sperimentazione. Con modalità

tenute invero nel vago, la consulenza si estende a ogni possibile

caso ulteriore, estraneo alle procedure della sperimentazione come

delineate dai due decreti-legge del 1998, nn. 23 e 186. Tale

carattere dello strumento peritale emerge dagli stessi atti prodotti

in giudizio dal pretore e, in particolare, dai quesiti posti ai

consulenti nonché dai poteri loro attribuiti in ordine alle cartelle

trasmesse dal Ministero e quelle "comunque pervenute" all'ufficio

giudiziario, con il compito di riscontrare "per ciascuna di esse

eventuali carenze di documentazione" e di accertare altresì

attraverso "colloqui di parenti stretti" (ove i pazienti siano

deceduti) se si siano ottenuti attraverso la terapia "benefici per la

qualità della vita". Emblematico in questo senso è il verbale di

udienza del 7 ottobre 1998 che si conclude con l'ordine del pretore

di acquisire ulteriori 37 cartelle cliniche inviate da un medico di

Perugia, e altre giunte per posta o consegnate da un legale. Da tali

elementi risulta che è stato demandato ai consulenti un accertamento

assai ampio circa gli effetti prodotti dal "multitrattamento Di

Bella" sia sui pazienti ammessi alla sperimentazione sia su quelli

che in qualsiasi modo, e in ogni parte d'Italia, si siano sottoposti

alla cura per scelta autonoma.

Il pretore utilizza così, a fini del tutto impropri, un istituto

del processo in modo da farlo risultare obiettivamente in concorrenza

con la complessa procedura di sperimentazione prevista dai due

decreti-legge più volte citati.

4. - L'esercizio abnorme del potere giurisdizionale è dimostrato

anche dalle anomalie che si riscontrano sul piano procedurale.

Perché dinanzi a una domanda cautelare, volta a ottenere una

prestazione di facere dalla pubblica amministrazione, il pretore ha

ritenuto di avviare una consulenza che per dimensioni, materiale da

esaminare, pertinenza di esso al processo, trascende l'ambito del

giudizio, per porsi quale momento di verifica e controllo dell'intera

sperimentazione effettuata in base al d.-l. n. 23 del 1998, se non

addirittura quale sperimentazione alternativa (il che esula,

ovviamente, dalla sfera delle sue attribuzioni). E, infatti, nella

vicenda in esame non si riscontra quel necessario rapporto di

congruenza fra gli accertamenti peritali e i casi concreti rimessi

alla cognizione del giudice che è limite naturale della funzione

giurisdizionale, pure con riguardo ai procedimenti civili in corso

(nella specie, l'art. 669-sexies del codice di procedura civile parla

di "atti di istruzione indispensabili in relazione ai presupposti e

ai fini del provvedimento richiesto").

Con riferimento ai dati che si sono messi in luce, non vale

osservare - è quanto sostiene invece la difesa del pretore - che

l'accertamento ha carattere incidentale con effetti che si

esauriscono nel giudizio di merito, come risulterebbe dalla nota

della cancelleria prodotta in giudizio, nella quale si attesta che

l'ordinanza impugnata attiene al procedimento civile n. 7565/1998.

Basterà qui ricordare che le usurpazioni o le menomazioni di

un'attribuzione spettante ad altro potere dello Stato non dipendono

dalle sole conseguenze concretamente prodotte dagli atti o dai

comportamenti contestati, ma si misurano alla luce della "intrinseca

entità delle pretese" che abbiano determinato la situazione di

conflitto, come questa Corte ha precisato nella sentenza n. 150 del

1981. Onde si deve affermare che non spetta al pretore di ordinare

l'espletamento di una consulenza tecnica d'ufficio su pazienti,

diversi dai singoli ricorrenti nel giudizio di merito, finalizzata ad

accertare, in via generale, la validità della "cura Di Bella".

Non è certo in discussione il ruolo essenziale assolto dal giudice

nella tutela dei diritti, anche nei confronti della pubblica

amministrazione; ma nel caso in esame l'anomalo esercizio dei poteri

istruttori dell'organo giurisdizionale ha determinato un'indebita

interferenza nella sfera delle attribuzioni spettanti al potere

esecutivo e, in particolare, nelle competenze degli organi

tecnico-scientifici preposti alla sperimentazione dei farmaci. Sì

che l'ordinanza pretorile del 28-29 luglio 1998 va annullata, e con

essa gli atti conseguenziali.