Sentenza n. 121/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge

23 giugno 1961, n. 520 (Disciplina del rapporto di lavoro del

personale estraneo all'Amministrazione dello Stato assunto per le

esigenze dell'attività specializzata dei servizi del turismo e dello

spettacolo, informazioni e proprietà intellettuale), promosso con

ordinanza emessa il 3 dicembre 1991 dal Consiglio di Stato - Sezione

quarta giurisdizionale, sul ricorso proposto dalla Presidenza del

Consiglio dei ministri contro Chibbaro Rita, iscritta al n. 422 del

registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1992.

Visto l'atto di costituzione di Chibbaro Rita;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1993 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Udito l'avv. Antonio Cochetti per Chibbaro Rita.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 3 dicembre 1991 (pervenuta il 16 luglio

1992 ed iscritta al r.o. con il n. 422), il Consiglio di Stato,

Sezione IV, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 11 della legge 23 giugno 1961, n. 520 (recante "Disciplina

del rapporto di lavoro del personale estraneo all'Amministrazione

dello Stato assunto per le esigenze dell'attività specializzata dei

servizi del turismo e dello spettacolo informazioni e proprietà

intellettuale").

La legge suddetta prevede che la Presidenza del Consiglio dei

Ministri ed il Ministero del turismo e dello spettacolo possono

avvalersi dell'opera di persone estranee all'Amministrazione dello

Stato, particolarmente esperte nelle materie di competenza dei

servizi delle informazioni e della proprietà letteraria, artistica e

scientifica nonché dei servizi del turismo e dello spettacolo. Tale

personale si distingue in personale a contratto a termine rinnovabile

e personale a prestazione saltuaria. Riguardo a quest'ultimo,

l'impugnato art. 11 stabilisce che esso "non ha diritto ad alcun

trattamento di previdenza e di quiescenza, né ad indennità di

licenziamento".

Il giudice a quo dubita che tale norma sia compatibile con gli

artt. 1 e 36 della Costituzione, che, nel vigente ordine

costituzionale, fondato sul lavoro, garantiscono il diritto ad una

retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro

prestato e, in ogni caso, sufficiente ad assicurare al lavoratore e

alla sua famiglia una esistenza libera e dignitosa. Va infatti

considerato - precisa il Consiglio di Stato - che anche la pensione e

l'indennità di fine rapporto hanno carattere di retribuzione

differita e che la indicata normativa può apparire lesiva della

funzione minima della retribuzione, che è quella di sostentamento

del lavoratore.

Ritenuta rilevante tale questione di legittimità costituzionale

ai fini della definizione del giudizio - avente ad oggetto una

domanda di pagamento di differenze retributive e dell'indennità di

fine rapporto, nonché di risarcimento del danno per omissione

contributiva, avanzata da una ricorrente che aveva prestato per

quattordici anni consecutivi la propria attività presso la

Presidenza del Consiglio e presso la Prefettura di Palermo rimanendo

inquadrata fra il personale a prestazione saltuaria - il Consiglio di

Stato l'ha rimessa all'esame della Corte.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita l'originaria

ricorrente, sig.ra Rita Chibbaro, che ha chiesto alla Corte di

dichiarare l'illegittimità costituzionale della norma denunziata. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte nasce da una

controversia promossa nel 1977 da Rita Chibbaro che assumeva di aver

prestato continuativamente per 14 anni la propria attività come

schedarista presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e presso

la Prefettura di Palermo.

Il Consiglio di Stato, davanti al quale la controversia era

approdata dopo una lunga e complessa vicenda processuale, ha rilevato

che il rapporto tra la ricorrente e l'Amministrazione traeva la

propria fonte e la propria qualificazione in una serie di atti

organizzativi - e pertanto di carattere autoritativo - che avevano

univocamente definito il rapporto stesso come "prestazione saltuaria"

ai sensi dell'art. 10 della legge 23 giugno 1961, n. 520.

La legge suddetta prevede, all'art. 1, che la Presidenza del

Consiglio dei ministri ed il Ministero per il turismo e lo

spettacolo, per le esigenze dell'attività specializzata relativa ai

servizi delle informazioni e della proprietà letteraria, artistica e

scientifica, nonché di quella relativa ai servizi del turismo e

dello spettacolo, possano avvalersi dell'opera di persone estranee

all'Amministrazione dello Stato particolarmente esperte nelle materie

di competenza dei servizi stessi. Tale personale viene distinto in

due categorie: la prima è quella del "personale a contratto a

termine rinnovabile" ed il relativo rapporto di lavoro è

disciplinato dagli articoli da 2 a 9 della medesima legge. La seconda

categoria è rappresentata dal "personale a prestazione saltuaria" ed

il relativo rapporto di lavoro è disciplinato dagli articoli da 10 a

12. Più precisamente, l'art. 10 prevede che il personale a

prestazione saltuaria sia utilizzato per esigenze particolari e

temporanee dei servizi e demanda a successivi decreti

interministeriali la determinazione dei criteri concernenti le

prestazioni e i relativi compensi. L'art. 11 stabilisce che il

personale suddetto non ha diritto ad alcun trattamento di previdenza

e di quiescenza, né ad indennità di licenziamento. Per l'art. 12,

infine, "le prestazioni rese in applicazione della presente legge non

fanno sorgere, in ogni caso, rapporto di pubblico impiego".

Il Consiglio di Stato, con l'ordinanza già indicata in epigrafe,

chiede a questa Corte di esaminare la legittimità costituzionale del

citato art. 11, che dispone l'esclusione, per il personale a

prestazione saltuaria, del diritto al trattamento di previdenza e di

quiescenza e all'indennità di licenziamento. Tale norma, secondo il

giudice a quo, appare contrastare con gli articoli 1 e 36 della

Costituzione, dovendosi considerare che la pensione e l'indennità di

fine rapporto hanno natura di retribuzione differita, sì che la loro

esclusione lede il diritto costituzionalmente garantito del

lavoratore ad una retribuzione proporzionata alla quantità e

qualità del lavoro prestato e, in ogni caso, sufficiente ad

assicurare al lavoratore stesso e alla sua famiglia un'esistenza

libera e dignitosa.

2. - La questione prospettata dal Consiglio di Stato presuppone

che la sopra descritta normativa relativa al "personale a prestazione

saltuaria" sia ritenuta applicabile (anche) rispetto a rapporti di

lavoro che presentino i caratteri oggettivi propri del lavoro

subordinato. Qualora, infatti, la normativa stessa fosse riferibile

esclusivamente a rapporti di lavoro autonomo, il richiamo alla

garanzia costituzionale del diritto ad una retribuzione adeguata e

comunque sufficiente non avrebbe ragion d'essere nel caso di

conformità del rapporto concreto alla fattispecie legale, mentre,

nel caso di un rapporto che abbia assunto in via di mero fatto - ed

in contrasto con l'atto che lo ha costituito - le modalità di

svolgimento concreto proprie del rapporto di lavoro subordinato, si

avrebbe invalidità del rapporto, ma il diritto del dipendente di

mero fatto alle prestazioni retributive e previdenziali sarebbe

salvaguardato dall'art. 2126 cod. civ. (Consiglio di Stato, adunanza

plenaria, 29 febbraio 1992 nn. 1 e 2 e 5 marzo 1992 nn. 5 e 6).

Non vi sono motivi per disattendere in questa sede

l'interpretazione che il Consiglio di Stato ha dato in ordine

all'ambito di applicazione della normativa riguardante il "personale

a prestazione saltuaria". Può osservarsi, al riguardo, che la

sussumibilità in tale categoria anche di rapporti di lavoro

subordinato appare consentita dalla assoluta genericità della

definizione normativa della fattispecie, mentre non può essere

considerata di ostacolo la sola menzione del carattere saltuario

della prestazione, non essendo tale carattere di per sé

incompatibile con la configurabilità del rapporto come rapporto di

lavoro subordinato allorquando tra una prestazione e l'altra permanga

il vincolo di disponibilità per il lavoratore e vi sia comunque

l'inserimento di quest'ultimo nell'organizzazione del datore di

lavoro (Cass., 8 gennaio 1987, n. 51; 1° settembre 1986, n. 5363; 1°

marzo 1984, n. 1457 e numerose altre).

Né è di ostacolo la norma contenuta nell'art. 12, secondo cui

"Le prestazioni rese in applicazione della medesima legge non fanno

sorgere, in ogni caso, rapporto di pubblico impiego". Con tale formula, infatti, il legislatore ha inteso escludere non già la natura

subordinata dei rapporti di lavoro in questione, ma solo

l'applicabilità ai medesimi delle particolari norme sostanziali che

disciplinano il rapporto di pubblico impiego: ciò è reso evidente,

del resto, dal fatto che la norma si riferisce anche ai contratti a

termine rinnovabili, per i quali la qualificazione come rapporti di

lavoro subordinato non può essere messa in discussione. Ed è da

precisare che non sarebbe comunque consentito al legislatore negare

la qualificazione giuridica di rapporti di lavoro subordinato a

rapporti che oggettivamente abbiano tale natura, ove da ciò derivi

l'inapplicabilità delle norme inderogabili previste dall'ordinamento

per dare attuazione ai principi, alle garanzie e ai diritti dettati

dalla Costituzione a tutela del lavoro subordinato.

Gli stessi decreti interministeriali 2 luglio 1962 e 12 dicembre

1966 con i quali sono stati stabiliti i "criteri concernenti le

prestazioni saltuarie del personale utilizzato per esigenze

particolari e temporanee dei servizi, di cui all'art. 10 della legge

520" del 1961 non arrecano specificazioni rilevanti per escludere che

nella categoria dei rapporti a prestazione saltuaria possano essere

compresi anche rapporti di lavoro subordinato. Vi è anzi da rilevare

che vi si prevede che l'osservanza dell'orario di ufficio non è

richiesta in via normale: il che lascia spazio ad ipotesi in cui

l'osservanza di tale orario sia invece richiesta. Non rilevante è

invece la formulazione, contenuta in tali decreti, secondo cui le

prestazioni del personale in questione non fanno sorgere rapporto di

impiego, né pubblico né privato: non rientra infatti nei poteri

della pubblica Amministrazione, essendo invece prerogativa del

legislatore, nel rispetto dei limiti già detti, stabilire la

qualificazione giuridica dei rapporti.

L'interpretazione presupposta dal Consiglio di Stato trova poi

indiretta conferma nella legge 20 dicembre 1965, n. 1435, che, per la

categoria di personale in oggetto, previde che coloro che prestavano

la loro opera da almeno un anno potessero, a domanda, essere assunti

con contratto a termine rinnovabile, con ciò evidenziando la

consapevolezza da parte del legislatore della possibile omogeneità

delle due categorie di personale previste dalla legge n. 520 del

1961. Dalla documentazione che la Presidenza del Consiglio dei

ministri ha fornito a questa Corte risulta, del resto, che rapporti

instaurati ai sensi dell'art. 10 della legge n. 520 del 1961 si

riferivano anche a personale adibito a prestare "servizio

continuativo e a pieno tempo" presso l'Amministrazione.

3. - Tanto premesso in ordine all'ambito di applicazione della

disciplina in esame, la questione di legittimità costituzionale

formulata dal Consiglio di Stato è fondata, ma solo per quanto

attiene all'applicabilità del denunziato art. 11 ad incarichi

destinati a dar luogo a rapporti che presentino i caratteri oggettivi

propri del lavoro subordinato. Per tal genere di rapporti, infatti,

l'esclusione del diritto al trattamento di previdenza e di quiescenza

e all'indennità di licenziamento costituisce palesemente una

violazione dell'art. 36, primo comma, della Costituzione. Tale

violazione non è invece configurabile con riferimento ad incarichi

di lavoro autonomo, dato che il diritto al trattamento di fine

rapporto e al trattamento previdenziale è garantito dall'art. 36

solamente per il lavoratore subordinato.