Sentenza n. 121/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 68 del T.U.

delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con R.D. 18 giugno 1931,

n. 773, promosso con l'ordinanza 21 dicembre 1956 del Pretore di

Gravina, emessa nel procedimento penale a carico di Cariello Giuseppe,

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51 del 23

febbraio 1957 ed iscritta al n. 27 del Registro ordinanze 1957.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 12 giugno 1957 la relazione del

Giudice Giuseppe Cappi;

udito il vice avvocato generale dello Stato Marcello Frattini.

Ritenuto in fatto :

Con verbale 19 luglio 1955 i carabinieri della stazione di Gravina

di Puglia riferivano all'Autorità giudiziaria che alle ore 21 del

giorno precedente, in vico Santulli nell'abitato di Gravina, ad opera

di alcuni aderenti della locale sezione del partito comunista si

stavano proiettando con una macchina cinematografica a passo ridotto

dei films, alla presenza di circa 40 persone. I films riproducevano -

così il verbale - la propaganda della stampa antiatomica e gli effetti

e le conseguenze dell'arma atomica. Il giovane Angelo Tedesco azionava

la macchina e il giovane Cariello Giuseppe spiegava le scene,

riprodotte sopra un pannello posto a circa 5 metri dalla macchina.

I carabinieri elevavano contro i due giovani contravvenzione ai

sensi dell'art. 68 della vigente legge di p.s., perché i due imputati

non avevano avuto la licenza del Questore, richiesta dal predetto

articolo.

Il Tedesco e il Cariello, interrogati, ammisero il fatto,

affermando però che le persone presenti non erano più di 20 e a

giustificazione addussero che il film doveva essere proiettato in una

casa privata del vico Santulli, ma a causa del forte caldo si era

preferito darlo all'aperto, anche perché quel vico è a fondo cieco e

non vi era traffico di persone e veicoli.

Il Pretore di Gravina, con decreto penale 5 luglio 1956, ritenne i

due giovani colpevoli della contravvenzione loro ascritta e li

condannò all'ammenda di L. 4.000 ciascuno.

Al decreto fu fatta rituale opposizione, sostenendosi la

illegittimità costituzionale del citato art. 68 della legge di p.s.

per contrasto con l'art. 21 della Costituzione.

Il Pretore pronunciò l'ordinanza 21 dicembre 1956, nella quale

osservò "che la Corte costituzionale non è stata ancora investita

della questione relativa alla legittimità costituzionale dell'art. 68

T.U. citato; che, d'altra parte, non è consentito al Giudice ordinario

far luogo all'applicazione analogica della massima sancita dalla Corte

con sentenza 14 giugno 1956 in ordine all'incostituzionalità dell'art.

113 T.U. legge di p.s., poiché il ricorso a siffatto sistema

d'interpretazione, oltre a costituire illegittimo esercizio di poteri

dallo Stato esclusivamente attribuiti al Giudice costituzionale, è

precluso dal tassativo disposto degli artt. 136 Cost. e 30, terzo

comma, legge 11 marzo 1953, in virtù dei quali le norme impugnate

cessano di avere efficacia unicamente ad opera della pronunzia del

Giudice costituzionale e dopo la pubblicazione della decisione;

considerato che la norma incriminatrice contestata appare evidentemente

contraria sia con l'art. 21 della Costituzione repubblicana, che

autorizza la libera espressione del pensiero con qualsiasi mezzo di

difusione, sia con le enunciazioni di principi formulate dal Collegio

costituzionale in recenti decisioni; P.T.M. Visto l'art. 23 legge 11

marzo 1953, n. 87; ritenuto che l'eccezione sollevata dalla difesa

dell'imputato è rilevante in quanto la definizione del presente

procedimento ne postula la risoluzione; poiché, d'altra parte, la

questione non appare manifestamente infondata, ordina l'immediata

trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del

procedimento in corso".

Adempiute regolarmente le formalità di legge, la causa fu portata

a discussione davanti alla Corte. Le parti private non si sono

costituite. È intervenuta la Presidenza del Consiglio dei Ministri a

mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo venga dichiarata

non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 68

legge di p.s. in relazione all'art. 21 della Costituzione. In

sostanza, l'Avvocatura osservò che non si può parificare l'art. 68

legge di p.s. all'art. 113 della stessa legge che fu dichiarato

costituzionalmente illegittimo dalla sentenza n. 1/1956 di questa

Corte. "Non si può asserire - così l'Avvocatura - l'esistenza di una

incompatibilità con l'art. 21 della Costituzione, mentre non si può

evidentemente ammettere che manifestazioni così complesse nelle quali

è implicita la occupazione di locali o di suolo pubblico e la raccolta

di folla, fenomeni con immediato riflesso sull'ordine pubblico, non

siano vincolate ad autorizzazione. D'altra parte la pellicola

cinematografica rappresentante gli effetti delle armi atomiche, tante

volte esposti, descritti e rappresentati, è soltanto presentazione

oggettiva di fatti materiali e non manifestazione di un pensiero che

viene soltanto presupposto attribuendo ai presentatori un intento non

espresso". Considerato in diritto :

1. - L'art. 68 T.U. legge di p.s. è del seguente tenore: "Senza

licenza del questore non si possono dare in luogo pubblico o aperto o

esposto al pubblico rappresentazioni teatrali o cinematografiche,

accademie, feste da ballo, corse di cavalli, né altri simili

spettacoli o trattenimenti, e non si possono aprire o esercitare

circoli, scuole di ballo e sale pubbliche di audizione.

"Per le gare di velocità di autoveicoli e per le gare aeronautiche

si applicano le disposizioni delle leggi speciali".

Una disposizione analoga era contenuta negli artt. 37 e 39 della

legge di p.s. del 30 giugno 1889, n. 6144:

Art. 37: "Nessuno può dare rappresentazioni pubbliche, neppure

temporaneamente, senza licenza dell'autorità locale di pubblica

sicurezza, né esercitare mestiere di pubblico trattenimento, né

esporre alla pubblica vista rarità, persone, animali, gabinetti ottici

od altri oggetti di curiosità.

"La licenza è valida soltanto per il Comune in cui fu rilasciata".

Art. 39: "Non possono darsi in luogo pubblico o aperto al pubblico,

rappresentazioni, accademie, feste da ballo, né altro qualsiasi

spettacolo o trattenimento, senza la licenza dell'autorità locale di

pubblica sicurezza".

Non è inopportuno ricordare che alcune disposizioni della legge

penale si ricollegano al citato art. 68 legge di p.s. Infatti l'art.

666 Cod. pen. dispone: "Chiunque, senza licenza dell'Autorità, in

luogo pubblico o aperto o esposto al pubblico, dà spettacoli o

trattenimenti di qualsiasi natura, o apre circoli o sale da ballo o di

audizione, è punito con l'ammenda da lire ottocento a quarantamila.

"Se la licenza è stata negata, revocata o sospesa, la pena è

dell'arresto fino a un mese".

E già il Codice penale del 1889 all'art. 448 disponeva:

"Chiunque, senza licenza dell'Autorità, dà spettacoli o trattenimenti

di qualsiasi natura, in luogo pubblico o aperto al pubblico, è punito

con l'ammenda da lire dieci a cento; e, se il fatto sia commesso contro

il divieto dell'Autorità, con l'arresto sino a quindici giorni e con

l'ammenda da lire cinquanta a trecento".

2. - Il Pretore ha ritenuto di parificare l'art. 68 all'art. 113

della legge di p.s., ricavandone la conseguenza che avendo la Corte

costituzionale, con la sentenza n. 1 del 5 giugno 1956, dichiarato

costituzionalmente illegittimo l'art. 113, del pari illegittimo deve

senz'altro ritenersi l'art. 68. Al riguardo la Corte osserva che la

parificazione dei due articoli è infondata. Infatti, l'art. 113 si

occupa esclusivamente di stampa (scritti, disegni, avvisi, manifesti,

giornali, iscrizioni) e di comunicazioni al pubblico con uso di mezzi

luminosi od acustici; cioè, in una forma od altra, di manifestazioni

del pensiero, che formano l'oggetto dell'art. 21 della Costituzione.

Diverso per contenuto e finalità è l'art. 68; esso, oltre alle

rappresentazioni teatrali o cinematografiche, che in molti casi possono

essere considerate manifestazioni di pensiero ai sensi dell'art. 21

della Costituzione, riguarda una lunga serie di altri fatti che non

hanno a che vedere con la manifestazione di pensiero. Diversa pure è

la finalità dei due articoli: il 113 mira, per mezzo di licenze e

divieti, a limitare indiscriminatamente pubbliche manifestazioni di

pensiero; l'art. 68 invece mira ad evitare che i fatti in esso elencati

possano in certi casi avere conseguenze pregiudizievoli per altri

diritti e beni che pur sono tutelati dalla Costituzione, quali - ad es.

- la protezione dell'infanzia e della gioventù, della pubblica quiete

e incolumità, e mira, in genere, ad assicurare l'opera di prevenzione

di possibili disordini e reati.

3. - A questo riguardo devesi osservare che la Corte,

particolarmente con la sentenza 5 giugno 1956 richiamata dall'ordinanza

di cui trattasi, ebbe ad affermare alcuni principi che ben possono

dirsi di valore decisivo. Essi si possono riassumere nel concetto che

la norma che attribuisce un diritto non esclude la disciplina del suo

esercizio, anche se da tale disciplina può derivare indirettamente un

certo limite al diritto stesso. Invero, il concetto di limite è insito

nel concetto di diritto e nell'ambito dell'ordinamento le varie sfere

giuridiche devono di necessità limitarsi reciprocamente, perché

possano coesistere nell'ordinata convivenza civile. Così, per quanto

riguarda il diritto di libera manifestazione del pensiero è da

escludere che la Costituzione abbia consentito attività le quali

turbino la tranquillità pubblica, ovvero abbia sottratta alla polizia

di sicurezza la funzione di prevenzione dei reati.

L'art. 113 legge di p.s. fu dalla Corte dichiarato illegittimo per

la sua indeterminatezza, in quanto cioè i poteri discrezionali della

p.s. nel concedere o negare la licenza apparivano illimitati, tali

cioè che, indipendentemente dal fine specifico di tutela della

tranquillità e della prevenzione di reati, il concedere o il negare

l'autorizzazione poteva significare praticamente consentire o impedire

caso per caso la manifestazione del pensiero.

4. - Gli anzidetti rilievi si ricollegano al principio generale

che le norme della Costituzione non vanno considerate isolatamente,

bensì coordinate fra di loro, onde ricavarne lo spirito al quale la

Costituzione si è informata e secondo il quale deve essere

interpretata. Di questo principio la Corte ha già fatto applicazione,

fra l'altro, nella sentenza n. 2 del 1956 relativa all'art. 157 legge

di p.s. in riferimento all'art. 16 della Costituzione che afferma la

libertà di circolazione "salve limitazioni per motivi di sanità o di

sicurezza". La Corte ritenne che a tali motivi si possono

legittimamente ricollegare anche i motivi di "ordine, sicurezza

pubblica e pubblica moralità" che sono indicati nell'art. 157 della

legge di p.s., perché manifestazioni immorali o violazioni dell'ordine

pubblico possono dare luogo a stati di allarme e a violenze, che

minaccerebbero la sicurezza, che deve intendersi come situazione nella

quale sia assicurato il diritto dei cittadini di svolgere la propria

lecita attività senza pericoli di offese alla propria personalità

fisica o morale.

5. - Alla stregua dei suesposti concetti devesi interpretare

l'art. 68 legge di p.s. Per il rispetto alla libertà di manifestazione

del pensiero, garantita dall'art. 21 della Costituzione, l'autorità di

p.s. non potrà - in base all'art. 68 - esercitare nessuna censura o

controllo sul contenuto delle opere teatrali o cinematografiche. Devesi

cioè affermare con chiarezza che l'art. 68 non implica né autorizza

un giudizio o un'azione qualsiasi riguardante il pensiero che può

essere espresso in rappresentazioni teatrali o cinematografiche, esso

riguarda sostanzialmente ed esclusivamente quella che può chiamarsi

polizia dello spettacolo. L'autorità di p.s. potrà tenere presente

anche il contenuto delle rappresentazioni, ma al limitato scopo di

valutare se in particolari situazioni di tempo, di luogo, di ambiente,

la pubblica rappresentazione di tali opere possa provocare pericoli.

Configurare alcune ipotesi di pericolo non è difficile.

Rappresentazioni teatrali o cinematografiche in luogo pubblico o aperto

o esposto al pubblico richiamano sempre una folla più o meno numerosa

di spettatori, con gli inconvenienti che ne possono derivare per la

libertà di circolazione, per l'igiene, per la quiete e l'incolumità

pubblica. Inoltre, l'eventuale contemporaneità di manifestazioni

ispirate da ideologie in aperto contrasto con gli spettacoli in

programma può far sorgere il pericolo di conflitti.

Infine certi spettacoli, anche se approvati dagli organi

competenti, possono - se dati in certi luoghi (per es. in prossimità

di scuole, di luoghi di culto, ecc.) - essere sconvenienti e, in ogni

caso, rendere inoperante, per impossibilità del controllo, il divieto,

tuttora vigente e incontrastato, della presenza dei minori di 16 anni.

6. - L'interpretazione che la Corte ha dato dell'art. 68

costituisce pertanto un limite alla facoltà della p.s., che dovrà

esercitarsi solo nei casi e per i fini sopra indicati.

Una certa discrezionalità rimarrà pur sempre; ma a questo

riguardo la Corte ebbe già ad affermare che una certa sfera di

discrezionalità si deve riconoscere all'autorità amministrativa,

perché le leggi, e tanto meno la Costituzione, non possono prevedere e

disciplinare tutte le mutevoli situazioni di fatto né graduare in

astratto e in anticipo le limitazioni poste all'esercizio dei diritti.

Ritenuta l'interpretazione che la Corte ha dato all'art. 68 è

presumibile che difficilmente la discrezionalità potrà degenerare in

arbitrio; e ben deve aggiungersi che in uno Stato di diritto, libero e

democratico, i cittadini possono trovare contro l'arbitrio sufficienti

mezzi di difesa.

7. - Dai lavori preparatori non molto si ricava per il tema della

causa. A proposito dell'art. 21 della Costituzione, la Costituente si

occupò in modo prevalente della stampa, soltanto per la quale è detto

categoricamente che non può essere soggetta ad autorizzazioni o

censure. È vero che l'ultimo comma dell'articolo dice che "sono

vietate le pubblicazioni a stampa gli spettacoli e tutte le altre

manifestazioni contrarie al buon costume", e qualche costituente volle

restringere rigorosamente a questa ipotesi la facoltà di concedere o

negare licenze; sennonché, a prescindere che altro è il divieto

assoluto e altro la semplice licenza, già le due sentenze della Corte

sopra citate hanno detto doversi escludere che la Costituzione con la

enunciazione di certi diritti, ed in ispecie di quello della libera

manifestazione del pensiero, abbia potuto consentire la violazione, o

il pericolo di violazione, di altri diritti dalla stessa Costituzione

garantiti e abbia voluto negare la facoltà di prevenzione al riguardo.

Potrebbe aggiungersi che le rappresentazioni teatrali e

cinematografiche sono spettacoli che hanno caratteri del tutto

particolari, tantoché hanno sempre dato luogo, dal periodo prefascista

fino al periodo successivo all'entrata in vigore della Costituzione, a

una complessa legislazione speciale.

8. - Scarsa è la giurisprudenza in materia. Dell'art. 68 si

occupò espressamente, nel 1954, una decisione, n. 273, del Consiglio

di Stato. La fattispecie riguardava feste da ballo; nella decisione si

legge però l'affermazione generale che l'art. 68 è applicabile agli

"spettacoli o trattenimenti che possono dar luogo a turbamenti

dell'ordine pubblico o siano contrari alla legge e al buon costume".

9. - Non priva di significato è la circostanza che nell'opera di

revisione e riforma della legge di p.s. che da molto tempo, dopo la

Costituzione, è in corso davanti al Parlamento, l'art. 68 non appare

toccato o se ne proposero soltanto modifiche strumentali, sostituendo -

per es. - al Questore il Prefetto, assistito da un'apposita

Commissione. La 1ª Commissione Interni del Senato (6 giugno 1956)

espressamente deliberò di conservare il testo in vigore dell'art. 68.

Della riforma della legge di p.s. la Corte non deve occuparsi; suo

compito è di risolvere la questione che le fu proposta circa la norma

contenuta nell'art. 68, norma che la Corte, per le ragioni sopra

esposte, giudica non viziata da illegittimità costituzionale.