Sentenza n. 120/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 3,

secondo comma, della legge 23 ottobre 1960, n. 1369, promossi con

cinque ordinanze emesse il 5 luglio 1962 dal Pretore di Genova nei

procedimenti penali a carico, rispettivamente, di Dani Gino, Mazzi

Ermanno, Mazzarella Millo, Marcialis Giuseppe e Speroni Garibaldino,

iscritte ai nn. 145, 146, 147, 148 e 149 del Registro ordinanze 1962 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 259 del 13

ottobre 1962.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione in giudizio di Dani Gino, Mazzi Ermanno,

Mazzarella Millo, Marcialis Giuseppe e Speroni Garibaldino;

udita nell'udienza pubblica del 24 aprile 1963 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi gli avvocati Arturo Carlo Jemolo e Luigi Arnaboldi, per le

parti private, e il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto

Coronas, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di procedimenti penali a carico dei signori Gino Dani,

Ermanno Mazzi, Millo Mazzarella, Giuseppe Marcialis e Garibaldino

Speroni, il Pretore di Genova, con cinque separate ordinanze del 5

luglio 1962, ha sollevato la questione della legittimità

costituzionale dell'art. 3, secondo comma, della legge 23 ottobre 1960,

n. 1369, per contrasto con gli artt. 25, secondo comma, e 39, quarto

comma, della Costituzione. Detta legge concerne il divieto di

intermediazione ed interposizione nelle prestazioni di lavoro e nuova

disciplina dell'impiego di mano d'opera negli appalti di opere e di

servizi.

Dispone nell'art. 3, primo comma, che gli imprenditori che

appaltano opere e servizi da eseguirsi nell'interno delle aziende, con

organizzazione e gestione propria dell'appaltatore, sono tenuti in

solido con quest'ultimo a corrispondere ai lavoratori dal medesimo

dipendenti un trattamento minimo normativo non inferiore a quello

spettante ai lavoratori dipendenti dalle aziende appaltanti.

Il secondo comma, ora denunciato, stabilisce che la stessa

disciplina si applica agli appalti concessi dalle imprese che

esercitano un pubblico servizio per le attività di esazione,

installazione e lettura di contatori, manutenzione di reti di

distribuzione e di trasporto, allacciamenti, costruzione di colonne

montanti, impianti di apparecchi, reti a bassa tensione ed attività

similari.

Nell'art. 6 è contenuta la sanzione penale (ammenda) per

l'inosservanza delle disposizioni dell'art. 3.

Il Pretore ha ritenuto la questione rilevante per la definizione

del processo e non manifestamente infondata.

In riferimento al secondo comma dell'art. 25 della Costituzione

osserva che, nella disposizione impugnata, la frase "o attività

similari" deferirebbe al guidice la individuazione del fatto-reato in

via di analogia, in contrasto col carattere tassativo del precetto

penale, desumibile implicitamente dalla citata norma costituzionale.

Aggiunge, d'altra parte, che, nel caso attuale, non troverebbero

applicazione i principi enunciati nella sentenza di questa Corte n. 27

del 1961, in relazione all'art. 121 del T.U. delle leggi di pubblica

sicurezza 18 giugno 1931, n. 773. Ciò perché, in questo articolo,

la frase "e mestieri analoghi" si riporterebbe a fattispecie omogenee,

tali da fornire all'interprete precise direttive per la determinazione

del fatto punibile, mentre, nella disposizione denunciata, le

indicazioni esemplificative avrebbero carattere eterogeneo, e darebbero

luogo ad un ampliamento e ad un'integrazione della norma penale da

parte del giudice.

Riguardo alla violazione dell'art. 39 della Costituzione, il

Pretore, riportandosi all'opinione che, in tale articolo, sia contenuta

una riserva normativa a favore dei sindacati, osserva che il secondo

comma dell'art. 3 della legge del 1960 avrebbe, in sostanza, esteso un

contratto collettivo concernente i rapporti di lavoro con l'impresa

appaltante (telefonici) ai rapporti di lavoro dei dipendenti della

ditta appaltatrice; rapporti regolati da diverso contratto collettivo

(metalmeccanici) o non regolati da alcun contratto del genere.

Dopo espletato le prescritte formalità concernenti le

notificazioni o comunicazioni, le ordinanze sono state pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale del 13 ottobre 1962, n. 259.

In questa sede si sono costituite tutte le parti private,

rappresentate dagli avvocati Arturo Carlo Jemolo, Vittore Martinelli e

Luigi Arnaboldi. È pure intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato.

Le osservazioni contenute nell'ordinanza di rimessione sono

condivise dalla difesa delle parti private. La quale, per quanto

attiene all'art. 39, pone anche in rilievo gli inconvenienti pratici ai

quali darebbe luogo l'applicazione della disposizione impugnata, non

soltanto in relazione alla differenza inerente al contenuto ed al modo

di corresponsione della retribuzione e del trattamento normativo, ma

soprattutto per quanto attiene alla sperequazione di trattamento fra

gli stessi operai dell'impresa appaltatrice, nel caso in cui alcuni

prestassero la loro opera nell'interesse delle imprese prevedute dal

secondo comma dell'art. 3, ed altri per conto di appaltatori diversi.

A parte, si aggiunge, la difficoltà di poter individuare quale possa

ritenersi trattamento minimo normativo più favorevole.

Conclude, quindi, per la illegittimità costituzionale della

disposizione impugnata.

Nelle memorie depositate l'11 aprile 1963, nell'interesse del sig.

Ermanno Mazzi e del sig. Giuseppe Marcialis, si riconosce che, in

seguito alla sentenza di questa Corte n. 106 del 1962, deve ritenersi

superata la tesi di una riserva normativa, o convenzionale, a favore

dei sindacati. La difesa delle parti private rileva tuttavia che la

illegittimità della disposizione impugnata troverebbe conferma anche

nei principi enunciati nella predetta sentenza. E ciò perché

violerebbe la libertà sindacale dell'autonomia collettiva

professionale, creando, in sostanza, situazioni anche più gravi di

quelle prevedute dalla legge del 14 luglio 1959, n. 741. Con questa

legge, infatti, sono stati convertiti in norme legislative i contratti

collettivi, ma riferentisi ciascuno alla stessa categoria, mentre la

disposizione dell'art. 3, in discussione, imporrebbe di applicare

soltanto in parte, e a una determinata categoria di lavoratori,

contratti collettivi riguardanti una categoria diversa. D'altra parte

anche se, in relazione a quanto ritenuto nella precedente decisione, il

legislatore ordinario potesse intervenire nella disciplina dei rapporti

di lavoro, in deroga anche ai contratti collettivi, ciò potrebbe

ammettersi qualora questi non soddisfacessero bisogni elementari del

lavoratore, sempre peraltro in relazione alla quantità e qualità del

lavoro prestato, ma non già in relazione al fatto contingente che il

lavoratore presti la sua opera per conto di uno, o di un'altro tipo, di

impresa appaltante. A parte il considerare, si aggiunge, che la legge

del 1959 in tanto è stata ritenuta costituzionalmente legittima, in

quanto contenente disposizioni di carattere transitorio ed eccezionale,

mentre quella impugnata avrebbe invece carattere permanente.

L'Avvocatura dello Stato, nelle deduzioni depositate il 10 agosto

1962 e nelle memorie depositate il 10 aprile 1963, a sostegno della

legittimità costituzionale della disposizione denunciata, osserva,

riguardo al dedotto contrasto con l'art. 25, che, dal primo comma di

questo articolo, non sarebbe implicitamente desumibile il principio,

stabilito nell'art. 1 del Codice penale, circa la necessità di

un'espressa e tassativa indicazione legislativa del fatto punibile; e

che comunque, anche nella specie, troverebbero applicazione i principi

già enunciati nella sentenza di questa Corte, ricordata

nell'ordinanza. Il riferimento alle "attività similari", infatti, non

autorizzerebbe una nuova configurazione di reato, ma soltanto la

individuazione del fatto in via di interpretazione, se la frase si

collega non già alle esemplificazioni legislative considerate nel loro

complesso, bensì a ciascuna delle dette indicazioni.

La formulazione legislativa, quindi, non darebbe adito

all'applicazione per analogia della norma penale.

L'Avvocatura ritiene, inoltre, che non sussista neppure contrasto

tra la norma impugnata e l'art. 39 della Costituzione.

Muovendo dal presupposto che non sussiste alcuna riserva normativa

a favore dei sindacati, ma semmai a favore di quelli registrati,

tuttora inesistenti, osserva:

1) che la disposizione del secondo comma dell'art. 3 non importa

l'applicazione del contratto collettivo della categoria concernente

l'impresa appaltante ai lavoratori delle imprese appaltatrici, ma

soltanto l'estensione a questi del minimo trattamento stabilito per i

dipendenti dall'impresa appaltante, se e in quanto questo sia più

favorevole; senza che necessariamente tale trattamento sia preveduto da

un contratto collettivo;

2) che la disposizione impugnata costituirebbe attuazione del

principio inderogabile stabilito dall'art. 36 della Costituzione, circa

il diritto alla retribuzione proporzionale alla quantità e qualità

del lavoro prestato. Tale diritto, secondo la difesa dello Stato,

sarebbe eluso qualora il lavoro stesso non fosse considerato come

collegato con l'organizzazione produttiva, nell'ambito della quale

viene prestato, come nel caso dell'appalto di opere che rientrano

nell'attività produttiva dell'impresa appaltante.

Si aggiunge che, se anche sussistesse, in linea di principio, una

riserva normativa a favore dei sindacati, non si potrebbe mai impedire

al legislatore ordinario di intervenire, in via suppletiva, quando non

funzionino le associazioni sindacali.

Alle tesi sostenute dall'Avvocatura la difesa delle parti private,

insistendo nelle tesi già prospettate, obietta:

1) che l'art. 36 riguarderebbe semmai la sola retribuzione e non

anche il trattamento normativo;

2) che comunque non sarebbe invocabile nella specie, nella quale si

tratterebbe della qualificazione di un lavoro riportata alla disciplina

della produzione propria dell'impresa appaltante, anziché, come

necessario, a quella dell'impresa appaltatrice.

Circa il contrasto con l'art. 25, nelle predette memorie prodotte

dalla difesa privata, si insiste nella tesi già dedotta, asserendo che

nell'art. 25 non sarebbe espressamente enunciato il principio della

tassatività della norma penale, perché si tratterebbe di un principio

fondamentale generalmente ammesso; e che, dato il modo con cui è

formulato il secondo comma dell'art. 3, non sarebbe possibile

un'attività semplicemente interpretativa, in base ad elementi già

contenuti nella disposizione. Questa, quindi, consentirebbe un

apprezzamento discrezionale che importerebbe sostanzialmente la

creazione della norma da parte del giudice. Considerato in diritto :

1. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della

legge 23 ottobre 1960, n. 1369, è stata proposta in riferimento agli

artt. 25, secondo comma, e 39, quarto comma, della Costituzione.

Per quanto riguarda il preteso contrasto con l'art. 25 della

Costituzione, ritiene la Corte che l'impugnato art. 3 non attribuisce

al giudice un potere di ampliare per analogia il precetto penalmente

sanzionato. Non è, infatti, esatto che nella formulazione di tale

articolo si abbia una eterogeneità di indicazioni esemplificative, per

cui manchi un preciso criterio di identificazione delle attività

similari a quelle espressamente menzionate.

Gli elementi, invece, che secondo l'art. 3, individuano la

fattispecie e segnano i limiti di applicazione della norma sono dati,

non dalla natura dell'attività, tecnica o amministrativa, dell'azienda

appaltatrice, ma dall'esistenza di un rapporto di appalto e dal fatto

che l'attività dell'impresa appaltatrice si svolge nell'interno

dell'azienda dell'impresa appaltante o in connessione col servizio

pubblico da questa esercitato: rientra cioè nel ciclo di produzione e

di svolgimento del servizio pubblico. Stabilire quando, in concreto,

ciò si verifichi, anche al di fuori delle enunciazioni indicative

contenute nel secondo comma dell'art. 3, è opera - come in altri casi

questa Corte ha avuto occasione di precisare (sentenza n. 27 del 1961)

- di interpretazione e non di applicazione analogica.

La questione di legittimità costituzionale, prospettata in

riferimento all'art. 25 della Costituzione, deve pertanto ritenersi

infondata.

2. - Ugualmente infondata essa si presenta in riferimento all'art.

39, quarto comma, della Costituzione.

Va in proposito considerato che l'art. 3 della legge 23 ottobre

1960, n. 1369, si inquadra in quel sistema di garanzie che la stessa

legge ha voluto instaurare, per impedire l'elusione delle norme

protettive del lavoro attraverso l'intermediazione (il cosiddetto

"marchantage du travail", colpito anche dalle legislazioni straniere).

A tale scopo la legge ha, in primo luogo, vietato l'appalto e il

subappalto che abbia per oggetto "mere prestazioni di lavoro"(art. 1);

in secondo luogo, per il caso di appalto di opere e servizi "da

eseguirsi nell'interno delle aziende con organizzazione e gestione

propria dell'appaltatore", ha stabilito che l'imprenditore appaltante

è tenuto, in solido con l'appaltatore, ad assicurare inderogabilmente

ai dipendenti da quest'ultimo un trattamento minimo retributivo e un

trattamento normativo non inferiori a quelli spettanti ai propri

dipendenti. La stessa disciplina si applica, secondo la norma, agli

appalti concessi da imprese che esercitano un pubblico servizio, per le

attività che sono strumentalmente collegate con l'esercizio di questo,

o che addirittura consistono nell'esplicazione, in parte, dello stesso

servizio (installazione e lettura di contatori ed esazione di canoni;

manutenzione di reti di distribuzione e di trasporto; allacciamenti;

costruzione di colonne montanti; impianti di apparecchi; reti a bassa

tensione).

Si è voluto in tal modo assicurare l'uniformità di un trattamento

minimo ai lavoratori dipendenti dall'impresa appaltante e dall'impresa

appaltatrice, in quei casi in cui l'attività di quest'ultima si svolge

nell'interno della prima, o ha una funzione collegata con l'attività

dell'azienda appaltante, nel processo produttivo di un medesimo

pubblico servizio: situazione, questa, che giustifica la parificazione

dei trattamenti minimi, per evitare le frodi alle norme protettive del

lavoro, a cui, com'è noto e com'è posto in luce nei lavori

preparatori della legge in esame, si presta il sistema dell'appalto di

servizi interni o collegati.

3. - La descritta disciplina legislativa non contrasta, a giudizio

della Corte, con l'art. 39 della Costituzione.

La questione di legittimità costituzionale, originariamente

prospettata sotto il riflesso della violazione di una riserva normativa

istituita da tale articolo, non ha fondamento. La Corte ha già avuto

occasione di dichiarare che tale riserva, nel nostro ordinamento, non

sussiste (sentenza n. 106 del 1962), e del resto le stesse parti, nel

corso del giudizio, hanno abbandonato questa tesi.

Ma una violazione del quarto comma dell'art. 39 della Costituzione

non sussiste neanche sotto il riflesso che l'art. 3 impugnato avrebbe

alterato i limiti di efficacia propri del contratto collettivo.

Va considerato in proposito che oggetto della norma impugnata è il

rapporto individuale di lavoro, non la disciplina collettiva di esso.

L'art. 3 della legge 23 ottobre 1960, infatti, prevede l'ipotesi di un

rapporto di lavoro alle dipendenze di un'impresa appaltatrice, che

abbia per oggetto prestazioni che si svolgono nell'interno dell'impresa

appaltante e che sono connesse allo svolgimento del servizio pubblico

da questa gestito. Per tale ipotesi il detto articolo stabilisce

l'obbligo solidale dell'impresa committente e dell'impresa appaltatrice

di assicurare ai dipendenti da quest'ultima un trattamento retributivo,

normativo, previdenziale e assistenziale non inferiore a quello di cui

fruiscono i dipendenti dell'impresa committente.

È irrilevante, rispetto a quest'obbligo, che detto trattamento

derivi dalla legge, da un contratto collettivo o da un contratto

individuale: quello che la legge stabilisce è che il trattamento dei

dipendenti dell'impresa appaltatrice non sia inferiore al trattamento

dei dipendenti dell'impresa appaltante, prescindendo sia dalla

situazione sindacale dell'impresa committente, sia dall'esistenza di un

contratto collettivo dei rapporti di lavoro che a questa fanno capo.

Allo stato attuale della legislazione in materia sindacale possono

aversi, infatti, le situazioni più varie. La impresa committente può

non essere iscritta ad alcuna associazione sindacale, e non essere,

quindi, vincolata da alcun contratto collettivo; può essere iscritta,

ma fare ai propri dipendenti condizioni più favorevoli di quelle

stabilite dal contratto collettivo; può essere soggetta a un contratto

collettivo aziendale.

Ma tutto ciò è indifferente rispetto all'applicazione della

legge, per la quale il paradigma che si deve tenere presente, per

stabilire il trattamento minimo dei dipendenti dall'appaltatore, è il

trattamento di cui fruiscono i dipendenti dell'impresa appaltante,

quale che sia la sua fonte.

L'espressione della legge: trattamenti non inferiori "a quelli

spettanti ai lavoratori" dipendenti dall'impresa appaltante, non può

essere intesa come se dicesse: spettanti in base a un contratto

collettivo. Leggere in tal modo l'art. 3 vorrebbe dire non soltanto

aggiungere alla norma un elemento da essa non posto, ma negarle gran

parte del suo significato e delle sue possibilità di applicazione,

giacché, allo stato attuale del nostro ordinamento giuridico (nel

quale la legge è stata emanata ed è chiamata ad operare), il

trattamento del lavoratore può non derivare da un contratto collettivo

(per mancanza di iscrizione sindacale sua e dell'impresa, per mancanza

di contratto collettivo ecc.).

Analoghe considerazioni vanno fatte riguardo alla situazione

sindacale dell'appaltatore e dei suoi dipendenti.

Poiché anche questi (appaltatori e dipendenti) possono non essere

iscritti ad alcuna associazione sindacale, l'effetto dell'art. 3 non è

necessariamente la sostituzione di un trattamento minimo previsto da un

contratto collettivo (qualora sia tale quello dell'impresa appaltante)

a un trattamento minimo previsto da un altro contratto collettivo

(quello dell'appaltatore). L'effetto della legge può essere proprio

di attribuire un diritto a un trattamento minimo a lavoratori che non

fruiscono di alcuna tutela sindacale; anzi essa tende sopra tutto ad

ovviare alla gravità di simili situazioni.

4. - Dalle esposte considerazioni discende che il sistema previsto

dall'art. 39, quarto comma, della Costituzione non è violato dalla

norma impugnata, in quanto quest'ultima non dispone l'estensione del

contratto collettivo oltre i limiti del precetto costituzionale, ma

stabilisce soltanto l'osservanza di un minimo di trattamento. Tale

trattamento prevale sul trattamento meno favorevole, anche se derivante

da un contratto collettivo, per il principio, fondamentale nel nostro

ordinamento, della prevalenza della norma di legge imperativa sulla

norma di un contratto collettivo (art. 7 delle disposizioni sulla legge

in generale). La legge potrebbe, in ipotesi, stabilire essa stessa

delle condizioni generali regolatrici di determinati rapporti di

lavoro, non essendo ciò precluso - come si è detto - da alcuna

riserva normativa sindacale; per la stessa ragione, è ugualmente

legittimo che essa stabilisca, al fine di assicurare la tutela del

lavoro voluta dalla Costituzione (art. 35), l'obbligatorietà di

determinati trattamenti minimi individuati ob relationem: con

riferimento, cioè, a una disciplina concreta di rapporti di lavoro

aziendali, indipendentemente dall'essere o no fondata su un contratto

collettivo.

Nella specie, l'obbligatorietà per l'appaltatore, verso i propri

dipendenti, del trattamento più favorevole di cui fruiscono i

dipendenti dell'impresa committente, e la conseguente eventuale

prevalenza delle condizioni regolatrici dei rapporti dell'azienda

committente su quelle meno favorevoli del rapporto dell'appaltatore coi

propri dipendenti, è diretta ad attuare i precetti costituzionali

dell'art. 36 e dell'art. 38 della Costituzione. A parte le ragioni

innanzi esposte, sarebbe palesemente incongruo, e contrario a ogni

criterio di interpretazione sistematica, che l'attuazione dell'art. 39

potesse contrastare con l'attuazione di quei precetti (artt. 36 e 38)

che sono espressione di principi fondamentali della Costituzione (art.

1, 3, 4, ecc.).