Sentenza n. 1165/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 28, primo,

secondo e sesto comma della legge della Provincia di Trento 2 maggio

1983, n. 14 (recte: della legge 20 dicembre 1972, n. 31, come

modificata dalla legge 2 maggio 1983, n. 14, intitolata

"Modificazioni ed integrazioni della normativa in materia di

espropriazione"), promosso con ordinanza emessa il 20 febbraio 1987

dalla Corte di Cassazione nel procedimento civile vertente tra il

Comune di Trento e Marchel Diego ed altra, iscritta al n. 766 del

registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 53, prima serie speciale, dell'anno 1987;

Visti gli atti di costituzione della Provincia Autonoma di Trento

e del Comune di Trento;

Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Udito l'Avv. Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Trento;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile vertente tra il Comune di

Trento, Diego Marchel e la Provincia di Trento, la Corte di

cassazione, con ordinanza emessa il 20 febbraio 1987, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 28, primo, secondo

e sesto comma, della legge provinciale di Trento 2 maggio 1983, n.

14, ("Modificazioni ed integrazioni alla normativa in materia di

espropriazioni"), in quanto prevede modalità di determinazione

dell'indennità di esproprio per le aree fabbricabili ritenute in

contrasto con gli artt. 24, primo comma, 101, secondo comma, 113,

primo e secondo comma, 42, secondo e terzo comma, della Costituzione.

Nel precisare che ritiene corretto, nel suo complesso, il

meccanismo di determinazione dell'indennizzo previsto dalle

disposizioni impugnate - in quanto legittimo esercizio della

discrezionalità del legislatore nell'individuare forme di "serio

ristoro" non necessariamente coincidenti con il valore di mercato del

bene espropriato -, il giudice a quo esprime i propri dubbi sulla

costituzionalità di uno dei coefficienti di determinazione del

predetto indennizzo: quello usato come correttivo del valore venale

del bene, il quale è individuato sulla base di tabelle, fissate

annualmente dalla commissione prevista dall'art. 28, sesto comma, che

determina i valori agricoli, minimi e massimi, delle varie zone

agrarie.

Più precisamente, le disposizioni impugnate prevedono che

l'indennizzo per l'esproprio di aree destinate dagli strumenti

urbanistici ad insediamenti produttivi di beni o di servizi, di

insediamenti residenziali, nonché a servizi d'interesse pubblico o a

verde privato, sia commisurato alla media tra il valore venale del

bene e il valore che, entro i parametri tabellari minimi e massimi

fissati annualmente da una speciale commissione, deve essere

attribuito all'area quale terreno agricolo. Secondo il giudice a quo,

proprio quest'ultimo coefficiente tabellare, potendo risultare troppo

basso o anche troppo elevato rispetto al reale valore del bene, si

porrebbe in contrasto con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione,

il quale, secondo la giurisprudenza costituzionale, esige che il

valore del bene sia determinato, ai fini dell'indennizzo, in

relazione al valore reale dello stesso. Di modo che ne conseguirebbe,

nel caso in cui l'indennizzo fosse troppo basso, una lesione del

diritto dell'espropriato e, nel caso opposto, una lesione del diritto

dell'espropriante.

Sempre secondo il giudice a quo, per la parte che si riferisce ai

valori tabellari, la determinazione dell'indennizzo prevista dalle

disposizioni impugnate contrasterebbe, per un verso, con gli artt.

24, primo comma, e 113, primo e secondo comma, della Costituzione e,

per un altro, con l'art. 101, secondo comma della stessa Carta

costituzionale. Infatti, poiché la fissazione dei valori tabellari

operata dalla speciale commissione amministrativa è sottratta al

controllo giudiziario sulla determinazione dell'indennizzo,

avverrebbe che, quando il valore reale di quest'ultimo oltrepassasse

i limiti tabellari, il privato, per un verso, risulterebbe leso nel

suo diritto ad ottenere dal giudice un equo indennizzo, e il giudice

stesso, per altro verso, vedrebbe ingiustificatamente limitata la

propria potestà giurisdizionale, vòlta al libero accertamento del

valore da attribuire al bene espropriato, di fronte a un accertamento

automatico del valore agricolo, che si risolverebbe in una

precostituzione di prove al di fuori dell'ambiente processuale.

2. - È intervenuta in giudizio la Provincia di Trento, la quale

eccepisce, innanzitutto, l'irrilevanza della questione proposta, per

la parte in cui riguarda le disposizioni relative alla determinazione

dell'indennizzo per l'esproprio di aree agricole, dato che lo stesso

giudice a quo riconosce che, nel caso di specie, si controverte su

aree a vocazione edificabile.

Nel merito, la Provincia ritiene che la questione sia comunque

infondata, poiché la determinazione dell'indennità di esproprio,

lungi dall'essere astratta, si baserebbe proprio sul valore venale

del bene, come sarebbe richiesto dalla giurisprudenza costituzionale

sull'art. 42, comma terzo, della Costituzione. Parimenti infondate

sarebbero, poi, le altre questioni, poiché i parametri invocati

riguarderebbero soltanto i procedimenti giurisdizionali di carattere

decisorio, nonché quelli istruttori e preistruttori connessi e

preordinati all'attività giurisdizionale, mentre gli atti contestati

(le c.d. tabelle) non potrebbero essere considerati come atti

amministrativi istruttori preordinati ad un processo. Tali atti,

anzi, essendo collegati a successivi atti amministrativi, sarebbero

sottoponibili al sindacato giurisdizionale e sindacabili dal giudice

ordinario, il quale potrebbe stabilire pur sempre un valore diverso

da quello indicato dall'autorità amministrativa.

3. - Si è costituito in giudizio anche il Comune di Trento,

chiedendo semplicemente, che le questioni sollevate siano dichiarate

inammissibili o infondate.

In prossimità dell'udienza il Comune ha integrato i propri

scritti difensivi con un'ulteriore memoria con la quale, ricordando

che lo stesso giudice a quo riconosce la correttezza del meccanismo

di determinazione dell'indennizzo nel suo complesso, afferma che ciò

basterebbe a ritenere che l'art. 42, terzo comma, della Costituzione

non sia violato. Del resto, aggiunge il Comune, il fatto che le

valutazioni tabellari rappresentano limiti esterni al procedimento

per la determinazione dell'indennizzo e, pertanto, non sono

sottoponibili al controllo giudiziale, ha un'analogia con il sistema

di determinazione dell'indennità di esproprio previsto dalla legge

n. 2892 del 1885 (art. 13) per il risanamento della città di Napoli

più volte giudicato non incostituzionale da questa Corte. Infatti,

tale legge, oltre a prevedere un sistema strutturalmente simile, in

quanto basato sul calcolo della media tra il valore venale e i valori

coacervati dei canoni dell'ultimo decennio o, in mancanza,

l'imponibile netto agli effetti dell'imposta sui terreni e i

fabbricati e oltre a prefigurare un indennizzo di poco superiore alla

metà del valore venale del bene (cioè un indennizzo nettamente

inferiore a quello previsto dalle disposizioni impugnate), alla

stregua di una secolare giurisprudenza, considera irrilevanti gli

incrementi di valore successivi all'esproprio e, soprattutto, ove

manchi l'accertamento, prevede che la valutazione sia fatta

insindacabilmente dall'ufficio finanziario.

4. - In prossimità dell'udienza anche la Provincia di Trento ha

presentato un'ulteriore memoria, con la quale, oltre a ribadire i

precedenti argomenti a favore dell'inammissibilità e

dell'infondatezza della questione, sostiene che il giudice a quo

avrebbe equivocato il significato della giurisprudenza

costituzionale, la quale non ha mai affermato che ogni elemento del

sistema di determinazione dell'indennizzo debba riferirsi al valore

reale del bene espropriato e che il "serio ristoro" debba

corrispondere all'integrale valore effettivo del bene. Al contrario,

in un precedente caso (v. sent. n. 231 del 1984) la Corte avrebbe

precisato che il riferimento a valori agricoli tabellari potrebbe

essere compatibile con la Costituzione, purché sia inquadrato in un

sistema razionale di determinazione dell'indennizzo che tenga conto

del valore effettivo dell'immobile. Mentre, sempre questa Corte, con

riguardo ad altro caso (v. sent. n. 530 del 1988), ha dichiarato

incostituzionale una legge che prevedeva un sistema di determinazione

dell'indennizzo di tipo esclusivamente tabellare, e che, a differenza

di quello oggetto della presente questione, mancava di ogni

riferimento al valore reale del bene.

La difesa della Provincia fa poi notare che anche il meccanismo di

determinazione dei parametri tabellari garantisce una sostanziale

corrispondenza tra i valori fissati e il valore effettivo, poiché

ciò sarebbe garantito non solo dalla composizione della commissione

provinciale ad hoc, dalle modalità di determinazione dei valori per

ciascuna coltura e in relazione alle zone agrarie, ma anche dalla

stessa determinazione del valore agricolo con riferimento all'area da

espropriare e dalla possibilità, consentita in talune ipotesi (artt.

24 e 29), di aumentare il valore medesimo.

In ogni caso, la Provincia, per mero scrupolo difensivo, osserva

che, ove la decisione fosse di accoglimento, è auspicabile che la

Corte precisi quali siano le esatte conseguenze operative della sua

pronunzia e, in particolare, se le tabelle debbano essere vincolanti,

o meno, per l'ufficio provinciale per le espropriazioni o solo per

l'autorità giurisdizionale. Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione ha sollevato due questioni di

legittimità costituzionale vertenti su un unico combinato disposto

costituito dai commi primo, secondo e sesto dell'art. 28 della legge

della Provincia di Trento 2 maggio 1983, n. 14 (recte: sui commi

primo, secondo e sesto dell'art. 28 della legge della Provincia di

Trento 20 dicembre 1972, n. 31, come modificato dalla legge

provinciale 2 maggio 1983, n. 14), che, nel dettare un particolare

meccanismo di determinazione dell'indennità di espropriazione delle

aree a specifica vocazione edificatoria, violerebbe: a) l'art. 42,

secondo e terzo comma, della Costituzione, in quanto non

garantirebbe, sempre e comunque, al proprietario espropriato un

"serio ristoro" del sacrificio imposto per utilità generale; b) gli

artt. 24, 113 e 101 della Costituzione, in quanto lederebbe le

garanzie poste da tali articoli a tutela dei diritti soggettivi dei

singoli e al fine di assicurare un corretto esercizio della funzione

giurisdizionale in relazione alla possibilità di ottenere un giusto

indennizzo.

2. - Prima di giudicare le questioni di costituzionalità

sollevate dal giudice a quo, occorre esaminare un'eccezione

d'inammissibilità presentata dalla Provincia di Trento, secondo la

quale le questioni relative al primo e al sesto comma dell'art. 28

sarebbero irrilevanti nella parte in cui si riferiscono ai criteri di

determinazione dell'indennità in relazione alle espropriazioni di

aree non edificabili.

L'eccezione va respinta.

Dall'esame dell'ordinanza di rimessione risulta sufficientemente

chiaro che il giudice a quo ha posto questioni di costituzionalità

con esclusivo riferimento alle norme della legge provinciale

concernenti il meccanismo di determinazione dell'indennità in

relazione all'espropriazione delle sole aree edificabili.

Questo meccanismo è precisamente determinato dal secondo comma

dell'art. 28, il quale testualmente stabilisce che, per le aree a

vocazione urbanistica, l'indennità di espropriazione "è commisurata

alla media aritmetica tra il valore venale ed il valore che, entro le

valutazioni fornite dalla commissione di cui al sesto comma,

dev'essere attribuito all'area quale terreno agricolo considerato

libero da vincoli di contratti agrari e secondo il tipo di coltura in

atto al momento della redazione della stima o, se anteriore, al

momento dell'occupazione d'urgenza". Poiché, come s'è appena visto,

nel calcolo della determinazione dell'indennità di esproprio per

aree edificabili rientra anche il valore agricolo del bene, il cui

meccanismo di determinazione è fissato nel primo comma dell'art. 28,

e poiché proprio alla presenza di tale fattore nel calcolo

dell'indennizzo il giudice a quo collega i propri dubbi di

costituzionalità, il coinvolgimento del primo comma dell'art. 28 fra

le disposizioni sospettate d'illegittimità deriva soltanto nella

misura in cui tale comma entra nel combinato disposto che regola

l'indennizzo in relazione alle espropriazioni di aree a vocazione

urbanistica.

Analogo ragionamento deve farsi a proposito del sesto comma

dell'art. 28, il quale è fatto oggetto di impugnazione in quanto

entra, a sua volta, nel combinato disposto che disciplina la

determinazione dell'indennità nel caso di espropriazione di aree

edificabili.

In definitiva, l'indicazione del primo e del sesto comma dell'art.

28 a fianco del secondo comma dello stesso articolo tanto nella

motivazione che nel dispositivo dell'ordinanza di rimessione, lungi

dal significare che il giudice a quo intenda arbitrariamente

estendere la questione di costituzionalità a norme che non regolano

il caso sottoposto al suo giudizio, è resa necessaria dal

particolare meccanismo di determinazione dell'indennità di esproprio

stabilito dal legislatore provinciale per le aree edificabili, il

quale si compone di più fattori, uno dei quali è dato dal valore

agricolo del bene, come determinato a norma dei commi primo e sesto

dell'art. 28.

3. - Secondo il giudice a quo, nello stabilire che l'indennità di

esproprio per le aree edificabili "è commisurata alla media

aritmetica tra il valore venale e il valore che, entro le valutazioni

fornite dalla commissione di cui al sesto comma, dev'essere

attribuito all'area quale terreno agricolo", l'art. 28, nei commi

considerati, si porrebbe in contrasto con l'art. 42, secondo e terzo

comma, della Costituzione, tutte le volte che i valori tabellari

minimi e/o massimi, individuati dalla predetta commissione e ritenuti

vincolanti sia in sede amministrativa che in quella giudiziaria,

risultino diversi o, comunque, non aderenti rispetto al valore

effettivo del suolo da espropriare. Il giudice a quo precisa che

oggetto di contestazione non è il meccanismo di liquidazione

previsto dalle disposizioni impugnate, ma è, piuttosto, il modo in

cui, per volontà del legislatore provinciale, va determinato

l'elemento di calcolo relativo al valore agricolo: questo, infatti,

non essendo fissato secondo l'effettivo apprezzamento del bene da

espropriare, ma sulla base dei valori tabellari, minimi e massimi,

determinati annualmente dalla commissione, potrebbe dar luogo a un

indennizzo ingiustificatamente limitato o, all'inverso, eccessivo,

ogni volta che i valori tabellari si discostino dal valore agricolo

effettivo del bene da espropriare.

La questione non è fondata.

Come affermato in numerose decisioni (v. spec. sentt. nn. 15 del

1976, 231 del 1984, nonché 5 e 13 del 1980, 223 del 1983, 530 e 1022

del 1988), occorre ancora una volta ribadire che il "serio ristoro",

garantito ai privati espropriati dall'art. 42, comma terzo, della

Costituzione, non deve corrispondere all'integrale valore effettivo

del bene, essendo sufficiente, ai fini del rispetto di detto

principio, che il valore venale sia assunto come termine di

riferimento o valore massimo, che il legislatore, nella sua

discrezionalità di valutazione, può contemperare con altri criteri,

sempreché i correttivi utilizzati non producano l'effetto di far

scadere l'ammontare dell'indennizzo al di sotto dell'indispensabile

livello di congruità.

Le disposizioni della legge provinciale oggetto di impugnazione

prevedono che, per le aree edificabili, l'indennità di

espropriazione deve esser determinata facendo la media aritmetica tra

il valore di scambio del bene da espropriare e il valore che va

attribuito all'area quale terreno agricolo, all'interno dei limiti

minimi e massimi fissati annualmente per le varie zone agrarie dalla

commissione prevista dal sesto comma dell'art. 28. Contrariamente a

quanto supposto dal giudice a quo, il fatto che il correttivo al

valore venale non sia necessariamente costituito dal valore agricolo

effettivo del terreno da espropriare, ma sia rappresentato da un

valore individuabile tra quelli minimi e massimi fissati ogni anno da

una apposita commissione, non comporta, di per sé, la violazione del

principio cui il legislatore, secondo la giurisprudenza di questa

Corte, deve attenersi nel determinare l'indennità di esproprio:

quello di assumere il valore effettivo del bene come base di

riferimento dell'indennizzo, onde evitare una valutazione dello

stesso del tutto astratta (sentt. nn. 5 e 13 del 1980, 223 del 1983,

231 del 1984).

Questo principio, infatti, non suppone affatto che il sistema di

determinazione dell'indennizzo stabilito dal legislatore debba essere

riferito al valore venale del bene in ogni elemento che compone il

sistema stesso, essendo pienamente legittimo, come ha riconosciuto

questa Corte in un precedente giudizio (sent. n. 231 del 1984), che

un criterio di valutazione tabellare, ancorato al valore agricolo,

possa essere inserito come correttivo all'interno di un meccanismo di

determinazione dell'indennizzo che, nel suo insieme, tenga

adeguatamente conto del valore effettivo dell'immobile da

espropriare. E non si può negare che a questo principio risponda il

particolare sistema di correzione del valore venale previsto dalle

disposizioni impugnate: il modo di composizione della commissione di

cui al sesto comma dell'art. 28 (per il quale prevalgono nella stessa

membri di estrazione tecnica), la cadenza annuale con cui sono

determinati i valori-limite, l'ancoraggio di tale determinazione al

tipo di coltura e alle caratteristiche reali della zona considerata,

l'automatico aggiornamento dei valori nel corso dell'anno in

proporzione agli aumenti del costo della vita verificatisi fino al

giorno della stima e, infine, la necessità, in sede di indennizzo,

di definire il valore agricolo (da mediare con quello venale) in

relazione alla concreta area da espropriare, costituiscono

sufficienti garanzie perché possa ragionevolmente ritenersi che il

correttivo previsto, ancorché limitato dai minimi e dai massimi

tabellari, non sia tale da pregiudicare la congruità del complessivo

sistema di indennizzo previsto in riferimento al valore effettivo del

bene.

Del resto, che il sistema complessivo di liquidazione

dell'indennizzo stabilito dalle disposizioni impugnate sia "diretto

ad assicurare all'espropriato un valore, sia pure non pieno, concreto

e specificamente riferito al bene ablato" è espressamente

riconosciuto dallo stesso giudice a quo, così come non può essere

negato da questa Corte, che, in più di un'occasione, ha giudicato

non contrastanti con l'art. 42, comma terzo, della Costituzione

correttivi al valore venale non direttamente collegati allo stesso

(v., in particolare, sent. n. 15 del 1976 e ord. n. 607 del 1987).

4. - Non fondata è, altresì, la seconda questione di

legittimità costituzionale, la quale, essendo stata posta dal

giudice a quo come logicamente dipendente da quella precedentemente

esaminata, va risolta in modo del tutto consequenziale rispetto alla

prima.

Il giudice a quo, sulla premessa che anche il correttivo al valore

venale previsto dalle norme impugnate dovesse essere riferito al

valore effettivo dell'area da espropriare, ritiene che la

disposizione secondo la quale tale correttivo vada determinato entro

limiti minimi e massimi tabellari che non possono essere oltrepassati

in sede di opposizione giudiziale alla stima (oltreché in sede di

determinazione dell'indennizzo) lederebbe, nel caso che tali limiti

si rivelassero troppo bassi o troppo elevati, tanto il diritto del

privato ad agire in giudizio per la tutela della propria pretesa

giuridica a un equo indennizzo (e, pertanto, violerebbe gli artt. 24

e 113 della Costituzione), quanto il potere del giudice di accertare

liberamente l'operato dell'amministrazione (art. 101, secondo comma,

della Costituzione).

Pur a voler trascurare il rilievo, altre volte sottolineato da

questa Corte (sent. n. 84 del 1983), che l'insindacabilità da parte

del giudice dei valori tabellari considerati non dipende tanto dalle

disposizioni relative alle modalità di determinazione

dell'indennizzo, quanto, piuttosto, dalle norme sui poteri del

giudice nei confronti di atti amministrativi adottati nell'esercizio

di una discrezionalità tecnica, non vi può esser dubbio che dalle

disposizioni impugnate non deriva alcuna illegittima limitazione sia

al potere del giudice di accertare fatti e circostanze rilevanti per

la determinazione dell'indennizzo, sia al diritto del privato di

vedersi riconosciuta in giudizio la liquidazione di un "serio

ristoro". Infatti, una volta che si è escluso che il correttivo,

come tale, debba riferirsi al valore (agricolo) effettivo dell'area

da espropriare e che esso, nella particolare disciplina predisposta

dalle norme impugnate, sia in grado di pregiudicare la congruità

dell'indennizzo nel suo complesso, non si vede in che modo possa

prodursi, per effetto delle disposizioni considerate, una lesione del

diritto di difesa del privato o di quello di agire in giudizio a

tutela di propri diritti e, tantomeno, una menomazione della funzione

giurisdizionale.

Sotto tale profilo, appare evidente la profonda differenza

esistente tra il caso deciso nel presente giudizio e quello definito

con la precedente sentenza n. 530 del 1988. In quest'ultima

occasione, la Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittima, in

riferimento agli artt. 24 e 42, comma terzo, della Costituzione, una

legge della Provincia di Bolzano, che prevedeva un sistema di

determinazione dell'indennizzo il quale si risolveva integralmente in

una definizione tabellare del valore agricolo. Nell'assumere tale

decisione la Corte, rilevando che la determinazione dell'indennizzo

secondo la tecnica tabellare potrebbe dar luogo a valori non

riferibili al valore effettivo del bene e, nonostante ciò, non

modificabili dal giudice in sede di opposizione giudiziale alla

stima, concludeva per l'incostituzionalità del sistema allora

giudicato, in quanto non garantiva che l'indennizzo corrispondesse

comunque al "serio ristoro" dovuto all'espropriato, rendendo anche

impossibile la riparazione in sede giudiziale dell'eventuale lesione

del diritto. Orbene, nel caso sottoposto al presente giudizio l'una e

l'altra delle evenienze ora ricordate sono del tutto escluse, proprio

perché il sistema di determinazione dell'indennizzo non si risolve

nella definizione tabellare dei valori, ma assume quest'ultima

semplicemente come presupposto per un ragionevole correttivo di un

sistema di liquidazione dell'indennizzo che, nel suo complesso,

riconosce come base di riferimento il valore venale del bene.