Sentenza n. 1164/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo unico della

legge della Provincia di Trento del 27 luglio 1981, n. 11 dal titolo

"Modifiche della legge provinciale 11 dicembre 1975, n. 53", promosso

con ordinanza emessa il 26 ottobre 1987 dal Tribunale regionale di

giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da Piccoli

Andrea contro il Comune di Mori ed altro, iscritta al n. 813 del

registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 54, prima serie speciale, dell'anno 1987;

Visto l'atto di costituzione della Provincia Autonoma di Trento;

Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Udito l'Avv. Umberto Pototschnig per la Provincia autonoma di

Trento;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio promosso da Andrea Piccoli contro il

Comune di Mori e nei confronti della Provincia Autonoma di Trento per

l'annullamento del provvedimento del Comune di Mori n. 9952 del 23

gennaio 1987, con il quale era stata respinta la domanda di

concessione per la costruzione di un edificio nel territorio di quel

comune, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento

ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 42 Cost., questione di

legittimità costituzionale dell'articolo unico della legge

provinciale di Trento 27 luglio 1981, n. 11, che eleva a dieci anni

la durata dei vincoli urbanistici imposti con i programmi di

fabbricazione, lasciando invariata la durata di quelli imposti con

altri strumenti urbanistici.

Premesso che i vincoli urbanistici possono essere imposti da tutti

gli strumenti urbanistici previsti dall'ordinamento della Provincia

autonoma di Trento - e precisamente, sia dal piano urbanistico

provinciale, sia dal piano comprensoriale, sia dal piano regolatore

generale e dai programmi di fabbricazione - il giudice a quo osserva

che, mentre i vincoli imposti con i primi tre strumenti urbanistici

possono avere la durata massima di cinque anni, quelli imposti con i

programmi di fabbricazione possono avere una durata doppia.

Da qui deriva la violazione degli artt. 3 e 42 Cost., in quanto la

disposizione impugnata creerebbe una irragionevole disparità di

trattamento tra cittadini della medesima provincia, i quali vedono

compresso il loro diritto di proprietà da vincoli la cui efficacia

temporale varia a seconda dello strumento di pianificazione

territoriale adottato. Disparità che sarebbe aggravata, sempre

secondo il giudice a quo, dalla discrezionalità che le

amministrazioni locali hanno nello scegliere l'uno o l'altro

strumento urbanistico, nonché dal rilievo che, per i Comuni dotati

di programmi di fabbricazione, la successiva approvazione di un piano

comprensoriale potrebbe determinare la imposizione di vincoli per un

lasso di tempo complessivamente superiore ai limiti massimi

consentiti.

Né, ad avviso del giudice a quo, la disposizione impugnata è

giustificata da situazioni eccezionali e temporanee, le quali, in

base alla giurisprudenza di questa Corte (v. sent. n. 82 del 1982),

potrebbero valere ad escludere la illegittimità costituzionale di

norme regionali (o provinciali) che prevedono una durata dei limiti

imposti dai programmi di fabbricazione superiore a quella stabilita

dalle leggi statali per il restante territorio nazionale.

Al contrario, la disparità di trattamento dei diritti di

proprietà dei privati residenti nella Provincia risulterebbe

confermata e rafforzata dal fatto che la disposizione impugnata,

disponendo che i vincoli posti dai programmi di fabbricazione abbiano

un'efficacia massima maggiore di quella dei vincoli previsti dai

piani regolatori generali o dai piani urbanistici comprensoriali,

pongono il privato che si trovi soggetto ai primi in una situazione

deteriore, essendo approvati i programmi di fabbricazione senza la

garanzia del giusto procedimento, che, viceversa, caratterizza

l'approvazione degli altri strumenti urbanistici.

2. - La Provincia autonoma di Trento è intervenuta in giudizio

eccependo, in primo luogo, l'inammissibilità della questione di

legittimità costituzionale sollevata dal T.A.R. di Trento.

La Provincia osserva, infatti, che nell'ordinanza di rimessione

non sono indicate le norme costituzionali che si ritengono violate

dalla disposizione impugnata, in quanto il riferimento agli artt. 3 e

42 contenuto nell'ordinanza attiene soltanto alla eccezione di

legittimità costituzionale sollevata da una delle parti. Dal

complesso dell'ordinanza emerge, semmai, solo un riferimento alla

pretesa violazione dell'art. 3 Cost., mentre la questione della

legittimità di leggi provinciali che pongono vincoli urbanistici di

maggior durata di quelli previsti da leggi statali avrebbe dovuto

essere sollevata con riferimento alle disposizioni statutarie che

individuano le competenze della provincia.

Nel merito, la Provincia autonoma chiede che le questioni vengano

dichiarate non fondate.

Quanto alla pretesa violazione del principio di eguaglianza, la

Provincia osserva, innanzitutto, che è errato il riferimento

contenuto nell'ordinanza alla discrezionalità della scelta dello

strumento urbanistico, dal momento che la legge provinciale 11

dicembre 1975, n. 53 ha ridisciplinato i piani comprensoriali

assorbendo in essi i piani regolatori generali e stabilendo che

questi ultimi possono essere adottati soltanto dai Comuni che alla

data del 1975 ne erano già dotati. In ogni caso, la Provincia

ritiene che non si possa parlare di violazione del principio di

eguaglianza, in quanto la differente efficacia nel tempo di strumenti

urbanistici tra loro diversi va valutata con riferimento agli effetti

che si intendono raggiungere con l'adozione dell'uno o dell'altro. La

stessa legislazione statale, d'altronde, prevede un'efficacia

differente per i diversi strumenti urbanistici da essa previsti,

un'efficacia che per alcuni piani è persino superiore a quella

stabilita dalla norma impugnata.

Ad ogni modo, secondo la Provincia, la legge provinciale n. 11

del 1981 si propone, non tanto di elevare a dieci anni l'efficacia

temporale dei vincoli posti con i programmi di fabbricazione, quanto

di estendere il termine massimo già previsto in dieci anni per i

piani generali di zona anche ai programmi di fabbricazione. Nessuna

illegittimità potrebbe essere ravvisata in ciò, perché sia i

programmi di fabbricazione, sia i piani generali di zona - i quali

costituiscono il più importante strumento di cui dispongono i comuni

della Provincia di Trento per attuare in via generale le previsioni

del piano comprensoriale - hanno efficacia attuativa immediata.

D'altronde, conclude la Provincia, la stessa legislazione statale

prevede (art. 2 legge n. 1187 del 1968) che i vincoli posti da un

piano regolatore generale possano avere efficacia per quindici anni,

posto che per l'attuazione dei piani particolareggiati il limite

massimo è di dieci anni.

3. - In prossimità dell'udienza, la Provincia autonoma di Trento

ha depositato una memoria difensiva con la quale, in aggiunta alle

argomentazioni già svolte a favore della infondatezza delle

questioni sollevate, sottolinea che, con sentenza n. 92 del 1982,

questa Corte ha affermato che l'art. 42 Cost. non è violato

allorquando la durata dei vincoli di inedificabilità sia limitata

nel tempo. Questo principio, secondo la Provincia, è pienamente

osservato dalla legge impugnata, la quale ragionevolmente prevede la

medesima efficacia temporale per i vincoli posti dai programmi di

fabbricazione e per quelli contenuti nei piani di attuazione. Considerato in diritto

1. - L'articolo unico della legge della Provincia autonoma di

Trento 27 luglio 1981, n. 11 ("Modifica della legge provinciale 11

dicembre 1975, n. 53") - il quale equipara l'efficacia temporale

massima dei vincoli urbanistici posti alle aree per attrezzature

pubbliche e collettive dai programmi di fabbricazione a quella (dieci

anni) stabilita per i piani generali di zona dall'art. 15, secondo

comma, della legge provinciale 11 dicembre 1975, n. 53 - è

sospettato d'incostituzionalità dal Tribunale regionale di giustizia

amministrativa di Trento per contrasto con gli artt. 3 e 42 della

Costituzione.

Secondo il giudice a quo, detti parametri costituzionali appaiono

violati, in quanto, con il riconoscimento di un'efficacia temporale

massima dei vincoli posti dai programmi di fabbricazione più elevata

di quella relativa ai vincoli previsti dai piani urbanistici

comprensoriali e dai piani regolatori generali, si creerebbe una

disparità di trattamento fra i proprietari residenti nei vari Comuni

della Provincia di Trento, nel senso che alcuni di essi verrebbero

assoggettati a vincoli di durata massima diversa in conseguenza della

scelta (discrezionale) di questo o di quello strumento urbanistico da

parte delle amministrazioni pubbliche. Tale disparità sarebbe, poi,

aggravata, ad avviso del giudice a quo, dal fatto che i programmi di

fabbricazione, a differenza dei piani urbanistici comprensoriali e

dei piani regolatori generali, sono approvati senza la garanzia del

c.d. giusto procedimento e dal fatto che la disposizione impugnata

prevede una durata massima (dieci anni) dei vincoli d'inedificazione

per attrezzature pubbliche posti dai programmi di fabbricazione

adottati dai Comuni della Provincia di Trento superiore alla durata

prevista per gli stessi vincoli urbanistici dalla legislazione

statale (cinque anni), senza che questa differenza risulti

giustificata da situazioni temporanee o eccezionali.

2. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione d'inammissibilità

presentata dalla Provincia autonoma di Trento, secondo la quale

nell'ordinanza di rimessione non sarebbe contenuta alcuna

specificazione delle norme costituzionali che si assumono violate.

Più precisamente, poiché l'unica indicazione degli artt. 3 e 42

della Costituzione è inserita nella parte dell'ordinanza in cui il

giudice a quo riferisce il contenuto dell'eccezione sollevata dalle

parti nel giudizio principale e poiché la motivazione della stessa

sembra oscillare tra la lesione del principio costituzionale di

eguaglianza e quella del limite statutario dei principi generali, la

Provincia ritiene che dall'ordinanza non risulti con sufficiente

chiarezza quale sia esattamente la questione sollevata e, in

particolare, se sia considerato leso il limite costituzionale o

quello statutario e se il giudice a quo faccia propri, o meno, i

dubbi di costituzionalità sollevati dalle parti.

L'eccezione non può essere accolta.

Ad un esame complessivo dell'ordinanza, risulta sufficientemente

chiaro come il giudice a quo, accogliendo l'eccezione sollevata dalle

parti del giudizio principale, abbia inteso contestare la

legittimità costituzionale dell'articolo unico della legge

provinciale n. 11 del 1981 in riferimento agli artt. 3 e 42 della

Costituzione, sotto il profilo della disparità di trattamento

causata ai privati dalla previsione di una differente durata massima

di vincoli posti da strumenti urbanistici diversi, ma presuntivamente

diretti a svolgere una funzione analoga nell'ambito del sistema

urbanistico vigente nella Provincia di Trento. Parimente chiaro

risulta che le altre argomentazioni addotte dal giudice a quo, lungi

dal porre ulteriori questioni di costituzionalità, sono utilizzate

come elementi rafforzativi dell'assunzione relativa all'arbitraria

discriminazione che sarebbe prodotta dalla disposizione impugnata.

3. - La questione non è fondata.

Al fine di dimostrare l'ingiustificata disparità di trattamento

che i cittadini residenti nei vari Comuni della Provincia di Trento

subirebbero nel godimento dei loro diritti di proprietà in

conseguenza della estensione a dieci anni della durata massima dei

vincoli di aree per attrezzature pubbliche e collettive previsti dai

programmi di fabbricazione (durata che viene così parificata a

quella dei piani generali di zona), il giudice a quo muove dalla

convinzione che, essendo diretti i predetti programmi a svolgere

nell'ordinamento urbanistico della Provincia di Trento una funzione

analoga a quella dei piani comprensoriali e dei piani regolatori

generali, non potrebbero avere una durata massima diversa da quella

propria di questi ultimi, onde impedire che la pubblica

amministrazione possa discrezionalmente optare a favore dei programmi

di fabbricazione sol perché comportano vincoli di durata superiore.

Va precisato, innanzitutto, che l'assunto del giudice a quo non

può considerarsi corretto, poiché l'ordinamento urbanistico vigente

nella Provincia di Trento è caratterizzato da un sistema articolato

di piani, ognuno dei quali viene chiamato a svolgere una propria

specifica funzione.

Lo strumento di governo territoriale più generale adottabile

dalla Provincia di Trento con funzioni di piano di coordinamento è

il Piano urbanistico provinciale (art. 6, legge prov. 2 marzo 1964,

n. 2), in armonia con il quale dev'essere adottato il Piano

comprensoriale (art. 17, primo e secondo comma, legge prov. n. 2 del

1964; artt. 3 e 11, legge prov. n. 53 del 1975), che ha il valore e

gli effetti di un piano regolatore generale, esteso al territorio di

tutti i Comuni facenti parte del comprensorio (art. 5, legge prov. n.

53 del 1975). Al di sotto di tali piani di livello superiore sono,

poi, previsti i piani di attuazione, il più importante dei quali è

dato dal piano generale di zona, che, avendo valore ed effetti

analoghi a quelli di un piano regolatore particolareggiato (art. 18,

legge prov. n. 53 del 1975), costituisce lo strumento urbanistico

utilizzabile ogni volta che si voglia addivenire a una pianificazione

urbanistica di attuazione, dotata di carattere generale, estesa al

territorio di un Comune (nel qual caso è adottato dai singoli

Comuni) ovvero al territorio di più Comuni (nel qual caso è

adottato dall'assemblea del Comprensorio).

In conseguenza di tale disciplina stabilita con la legge n. 53 del

1975, il legislatore provinciale ha coerentemente disposto, con norme

di carattere transitorio (artt. 37 e 40 della stessa legge prov. n.

53 del 1975), che non è più consentita l'adozione di piani

regolatori generali e di piani regolatori particolareggiati a partire

dalla data di entrata in vigore della predetta legge, salva

l'efficacia di quei piani regolatori che, alla suddetta data, fossero

già stati approvati dalla Giunta provinciale o anche semplicemente

adottati dai Comuni.

Nell'ambito di questo sistema di pianificazione del territorio, i

programmi di fabbricazione, che nel precedente regime giuridico erano

obbligatori per tutti i Comuni non muniti di un piano regolatore

generale (art. 16, legge prov. n. 2 del 1964), con la legge

provinciale del 1975 sono stati temporaneamente conservati con lo

stesso ruolo e allo stesso livello di pianificazione superiore (e non

di attuazione) previsti precedentemente. Per tale ragione è stato

disposto che la loro efficacia venga a cessare con l'entrata in

vigore dei piani comprensoriali (artt. 5 e 26, legge prov. n. 53 del

1975), i quali, come s'è prima precisato, hanno nella Provincia di

Trento lo stesso valore e gli stessi effetti che la legislazione

statale collega ai piani regolatori generali.

4. - Dal quadro generale dell'ordinamento urbanistico vigente

nella Provincia di Trento si desume che, se non può accogliersi

l'interpretazione patrocinata dalla difesa della Provincia - secondo

la quale la disposizione impugnata si giustifica in quanto i

programmi di fabbricazione partecipano della stessa natura attuativa

dei piani generali di zona, non può accettarsi neppure la

ricostruzione operata dal giudice a quo, per il quale i piani

comprensoriali, i piani regolatori generali e i programmi di

fabbricazione sono strumenti urbanistici caratterizzati da una certa

interscambiabilità, che, pertanto, possono essere prescelti

dall'amministrazione pubblica su basi meramente discrezionali o,

addirittura, in ragione della diversa durata massima dei vincoli

posti da ciascuno di essi.

Quest'ultima interpretazione, infatti, trascura di considerare,

innanzitutto, che la legge provinciale 11 dicembre 1975, n. 53,

avendo sostituito i piani regolatori generali, deliberati dai singoli

Comuni, con i piani comprensoriali, ha fatto venir meno la

possibilità, per i Comuni stessi, di dotarsi del programma di

fabbricazione in luogo del piano regolatore generale. In secondo

luogo, essa dimentica che la stessa legge del 1975, avendo previsto

la cessazione di efficacia dei programmi di fabbricazione alla data

di entrata in vigore dei piani comprensoriali, mostra chiaramente che

questi ultimi si sostituiscono nel sistema urbanistico provinciale,

oltreché ai piani regolatori generali, anche ai programmi di

fabbricazione. In altre parole, una corretta interpretazione della

legislazione urbanistica della Provincia di Trento porta alla

conclusione che, non ricorrendo nella stessa l'interscambiabilità

tra i programmi di fabbricazione e i piani regolatori generali o i

piani comprensoriali sospettata dal giudice a quo, vien meno il

presupposto stesso che ha indotto quest'ultimo a porre una questione

di disparità di trattamento dei cittadini, vale a dire la presunta

equivalenza di funzione e di applicabilità degli strumenti

urbanistici considerati.

Del resto, non va neppure dimenticato che il legislatore

provinciale gode nella disciplina dell'urbanistica di un'ampia

discrezionalità, che gli deriva dal fatto che in questa materia la

Provincia di Trento possiede, a norma dell'art. 8, n. 5, dello

Statuto di autonomia, una competenza legislativa esclusiva. Sotto

tale aspetto, pertanto, non vale osservare, come fa il giudice a quo,

che la legge provinciale si discosta illegittimamente dalla

legislazione nazionale (v. art. 2, legge 19 novembre 1968, n. 1187),

la quale prevede, per i vincoli preordinati all'espropriazione o

comportanti inedificabilità, un'efficacia massima (cinque anni) di

durata inferiore a quella prevista dalla disposizione impugnata.

Infatti, a parte il rilievo che la stessa legislazione nazionale

permette che la predetta efficacia possa essere protratta anche oltre

il termine prima ricordato, occorre sottolineare che, come questa

Corte ha già avuto modo di precisare (sent. n. 82 del 1982), la

determinazione della durata dei vincoli urbanistici, sempreché non

appaia irragionevole o arbitraria, rientra nella piena disponibilità

del legislatore regionale o provinciale nell'esercizio di una

potestà, come quella esclusiva, che è, per l'appunto, diretta ad

adattare la disciplina urbanistica alle particolari esigenze

regionali o provinciali anche al di là dei principi vigenti nella

legislazione statale su singole materie.

E che il legislatore provinciale non abbia irragionevolmente

protratto la durata massima dei vincoli urbanistici è dimostrato

dalla ratio sottesa alla disposizione impugnata. Messo di fronte ai

ritardi nell'adozione dei piani comprensoriali e alla necessità di

conservare in vita i programmi di fabbricazione preesistenti (che

interessavano la grandissima maggioranza dei Comuni, dato che

soltanto due erano muniti di piano regolatore generale), il

legislatore provinciale, al fine di non pregiudicare, per un verso,

l'attuazione della riforma urbanistica del 1975 e, per un altro, il

compimento delle più importanti opere pubbliche, ha ragionevolmente

ritenuto di portare da cinque a dieci anni la durata massima dei

programmi di fabbricazione, limitatamente ai vincoli posti per le

aree preordinate all'esproprio per la costruzione di attrezzature

pubbliche e collettive.

Né si può dire, come afferma ancora il giudice a quo, che la

durata massima dei vincoli urbanistici prevista dalla legge impugnata

sia eccessiva e ponga, pertanto, limiti arbitrari al diritto di

proprietà dei privati. Questa Corte, con giurisprudenza ormai

costante (v. sentt. nn. 55 del 1968, 82, 92 e 239 del 1982, 513 del

1988, nonché ord. n. 247 del 1985), ha affermato che i vincoli

preordinati ad espropriazioni, quando non danno luogo ad indennizzo,

devono essere temporanei, precisando, peraltro, che il termine di

efficacia non può essere di tale durata da vanificare in sostanza il

requisito della temporaneità. Questi principi non sono, certo,

violati dalla disposizione impugnata, non tanto perché - come

sostiene la difesa della Provincia - nella legislazione nazionale

ricorrono svariate ipotesi di vincoli posti da piani urbanistici

dotati di un'efficacia maggiore od eguale, quanto perché, nel caso

di specie, la durata prevista, come s'è ora ricordato, è legata

alla transitorietà e alla eccezionalità della situazione creatasi

in conseguenza del passaggio da una disciplina urbanistica a

un'altra, nella quale i programmi di fabbricazione sono destinati a

scomparire.

5. - Deve, infine, considerarsi assorbito dalle precedenti

osservazioni sulla mancanza dei presupposti affinché possa parlarsi,

nel caso, di disparità di trattamento l'ulteriore rilievo formulato

dal giudice a quo relativamente al fatto che i programmi di

fabbricazione, a differenza dei piani comprensoriali o dei piani

regolatori generali, sono adottati senza la garanzia del c.d. giusto

procedimento.

Tuttavia, a parte la dubbia congruenza di un motivo, come quello

appena riferito, con la questione sollevata (che, come s'è detto,

riguarda una disposizione sulla durata massima dei vincoli

urbanistici), non si può fare a meno di ricordare che questa Corte

ha già precisato come l'assenza della garanzia del c.d. giusto

procedimento nell'iter formativo dei programmi di fabbricazione, pur

potendo dar luogo a diverse valutazioni sull'opportunità, non è

tale, in confronto con quanto previsto per i piani regolatori, da

indurre a ritenere violato il principio costituzionale di eguaglianza

(sent. n. 23 del 1978; nonché sent. n. 239 del 1982).