Sentenza n. 116/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Lazio, Emilia-Romagna,

Liguria, Lombardia, Veneto, Toscana e Valle d'Aosta notificati il 25,

30, e 31 agosto 1993, depositati in cancelleria il 3, 11, 14, 15 e 19

settembre 1993, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del

d.P.R. 24 dicembre 1992 (Definizione dei livelli uniformi di

assistenza sanitaria) ed iscritti ai nn. 27, 28, 29, 30, 31, 32 e 33

del registro conflitti 1993;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 1994 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Giandomenico Falcon, per la Regione Emilia-Romagna, Valerio Onida, per le Regioni Liguria, Lombardia, Toscana e

Veneto, Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta, Achille

Chiappetti per la Regione Lazio e l'Avvocato dello Stato Franco

Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Le Regioni a statuto ordinario Lazio, Emilia-Romagna,

Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana e la Regione a statuto speciale

Valle d'Aosta hanno proposto distinti ricorsi per conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del

Presidente della Repubblica 24 dicembre 1992 (Definizione dei livelli

uniformi di assistenza sanitaria), lamentando la lesione delle

competenze in materie ad esse costituzionalmente assegnate (artt. 117

e 118 della Costituzione e artt. 2, 3 e 4 dello Statuto speciale per

la Valle d'Aosta) e della propria autonomia finanziaria (art. 119

della Costituzione), nonché per violazione degli artt. 77, 100, 103,

108, 116 e 125 della Costituzione. Sebbene i ricorsi siano distinti,

le ricorrenti propongono profili di lesività delle proprie

attribuzioni in larga parte coincidenti.

Tutte le ricorrenti premettono che l'atto impugnato è stato

emanato sulla base dell'art. 6, primo comma, del decreto-legge 19

settembre 1992, n. 384, convertito dalla legge 14 novembre 1992, n.

438, articolo il quale prevede che il Governo, entro il 30 novembre

1992, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo

Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,

definisce i livelli uniformi di assistenza sanitaria da garantire a

tutti i cittadini a decorrere dal 1 gennaio 1993 e, ove l'intesa non

intervenga, lo stesso Governo è autorizzato a provvedere

direttamente entro il 15 dicembre 1992. Non essendosi realizzata

l'intesa, l'atto impugnato è stato emanato ed ha fissato sei

distinti livelli di assistenza, i cui parametri di finanziamento,

peraltro, non sono stati ammessi al visto della Corte dei conti.

Questi, pertanto, non sono indicati nel testo del decreto impugnato,

mentre viene riportato nello stesso testo, seppure riprodotto in

carattere corsivo, il parametro di finanziamento capitario globale

lordo.

Sotto un primo profilo, le Regioni Liguria, Lombardia, Veneto e

Toscana sostengono che l'atto contestato sia stato adottato sulla

base di una disposizione di legge, cioè l'art. 6 del decreto-legge

n. 384 del 1992, non più in vigore, essendo stato pubblicato

quell'atto dopo che era intervenuto il decreto legislativo 30

dicembre 1992, n. 502, che, all'art. 1, affida al piano sanitario

nazionale il compito di determinare i livelli uniformi di assistenza

sanitaria.

Un secondo profilo di lesività è individuato dalla Regione

Emilia-Romagna nella asserita retroattività dell'atto impugnato,

dovuta al fatto che questo fa iniziare a circa sei mesi prima della

sua pubblicazione la decorrenza dei previsti livelli di spesa delle

prestazioni sanitarie, in conseguenza della quale risulterebbe

menomata l'effettiva capacità delle regioni di programmare la

propria spesa sanitaria.

Un ulteriore motivo di censura è proposto dalle Regioni Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana, in relazione al fatto

che l'atto impugnato non indica le ragioni della mancata intesa fra

il Governo e la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le

regioni e le province autonome, in assenza delle quali, secondo la

giurisprudenza di questa Corte, il dovere di perseguire l'intesa

risulterebbe totalmente vanificato.

Un quarto profilo di lesività è individuato dalle Regioni

Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana nella

circostanza che l'atto contestato avrebbe un contenuto diverso da

quello configurato nell'art. 6, primo comma, del decreto-legge n. 384

del 1992, e per ciò stesso sarebbe privo di qualsiasi base

legislativa, considerato che, anziché indicare ciò che al cittadino

deve essere comunque garantito in tema di prestazioni sanitarie

quantificandone i costi relativi, si limiterebbe a elencare obiettivi

generici, fissando un tetto capitario globale presumibilmente

limitato soltanto dai vincoli di bilancio.

Infine, tutte le ricorrenti prospettano la lesione delle proprie

competenze in conseguenza della determinazione dei parametri capitari

di finanziamento. In particolare, i motivi di doglianza consistono

tanto nel rilievo che non siano stati determinati i parametri

capitari parziali, quanto nella circostanza che il parametro

capitario globale non sia ricollegabile alle prestazioni imposte a

causa della mancata indicazione degli standards organizzativi

utilizzati per la sua determinazione. In altri termini, il parametro

di finanziamento capitario globale non sarebbe altro che un livello

di spe sa garantito dal "fondo sanitario nazionale" e determinato

attraverso una mera operazione di divisione fra l'ammontare del

"fondo" e il numero dei cittadini beneficiari, mentre le norme di

legge sul le quali l'atto impugnato è basato sembrano supporre che

si dovessero determinare le prestazioni da assicurare ai cittadini

calcolando il costo di tali prestazioni, salvo poi a ridurle in caso

di insufficienza delle risorse finanziarie disponibili.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che i ricorsi siano dichiarati in parte

inammissibili e, comunque, non fondati.

Sul primo dei profili prima ricordati, l'Avvocatura dello Stato

rileva che esso sarebbe palesemente non fondato, dal momento che

l'atto impugnato è stato emanato prima del decreto legislativo n.

502 del 1992.

Riguardo alla pretesa retroattività dell'atto impugnato, la parte

resistente osserva che questa non ha alcun fondamento, poiché, a suo

avviso, la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale dell'atto contestato

avrebbe una funzione meramente notiziale.

A proposito dell'emanazione dell'atto impugnato in mancanza della

preventivata intesa fra il Governo e la Conferenza permanente per i

rapporti fra lo Stato e le regioni, l'Avvocatura dello Stato,

ricordando che la predetta conferenza è un organo amministrativo

statale di carattere collegiale, afferma che l'espressione "d'intesa

con" dovrebbe essere interpretata come se configurasse un mero onere

di informazione, finalizzato a ricercare, all'interno di

quell'organo, la cooperazione delle regioni.

Circa la asserita difformità dell'atto impugnato rispetto alla

disposizione legislativa che lo prevede, l'Avvocatura dello Stato

osserva che, se non inammissibile per la mancata invasività di tale

preteso vizio, la censura appare infondata, per il fatto che il

decreto contestato conterrebbe, per ciascuno dei livelli di

assistenza previsti, l'indicazione dei relativi obiettivi e

l'indicazione analitica delle attività e delle prestazioni.

Infine, quanto ai profili concernenti i parametri capitari di

finanziamento, l'Avvocatura dello Stato sostiene che la mancata

determinazione di questi ultimi non produrrebbe alcuna lesione

dell'autonomia regionale, la quale, anzi, risulterebbe accresciuta

dalla determinazione del solo parametro globale.

3. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie le

Regioni Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto, Toscana e Valle

d'Aosta, sviluppando ulteriormente gli argomenti esposti nei ricorsi

a sostegno dell'accoglimento di questi ultimi e confermando le

proprie posizioni anche con repliche alle critiche formulate

dall'Avvocatura dello Stato. In particolare, le Regioni Liguria,

Lombardia, Veneto e Toscana fanno presente che la Corte dei conti non

ha vistato la determinazione delle quote capitarie, né quella

relativa al parametro globale. Questo rilievo, secondo le ricorrenti,

confermerebbe la fondatezza dei ricorsi e della richiesta di

annullamento dell'atto impugnato, essendo stati pubblicati,

quest'ultimo, con la menzione dell'avvenuta registrazione e,

l'allegato, con l'indicazione del parametro globale.

4. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato memorie in

relazione ai ricorsi delle Regioni Liguria, Lombardia, Veneto e

Toscana, insistendo sulle proprie richieste. In particolare,

relativamente alla mancata indicazione nell'atto impugnato dei motivi

che hanno indotto il Governo ad emanarlo pur in mancanza dell'intesa

con la Conferenza permanente per i rapporti fra Stato e regioni,

l'Avvocatura dello Stato, nel depositare i verbali delle

corrispondenti sedute, afferma che da questi emergerebbe che il

mancato raggiungimento dell'intesa sarebbe dovuto al timore delle

regioni di non riuscire, a consuntivo, a fronteggiare

finanziariamente i costi dell'assistenza sanitaria. In ogni caso, la

stessa parte resistente osserva che, a parte il rilievo che la

predetta Conferenza esprime anche le indicazioni del Governo, non

v'è alcuna norma costituzionale che prevede l'onere per lo Stato

della motivazione contestuale in caso di mancata intesa con le

regioni e che, comunque, una volta che vi sia stato un ampio dialogo,

non si vede cosa potrebbe aggiungere l'inserimento formale nel testo

della motivazione. L'Avvocatura rileva, infine, che, essendo nel

frattempo intercorsa l'intesa fra lo Stato e le regioni sul piano

sanitario nazionale, il quale fissa i nuovi livelli di assistenza e

le nuove quote capitarie, la Corte dovrebbe adottare una pronunzia di

cessazione della materia del contendere. Considerato in diritto

1. - Con distinti ricorsi le Regioni ad autonomia comune Lazio,

Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana, nonché la

Regione ad autonomia differenziata Valle d'Aosta, hanno proposto

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al

decreto del Presidente della Repubblica 24 dicembre 1992 (Definizione

dei livelli uniformi di assistenza sanitaria), denunziando la lesione

delle competenze legislative ed amministrative loro assegnate dalla

Costituzione (artt. 117 e 118) o dallo Statuto speciale per la

Regione Valle d'Aosta (artt. 2, 3 e 4) e della propria autonomia

finanziaria (art. 119 della Costituzione; art. 29 dello Statuto

speciale per la Valle d'Aosta), oltreché la violazione dei principi

stabiliti negli artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125 della

Costituzione.

Poiché i ricorsi sollevano profili attinenti a lesioni delle

proprie competenze aventi contenuto identico o analogo, i relativi

giudizi vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

2. - I ricorsi vanno accolti.

L'art. 6 del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure

urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego,

nonché disposizioni fiscali), convertito dalla legge 14 novembre

1992, n. 438, dispone che, entro il 30 novembre 1992, il Governo,

d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le

regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, definisce i

livelli uniformi di assistenza sanitaria da garantire a tutti i

cittadini a decorrere dal 1 gennaio 1993 e che, ove la predetta

intesa non intervenga, lo stesso Governo provvede direttamente entro

il 15 dicembre 1992.

La previsione dell'intesa fra lo Stato e le regioni (e le province

autonome) in tema di definizione dei livelli uniformi di assistenza

sanitaria è indubbiamente giustificata, poiché, per quanto tale

definizione risponda all'interesse nazionale di assicurare le

condizioni minime per la tutela su tutto il territorio statale della

salute dei cittadini (art. 32 della Costituzione), tuttavia essa

interferisce sia con le competenze regionali in materia di assistenza

sanitaria e ospedaliera (artt. 117 e 118 della Costituzione, per le

regioni a statuto ordinario; art. 3, lettera l e 4 dello Statuto

speciale per la Valle d'Aosta), sia con l'autonomia finanziaria delle

regioni, pur soggetta al coordinamento con la finanza statale,

essendo posti i predetti livelli a carico del "fondo sanitario

nazionale" (art. 119 della Costituzione).

Nel regolare siffatto strumento di cooperazione fra lo Stato e le

Regioni, il legislatore nazionale, sulla base dell'esperienza

negativa occorsa nell'attuazione dell'art. 4 della legge 30 dicembre

1991, n. 412 (in relazione alla quale la mancata intesa fra lo Stato

e le regioni ha impedito che si addivenisse a qualsiasi

determinazione dei livelli uniformi di assistenza sanitaria), ha

previsto, nel ricordato art. 6 del decreto-legge n. 384 del 1992, un

meccanismo sostitutivo nell'ipotesi di non raggiungimento dell'intesa

in sede di Conferenza permanente per i rapporti fra Stato e regioni

(e province autonome). Tale meccanismo consiste nel fatto che,

superato un certo termine entro il quale l'intesa non è stata

raggiunta, il Governo può direttamente provvedere definendo esso

stesso i livelli uniformi di assistenza sanitaria.

3. - Interventi del genere in sostituzione della mancata intesa

sono stati esaminati in passato da questa Corte, che li ha giudicati

non contrari a Costituzione a condizione che il Governo,

nell'adottare il provvedimento sul quale non è intercorsa l'intesa

nel termine, fornisca un'adeguata motivazione, vòlta a manifestare,

in relazione agli argomenti addotti dalla parte regionale a sostegno

del rifiuto dell'accordo, le ragioni d'interesse nazionale che

abbiano determinato lo stesso Governo a decidere unilateralmente (v.,

da ultimo, sent. n. 204 del 1993).

Contrariamente a quanto suppone l'Avvocatura dello Stato, in tali

casi l'obbligo di motivazione non deve essere necessariamente

previsto in una previa norma di legge, come pure talvolta accade (v.

art. 1, primo comma, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.

502, nel testo modificato dal decreto legislativo 7 dicembre 1993, n.

517). Infatti, nella sentenza appena citata, questa Corte ha già

precisato che il predetto obbligo deve ritenersi "connaturato al

principio stesso di 'leale cooperazione' cui deve ispirarsi il

sistema complessivo dei rapporti tra Stato e Regioni". Di modo che,

considerato che in base a tale principio il confronto rivolto al

raggiungimento dell'intesa deve essere caratterizzato da un

atteggiamento delle parti ispirato alla correttezza e all'apertura

verso le posizioni altrui (v. sent. n. 379 del 1992), l'ipotetica

previsione del potere di una delle parti di provvedere in assenza

dell'intesa, senza dover addurre motivo alcuno sulle ragioni del

mancato accordo e sulla superiore esigenza di provvedere

unilateralmente, si risolverebbe in una violazione o in una elusione

del principio di leale cooperazione, in conseguenza

dell'irragionevole preferenza accordata alla parte che, dopo una

certa data, potrà decidere, oltreché non tenendo conto delle

posizioni della controparte, al di fuori di qualsiasi possibilità di

controllo sulla "lealtà" del comportamento tenuto.

Del resto, l'obbligo di motivazione da parte del Governo,

allorché provvede direttamente dopo che è fallito il confronto per

pervenire a un'intesa con le regioni, è il requisito minimo in grado

di legittimare la decisione unilaterale dello stesso Governo in una

materia connotata dalla stretta connessione delle competenze statali

con quelle delle regioni. In proposito non è senza significato

ricordare che, negli ordinamenti stranieri comparabili con quello

italiano, in ipotesi come quelle oggetto dei presenti giudizi, al

rischio di paralisi decisionale, conseguente alla mancata intesa fra

lo Stato e gli enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita,

si pone rimedio deferendo la decisione a un collegio arbitrale o a un

organo statale in posizione più elevata ovvero assegnando la

decisione al medesimo organo statale interessato al raggiungimento

dell'intesa, che tuttavia è chiamato a decidere secondo un

procedimento più aggravato rispetto a quello ordinario (ad esempio,

con un obbligo di sentire il parere di un organo terzo).

4. - Come anche riconoscono concordemente tutte le parti del

presente giudizio, il decreto impugnato è stato adottato in mancanza

del raggiungimento dell'intesa prevista dall'art. 6 del decreto-legge

n. 384 del 1992. Sulla base dei principi precedentemente ricordati,

il Governo avrebbe dovuto provvedere direttamente adducendo, nel

contempo, i motivi della mancata intesa e le ragioni d'interesse

nazionale che l'hanno determinato a decidere unilateralmente. Ma,

poiché non v'è traccia alcuna di tale motivazione nell'atto

impugnato, quest'ultimo dev'essere annullato, dal momento che lede

tanto le competenze costituzionalmente riconosciute alle regioni

ricorrenti in materia di assistenza sanitaria, quanto l'autonomia

finanziaria garantita alle medesime.

Né tale conclusione può essere contraddetta dalle argomentazioni

addotte dall'Avvocatura dello Stato nelle proprie memorie difensive.

Innanzitutto, non si può sostenere che l'intesa comporta un

semplice onere di informazione da parte dello Stato, finalizzato a

ricercare la cooperazione delle regioni, una volta che questa Corte

ha più volte chiarito che l'intesa "è una tipica forma di

coordinamento paritario, in quanto comporta che i soggetti

partecipanti siano posti sullo stesso piano in relazione alla

decisione da adottare, nel senso che quest'ultima deve risultare come

il prodotto di un accordo e, quindi, di una negoziazione diretta fra

il soggetto cui la decisione è giuridicamente imputata e quello la

cui volontà deve concorrere alla decisione stessa" (v. sent. n. 337

del 1989, nonché sentt. nn. 21 del 1991, 220 del 1990 e 747 del

1988).

In secondo luogo, non può condividersi l'opinione che la sede

nella quale, a norma dell'art. 6 del decreto-legge n. 384 del 1992,

deve essere perseguita l'intesa - cioè la Conferenza permanente per

i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province di Trento e di

Bolzano - debba essere configurata come un organo statale o,

quantomeno, un organo che esprime anche le indicazioni dello Stato.

Per quel che qui rileva, la Conferenza disciplinata dall'art. 12

della legge 23 agosto 1988, n. 400, lungi dall'essere un organo

appartenente all'apparato statale o a quello delle regioni (e delle

province autonome) e deputato a manifestare gli orientamenti dell'uno

e/o delle altre, è la sede privilegiata del confronto e della

negoziazione politica fra lo Stato e le regioni (e province

autonome), prevista dal predetto art. 12 al fine di favorire il

raccordo e la collaborazione fra l'uno e le altre. In quanto tale, la

Conferenza è un'istituzione operante nell'ambito della comunità

nazionale come strumento per l'attuazione della cooperazione fra lo

Stato e le regioni (e le province autonome).

Infine, nessun rilievo può accordarsi, ai fini della decisione

dei presenti giudizi, alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del

12 gennaio 1994 dell'approvazione da parte del Consiglio dei ministri

di un "Atto di intesa fra Stato e Regioni per la definizione del piano sanitario nazionale relativo al triennio 1994-1996" contenente

anche la determinazione dei livelli uniformi di assistenza sanitaria,

per il semplice fatto che tale atto, peraltro concernente una fase

preliminare rispetto alla definitiva approvazione del Piano con

decreto presidenziale, si riferisce ad anni successivi al 1993 e,

pertanto, riguarda un periodo diverso da quello coinvolto nei

conflitti di attribuzione esaminati in questi giudizi.