Sentenza n. 116/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 67, comma

primo, del R.D. 17 agosto 1935, n. 1765 (disposizioni per

l'assicurazione obbligatoria degli infortuni sul lavoro e delle

malattie professionali), promosso con ordinanza emessa il 28 dicembre

1967 dal tribunale di Enna nel procedimento civile vertente tra

Viavattene Filippo e l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro

gli infortuni sul lavoro, iscritta al n. 23 del Registro ordinanze 1968

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 84 del 30

marzo 1968.

Visti gli atti di costituzione di Viavattene Filippo e

dell'I.N.A.I.L. e d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 7 maggio 1969 la relazione del

Giudice Vincenzo Michele Trimarchi;

uditi l'avv. Valerio Flamini, per l'I.N.A.I.L., e il sostituto

avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con citazione del 20 marzo 1964 Filippo Viavattene, assumendo di

essere affetto da malattia professionale causata da inalazione di

anidride solforosa e denunciata nei termini di legge, e premesso che

aveva inoltrato regolare domanda alla sede competente dell'I.N.A.I.L.

al fine di ottenere la costituzione in suo favore della rendita per

inabilità permanente e che detta domanda era stata respinta sotto il

profilo che il diritto di cui si chiedeva il riconoscimento si era

prescritto, conveniva in giudizio, davanti al tribunale di Enna,

l'I.N.A.I.L. e ne chiedeva la condanna alla costituzione in suo favore

della rendita per inabilità permanente.

L'I.N.A.I.L., costituitosi in giudizio, deduceva che la malattia

professionale dell'attore risaliva al 1956, che al riguardo erano state

presentate due denunce (la prima il 20 gennaio 1959 e la seconda il 13

dicembre 1962) e che entrambe le pratiche erano state chiuse

negativamente per prescrizione del preteso diritto a sensi del primo

comma dell'art. 67 del R.D. 17 agosto 1935, n. 1765, e chiedeva che,

accertata la prescrizione, fosse dichiarata inammissibile o comunque

fosse rigettata la domanda.

A mezzo di consulenza tecnica disposta dal collegio, si accertava

che il Viavattene era affetto da malattia professionale per protratta

inalazione di anidride solforosa, con un grado di inabilità attuale

del 40 per cento e che la tecnopatia aveva ridotte le attitudini del

soggetto nella misura minima perché fosse indennizzabile, non prima

del dicembre 1961.

Successivamente il tribunale, con ordinanza del 28 dicembre 1967,

sollevava la questione di legittimità costituzionale del citato art.

67, comma primo, del R.D. 17 agosto (e non giugno, come erroneamente

detto nella ordinanza) 1935, n. 1765, in riferimento all'art. 38, comma

secondo, della Costituzione.

Osservava, in punto di fatto, il tribunale che la (unica) malattia

denunziata dal Viavattene si era manifestata con i caratteri della

permanenza e della cronicità al più tardi tra la fine del 1958 ed i

primi del 1959. Rilevava che, a sensi del citato art. 67 e dell'art.23

del R.D. 15 dicembre 1936, n. 2276, il diritto a conseguire la rendita

per inabilità permanente (e le altre prestazioni previste dal primo

decreto) si prescrive nel termine di un anno dal giorno dell'infortunio

o da quello della manifestazione della malattia professionale e che

tale termine rimane sospeso per non più di novanta giorni per lo

svolgimento della procedura amministrativa di liquidazione.

Conseguentemente, dichiarava che la prescrizione della malattia

professionale, escludendo che, in base a differente interpretazione

dell'art. 67, il legislatore avesse voluto farla decorrere dal giorno

in cui l'assicurato avesse acquisito il diritto sostanziale alle

prestazioni per effetto del verificarsi delle condizioni cui la legge

subordina la nascita del diritto.

E concludeva nel senso che il termine iniziale della prescrizione

dell'azione per conseguire la rendita per inabilità da malattia

professionale è il giorno in cui la malattia si manifesta e non già

quello in cui essa determina un grado di inabilità superiore al 20 per

cento.

Stante ciò, il tribunale rilevava che l'attore aveva convenuto

l'I.N.A.I.L. in giudizio ben oltre i quindici mesi dalla manifestazione

della malattia e che, in conseguenza, l'azione da lui proposta doveva

considerarsi prescritta. Non poteva d'altra parte, trovare applicazione

alla fattispecie l'art. 16 della legge 19 gennaio 1963, n. 15, che

aveva elevato a tre anni il ripetuto termine di prescrizione perché,

quando la nuova norma era entrata in vigore, il diritto del Viavattene

si era già prescritto per decorso del termine e non esisteva tra le

parti una controversia nel senso voluto dal secondo comma di

quell'articolo. E in ogni caso nel fatto che l'I.N.A.I.L. avesse

disposto visita medica collegiale non poteva vedersi una rinunzia alla

già eccepita prescrizione.

Così precisati i termini della questione, il tribunale di Enna

rilevava che la norma in oggetto, se pure ispirata al sano criterio di

politica legislativa di favorire la rapida risoluzione delle

controversie in materia di infortuni sul lavoro, non poteva non

suscitare serie perplessità in ordine alla sua legittimità

costituzionale in riferimento al citato art. 38, comma secondo, della

Costituzione.

Tale disciplina, per altro in contrasto col principio secondo cui

non può iniziare a decorrere il termine di prescrizione di un diritto

fin tanto che lo stesso non è venuto in essere, sarebbe causa di gravi

inconvenienti. Qualora, infatti, l'assicurato dovesse raggiungere il

grado minimo di inabilità conseguente ad una malattia professionale al

di là dell'anzidetto termine dalla manifestazione di essa e si facesse

a chiedere all'Istituto la rendita spettantegli, la sua azione sarebbe

di già prescritta. Né ciò sarebbe evitabile, perché non è

consentito porre a carico dell'assicurato per poter interrompere la

prescrizione e per poter successivamente agire in sede di revisione,

l'onere di promuovere il giudizio contro l'istituto, ben sapendo di non

avere diritto alla rendita e d'andare incontro a sicura soccombenza con

il relativo carico delle spese. Non basta attribuire ai lavoratori

affetti da malattia professionale il diritto ad una rendita, ma occorre

anche metterli in grado di conseguirla concretamente quando essa

competa. Ora, la norma denunciata non risponde a questa esigenza,

perché prevede un termine di prescrizione troppo breve e ne fissa per

di più la decorrenza dal giorno della manifestazione della malattia

professionale, con la conseguenza che il lavoratore può incorrere

nella prescrizione e quindi nell'estinzione del diritto alla rendita,

quando ancora tale diritto non è sorto.

In tal modo il diritto alla rendita rimane frustrato e si vanifica

quindi il precetto costituzionale che riconosce il diritto dei

lavoratori ai mezzi adeguati alle loro esigenze per il caso di malattia

professionale.

Nella specie - secondo il tribunale - si sarebbe verificata proprio

l'anzidetta ipotesi: il Viavattene, infatti avrebbe raggiunto il grado

minimo di inabilità nel dicembre del 1961 quando ormai erano trascorsi

i quindici mesi dalla manifestazione della malattia verificatesi tra la

fine del 1958 e i primi del 1959.

Sotto il profilo della rilevanza, infine, il tribunale sottolineava

l'applicabilità al caso controverso del più volte citato art. 67,

nonostante la successiva normativa introdotta con la legge n. 15 del

1963, con la conseguenza che qualora fosse dichiarata l'illegittimità

costituzionale della norma impugnata, non potrebbe essere accolta la

sollevata eccezione di prescrizione del diritto alla rendita per

invalidità permanente.

L'ordinanza veniva ritualmente notificata alle parti in causa ed al

Presidente del Consiglio dei Ministri, comunicata ai Presidenti della

Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale n. 84 del 30 marzo 1968.

Davanti a questa Corte si costituivano il Viavattene con deduzioni

depositate il 19 aprile 1968 e l'I.N.A.I.L., con deduzioni depositate

lo stesso giorno e spiegava intervento il Presidente del Consiglio dei

Ministri con atto depositato il 27 agosto 1968.

La difesa del Viavattene concludeva per la fondatezza della

sollevata questione, ribadendo il contrasto della norma denunciata con

l'art. 38, comma secondo, della Costituzione, sotto il profilo che la

decorrenza del termine di prescrizione dalla data dell'infortunio o

della manifestazione della malattia professionale frustrerebbe il

diritto del lavoratore a conseguire la rendita per inabilità

permanente qualora tra la manifestazione della tecnopatia ed il

raggiungimento del minimo di inabilità indennizzabile dovesse

intercorrere un periodo superiore ai quindici mesi.

L'I.N.A.I.L., invece, con un ampio scritto difensivo, concludeva

per la infondatezza della sollevata questione. Sosteneva l'Istituto

che il complesso ordinamento dell'assicurazione sociale, per un verso,

importa il sorgere del diritto a favore dell'infortunato a seguito

dell'accertamento di una invalidità lavorativa superiore al 20 per

cento; per altro verso, determina precise modalità di esercizio del

diritto, al fine di consentire l'instaurazione del procedimento

amministrativo attraverso cui l'Ente dovrà operare l'accertamento

dell'infermità. Entro codesti limiti, secondo l'I.N.A.I.L., deve

essere inquadrata la norma concernente la prescrizione, la quale tiene

conto del tempo necessario per l'espletamento del procedimento

amministrativo, in relazione al quale predispone un adeguato periodo di

sospensione del corso della prescrizione.

Proseguiva la difesa dell'I.N.A.I.L. che il dubbio di legittimità

costituzionale prospettato dal tribunale, con riferimento alla

circostanza che il termine di prescrizione decorre dalla data di

manifestazione della malattia e non dalla diversa data dell'eventuale

realizzarsi della condizione di inabilità superiore alla percentuale

minima fissata dalla legge, trae origine da un equivoco consistente

nell'"attribuire esclusivamente alla individuale iniziativa e

valutazione dell'assistito l'accertamento e la valutazione dei

presupposti legislativi per la costituzione della rendita". Codesta

impostazione non tiene conto di altre norme (artt. 23 del R.D. n. 2276

del 1936 e 62 del regio decreto 25 gennaio 1937, n. 200) che

individuano e determinano legislativamente il concetto di

manifestazione della malattia professionale avuto riguardo alle due

ipotesi che detta manifestazione si verifichi nel corso e dopo la

cessazione della lavorazione che vi ha dato causa. In quest'ultima

ipotesi il lavoratore avrebbe soltanto l'onere di presentare la

denuncia di malattia e sarebbe del tutto conseguenziale il procedimento

amministrativo diretto all'accertamento delle condizioni di legge.

Inoltre, secondo l'I.N.A.I.L., seguendosi l'insegnamento della

Corte di cassazione, deve essere tenuto presente l'art. 25 del citato

decreto n. 1765 del 1935 che consente la revisione del provvedimento

nell'ipotesi di aggravamento della malattia professionale, rispetto

alla quale sia già stata emessa una pronuncia di guarigione senza

postumi indennizzabili.

La difesa dell'I.N.A.I.L. concludeva nel senso che, inquadrata nel

sistema normativo della legislazione concernente la disciplina degli

infortuni sul lavoro, la norma impugnata lungi dal contrastare con il

dettato dell'art. 38, comma secondo della Costituzione, ne costituisce

in certa misura attuazione in quanto consente la possibilità per

l'infortunato di adire, qualora sia decorso inutilmente il termine per

il compimento della procedura amministrativa, l'autorità giudiziaria.

Che poi l'esercizio di tale diritto trovi un limite temporale nella

prescrizione, non contrasta con alcun principio costituzionale essendo

pacifico che la garanzia costituzionale dei diritti non ne implica

necessariamente la imprescrittibilità. D'altra parte nella valutazione

della congruità del termine di prescrizione, deve farsi riferimento

non soltanto all'interesse del singolo, bensì anche a quello generale

di cui l'Ente è portatore.

L'Avvocatura generale dello Stato, a sostegno della richiesta che

la sollevata questione fosse dichiarata infondata da questa Corte,

puntualizzava le proprie argomentazioni sulla circostanza, posta in

luce da recenti pronunce della Corte di cassazione, che l'assicurato in

atto fruente di rendita è equiparato al titolare potenziale del

diritto alla rendita, con la conseguenza che, in applicazione dell'art.

25 del decreto n. 1765 del 1935 e sulla base della ratio legis,

l'infortunato ha diritto di ottenere la revisione del giudizio negativo

sull'inabilità. Pertanto, interpretandosi secondo tale impostazione

l'art. 67 citato, sosteneva che si debba pervenire alla conclusione

che, nell'ipotesi indicata, la decorrenza del termine prescrizionale

deve essere fissata con riferimento all'aggravarsi della malattia.

Con memoria depositata il 24 aprile 1969 la difesa del Viavattene

si opponeva alle argomentazioni dell'I.N.A.I.L. secondo cui il

lavoratore assicurato potrebbe denunciare all'Istituto la malattia

professionale e, in caso di negazione dell'esistenza di postumi

indennizzabili, acquietarsi al giudizio dell'Istituto medesimo, per

poi, se del caso, proporre domanda di revisione. E osservava che il

tribunale che, per altro, non si era dato carico di approfondire il

concetto di manifestazione della malattia' aveva preso in

considerazione una ben diversa e specifica ipotesi. Concludeva

sottolineando la brevità del termine di prescrizione previsto dal più

volte citato art. 67, del quale pertanto, anche sotto questo profilo,

sarebbe evidente l'illegittimità costituzionale.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri con memoria depositata in

data 23 aprile 1969, invece, insisteva perché venisse dichiarata la

non fondatezza della questione.

In particolare, dopo avere richiamato le argomentazioni svolte

nell'atto di intervento e deduzioni, l'Avvocatura dello Stato, premesso

che il diritto alla costituzione della rendita per malattia

professionale sorge con l'accertamento di una inabilità permanente che

sia indennizzabile, precisava che, seguendosi l'orientamento espresso

da recenti pronunce della Corte di cassazione (e da ultimo dalla

sentenza 21 gennaio 1967 n. 194), l'art. 67, comma primo, più volte

citato deve ritenersi faccia riferimento alla ipotesi normale di

malattia professionale inizialmente manifestatasi con la prescritta

percentuale di inabilità al lavoro, ma non esclude che quando si

chieda, in sede di revisione, il riconoscimento ex noro dell'inabilità

permanente, il termine prescrizionale decorra dalla data di

aggravamento della malattia. Ciò, per altro, in applicazione del

principio generale di cui all'art. 2935 del Codice civile, secondo cui

la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può

essere fatto valere.

Alla luce di tale interpretazione, la norma impugnata - secondo

l'Avvocatura - non presenterebbe elementi di illegittimità

costituzionale, dato che essa garantisce in ogni ipotesi la tutela del

lavoratore che richieda la costituzione di una rendita per inabilità

permanente derivata da malattia professionale. Considerato in diritto :

1. - Dopo avere dichiarato che la malattia professionale da cui era

affetto il Viavattene (bronchite da inalazione di anidride solforosa)

si era manifestata con le note della permanenza e della cronicità alla

fine del 1958 o ai primi del 1959 e che la conseguente inabilità

permanente aveva raggiunto il grado minimo di indennizzabilità nel

dicembre 1961, il tribunale di Enna ha osservato che, a causa di ciò,

la domanda giudiziale diretta alla costituzione della relativa rendita

sarebbe stata proposta (il 20 marzo 1964) al di là del termine

prescrizionale previsto dall'art. 67, comma primo, del R.D. 17 agosto

1935, n. 1765, e decorrente dal giorno della manifestazione della

malattia professionale.

Senonché il tribunale ha considerato rilevante ai fini della

decisione e non manifestamente infondata la questione di illegittimità

costituzionale del detto art. 67, comma primo, in riferimento all'art.

38, comma secondo, della Costituzione.

2. - La questione, come sopra proposta, è fondata.

L'art. 67, comma primo, del decreto n. 1765 del 1935, il quale

dispone che "l'azione per conseguire le prestazioni stabilite nel

presente decreto si prescrive nel termine di un anno dal giorno...

della manifestazione della malattia professionale", è dettato per

l'ipotesi, normale, in cui tra l'insorgere della malattia professionale

con le note della permanenza e della cronicità, e l'esistenza di

postumi comportanti una inabilità permanente indennizzabile (e cioè

di grado superiore al 20 per cento) non passi uno spazio di tempo

relativamente lungo. In tale caso, ed in forza di quella disciplina

trovano adeguata tutela due esigenze che immediatamente fanno capo

rispettivamente all'I.N.A.I.L. ed all'assicurato: quella di mettere

l'Istituto in condizione di dar corso al procedimento di accertamento

dell'esistenza e dell'indennizzabilità della malattia professionale,

poco tempo dopo che questa si sia in fatto manifestata, e l'altra

esigenza, propria dell'assicurato, di conseguire con prontezza le

prestazioni (e tra le altre, la rendita per inabilità permanente).

Nella previsione normativa rientrano però altre ipotesi ed in

particolare quella prospettata dal tribunale e alla quale si

adatterebbe il caso di specie. Non si può non tenere presente infatti,

l'eventualità che l'inabilità permanente causata dalla malattia

professionale diventi indennizzabile, e cioè sia di grado superiore al

20 per cento, quando ormai si sia maturato in termine prescrizionale.

Va da sé che in tal caso, può dirsi verificata la prescrizione se

ed in quanto si ritenga che il relativo termine debba decorrere dal

giorno della manifestazione della malattia professionale e non si

attribuisca rilevanza all'esistenza o meno, in concreto,

dell'inabilità indennizzabile.

Ma codesto è il risultato al quale si perviene attraverso la

corretta interpretazione dell'art. 67, comma primo. Gioca decisamente

al riguardo la circostanza che l'I.N.A.I.L., appena abbia ricevuto, nei

modi di legge, la denuncia della malattia professionale, deve dar corso

al procedimento per accertare la natura e la portata della malattia

professionale, ai fini della corresponsione delle previste prestazioni.

Inoltre, pur potendosi rilevare che la regola enunciata non

concorda con il principio consacrato nell'art. 2935 del Codice civile,

secondo cui "la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il

diritto può essere fatto valere" (ed in subiecla materia, con la tesi

secondo cui il dies a quo decorre non dal giorno della manifestazione

della malattia professionale sebbene da quello in cui l'inabilità

permanente diventi indennizzabile), deve osservarsi che l'art. 67,

comma primo, si riferisce al caso di prima liquidazione della rendita e

che, secondo un deciso orientamento giurisprudenziale, e

sostanzialmente in applicazione dello stesso art. 2935 del Codice

civile, il termine prescrizionale di cui all'art. 67, comma primo, è

sicuramente operante anche a proposito della revisione. Ma in tal caso

esso comincia a decorrere dall'aggravamento (o dalla ricaduta) della

malattia professionale e quindi in sostanza dal raggiungimento in fatto

della inabilità permanente indennizzabile. Tutto ciò, però, non

comporta che, nell'ipotesi di prima liquidazione, si debba considerare

valida ed operante la regola individuata a proposito della revisione, o

in altri termini, che quest'ultima regola sia il risultato di una

pretesa interpretazione logica dell'art. 67, comma primo. Resta

tuttavia indubbiamente meritevole di considerazione la esigenza che sta

a base di essa e che, se non determina il superamento del dato

letterale, certamente condiziona e limita l'interpretazione che ne

consegue.

3. - L'ipotesi che il tribunale di Enna si è prospettata e nella

quale rientrerebbe il caso del Viavattene, è caratterizzata da una

denuncia effettuata (il 20 gennaio 1959) tosto che si era avuta (alla

fine del 1958 o ai primi del 1959) la manifestazione (in concreto)

della malattia professionale, e dall'insorgenza dell'inabilità

permanente di grado indennizzabile (che si sarebbe avuta solo nel

dicembre del 1961) ben oltre il termine di prescrizione dell'azione.

L'art. 67, comma primo, dettato per tutte le ipotesi di prima

liquidazione della rendita e quindi anche per l'ipotesi sopra

prospettata, viene sostanzialmente, come osserva il tribunale di Enna,

a frustrare il diritto dell'assicurato alla rendita per inabilità

permanente. Nonostante il venir ad esistenza dei presupposti di legge,

il diritto dell'assicurato si estinguerebbe per prescrizione e l'azione

verrebbe ad essere paralizzata dalla proposizione della relativa

eccezione da parte dell'Istituto.

Messa a raffronto tale normativa con il dettato dell'art. 38, comma

secondo, della Costituzione, come ha fatto il giudice a quo, si rende

evidente un sicuro contrasto. Il diritto dei lavoratori acché siano

garantiti mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di

malattia, certamente assicurato dalle norme vigenti in materia, non lo

è più, in termini concreti, nell'ipotesi a riferimento. E l'art. 38,

comma secondo, in questa ipotesi, pertanto si viene a vanificare.

Non può, perciò, non riconoscersi la fondatezza della sollevata

questione di legittimità costituzionale, con la conseguenza che debba

essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 67, comma

primo, del decreto n. 1765 del 1935 nella parte in cui è prevista la

prescrittibilità dell'azione per il conseguimento della rendita per

inabilità permanente derivante da malattia professionale nonostante

che, entro il relativo termine, l'inabilità permanente non abbia

raggiunto il grado minimo per l'indennizzabilità. Dalla dichiarazione

di illegittimità costituzionale della norma in parte qua discende che,

verificandosi in concreto un fatto capace di rientrare in quella

previsione normativa, il diritto alla rendita può essere fatto valere

nei modi o termini previsti per la revisione. Di questa ci si può

servire non solo nel caso di modifica da apportare ad un precedente

provvedimento (per lo più positivo, emesso dall'Istituto, ma anche nel

caso di costituzione della rendita e cioè di prima liquidazione della

stessa, dovendosi considerare come posti sullo stesso piano e

l'aggravamento dei postumi (già ritenuti indennizzabili) ed il

raggiungimento del grado minimo indennizzabile e dovendosi,

correlativamente, secondo la più recente giurisprudenza, considerare

sullo stesso piano il titolare effettivo e quello potenziale della

rendita.

4. - Le ragioni che inducono a considerare illegittimo

costituzionalmente l'art. 67, comma primo, del citato decreto n. 1765

del 1935, ricorrono, anche a proposito dell'art. 16, comma primo, della

legge 19 gennaio 1963, n. 15 (riprodotto nell'art. 112, comma primo,

del testo unico 30 giugno 1965, n. 1124) che ha portato da un anno a

tre anni il termine prescrizionale in oggetto. Nonostante che in base a

tali disposizioni l'effetto estintivo della prescrizione consegua al

mancato esercizio del diritto protratto per un periodo di tempo molto

più lungo del precedente e quindi si presenti ben più difficile a

verificarsi l'eventualità che il minimo sufficiente di inabilità

permanente sia raggiunto al di là della scadenza del termine

prescrizionale, la ricorrente comunanza di ragioni comporta, a sensi

dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la dichiarazione di

illegittimità costituzionale.