Sentenza n. 112/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, terzo comma,

del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, promosso con ordinanza emessa il 26

giugno 1962 dalla Corte suprema di cassazione, Sezione 2 civile, nel

procedimento civile vertente tra l'Istituto nazionale della previdenza

sociale e Bolognini Teresa, iscritta al n. 170 del Registro ordinanze

1962 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 286 del

10 novembre 1962.

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Istituto nazionale

della previdenza sociale;

udita nell'udienza pubblica del 22 maggio 1963 la relazione del

Giudice Giuseppe Verzì;

udito l'avv. Guido Nardone, per l'Istituto nazionale della

previdenza sociale.

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento civile vertente fra Teresa Bolognini e l'I.N.P.S.,

la Corte di cassazione, con ordinanza del 26 giugno 1962, ha sollevato

la questione di legittimità costituzionale dell'art. 13, terzo comma,

del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, in relazione agli artt. 4, 27 e 37

della legge 4 aprile 1952, n. 218, ed in riferimento agli artt. 76 e

77 della Costituzione.

Si premette in fatto nell'ordinanza che l'operaia Bolognini, già

pensionata della Previdenza sociale, aveva continuato a prestare

attività retribuita alle dipendenze altrui, e, rimasta disoccupata,

aveva percepito la relativa indennità. Avendo definitivamente cessato

di lavorare, chiese il supplemento di pensione inbase ai contributi

maturati a suo favore dopo il pensionamento; ma l'istanza venne accolta

limitatamente ai contributi effettivamente versati, con esclusione dei

contributi figurativi relativi al periodo di disoccupazione

indennizzata, in quanto - secondo l'I.N.P.S.-il beneficio della

contribuzione fittizia per disoccupazione non si estende a coloro che

già godono di pensione.

Sorta pertanto la questione se sia applicabile, anche a coloro che

godono di pensione, la norma dell'art. 4 della legge n. 218 del 1952,

secondo la quale i periodi per i quali è corrisposta l'indennità di

disoccupazione sono considerati come periodi di contribuzione ai fini

del diritto alla pensione e della misura della pensione stessa,

l'I.N.P.S. ha continuato a sostenere in giudizio la tesi negativa. Il

Tribunale di Novara, invece, ha accolto la domanda attrice, rilevando

che il sistema della cosidetta contribuzione fittizia è di

applicazione generale e, quindi, operativo anche in favore di coloro

che, dopo il raggiungimento dell'età pensionabile, abbiano continuato

a prestare attività lavorativa. Anche la Corte di appello di Torino ha

deciso in conformità: preso in esame il disposto dell'art. 27 della

legge n. 218 del 1952, ha rilevato che l'obbligo del versamento dei

contributi previdenziali non cessa nel caso in cui il pensionato

continui a prestare attività lavorativa; che la locuzione "contributi

versati", i quali danno diritto ad un supplemento di pensione,

comprende anche i contributi accreditati, da considerare come

fittiziamente versati; che l'art. 13 del D.P.R. 26 aprile 1957, n.

818, il quale risolve la questione nel senso voluto dall'I.N.P.S., non

può essere applicato in quanto contiene una norma innovativa e non

interpretativa delle disposizioni legislative vigenti.

Avendo l'I.N.P.S. denunziato la violazione ed errata applicazione

degli artt. 4 e 27 della legge 4 aprile 1952, n. 218, e dell'art. 13

del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, la Corte di cassazione ha ripreso

in esame la questione di legittimità costituzionale del predetto art.

13 sotto l'aspetto dell'ecceso di delega conferita dall'art. 37 della

legge n. 218 del 1952 ed è andata in contrario avviso rispetto a

quanto deciso con la sentenza del 31 maggio 1960, n. 1405, con la quale

aveva dichiarato la manifesta infondatezza della questione stessa.

La Corte di cassazione ha considerato:

1) per i casi di disoccupazione previsti dall'art. 4 della legge n.

218 del 1952 l'espressione "contribuzione figurativa" è impropria in

quanto, di fatto, i contributi vengono versati mediante un

trasferimento di fondi annualmente effettuato a favore del Fondo

assicurati obbligatori, ed a favore del Fondo per l'adeguamento delle

pensioni;

2) vi è uno stretto collegamento fra indennità di disoccupazione

e contribuzione figurativa durante il periodo di disoccupazione, ai

fini dell'assicurazione invalidità e vecchiaia, tanto che questa

ultima può essere considerata come prestazione accessoria della

indennità di disoccupazione;

3) dopo che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittima la

norma dell'art. 32, ultimo comma, del D.P.R. n. 818 del 1957, il

pensionato ha diritto all'indennità di disoccupazione quando ne

ricorrano i requisiti voluti dalla legge: onde non appare agevole

negare al pensionato disoccupato quella ulteriore prestazione, che è

rappresentata dalla contribuzione figurativa;

4) a conferma di tutto ciò, il primo comma dell'art. 27 della

legge n. 218 del 1952 ha negato rilevanza al raggiungimento dell'età

pensionabile ed ha voluto conservare il rapporto assicurativo per

coloro che continuano a prestare attività lavorativa, con tutte le

conseguenze derivanti da tale principio.

Pertanto, la Corte di cassazione - ritenuta la rilevanza e la non

manifesta infondatezza della questione - ha sospeso il giudizio ed ha

ordinato la trasmissione degli atti a questa Corte.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 286 del 10

novembre 1962.

Nel presente giudizio si è costituito soltanto l'I.N.P.S. in

persona del suo Presidente, Dott. Angelo Corsi, rappresentato e difeso

dagli avvocati Massimo Aureli, Mario Pizzicannella, Guido Nardone e

Pierino Pierini.

Nelle deduzioni depositate in cancelleria, l'I.N.P.S. sottolinea

l'importanza generale della questione sottoposta all'esame della Corte,

anche per gli effetti finanziari della eventuale eliminazione della

norma limitatrice degli oneri che gravano in via accessoria sulle

assicurazioni per la disoccupazione e per la tubercolosi. E rileva che

la limitazione espressamente dettata dall'art. 13 del decreto n. 818

è in rapporto di stretta dipendenza con le finalità perseguite dal

legislatore mediante la istituzione della contribuzione fittizia. Da

tutte le disposizioni di legge precedenti a quella del 4 aprile 1952

risulterebbe che il beneficio della contribuzione figurativa aveva come

presupposto la qualità di assicurato obbligatorio (ben distinguibile

da quella di pensionato) ed era destinato al fine principale di fare

conseguire il diritto alla pensione; solo subordinatamente influiva

sulla misura di essa. Non sembrerebbe che le espressioni usate

dall'art. 4 della legge del 1952 siano tali da giustificare la

differenza strutturale affermata dalla Corte di cassazione, né sembra

decisivo il rilievo che la legge pone l'onere a carico delle

assicurazioni per la disoccupazione e per la tubercolosi.

In quanto alla norma dell'art. 27, essa sanzionerebbe soltanto

l'obbligo della contribuzione oltre il limite dell'età pensionabile,

il che non equivale ad una prosecuzione dell'assicurazione, in quanto

l'assicurazione cessa col verificarsi del rischio. L'obbligo di

contribuzione - sempre secondo l'I.N.P.S. - conduce ad effetti

limitati, specificati nel capoverso dell'art. 27, il quale distingue

fra coloro che hanno maturato il diritto a pensione, cui spetta

soltanto il supplemento di pensione (e non altro diritto), e coloro che

non hanno maturato il diritto a pensione, per i quali continua il

rapporto assicurativo con tutti i suoi effetti.

Per questi motivi, l'impugnata norma dell'art. 13 non farebbe altro

che ripetere in termini chiari ciò che è contenuto implicitamente

negli artt. 4 e 27 della legge del 1952. Considerato in diritto :

Nell'estendere anche ai disoccupati ed ai tubercolotici il

beneficio della cosiddetta contribuzione figurativa - che l'art. 6 del

D. L. L. 21 aprile 1919, n. 603, aveva istituito, e gli artt. 6 del R.

D. 30 dicembre 1923, n. 3184, e 56 del R. D. L. 4 ottobre 1935, n.

1827, avevano riprodotto e completato per i periodi di malattia, di

servizio militare e di gravidanza e puerperio - l'art. 4 della legge 4

aprile 1952, n. 218, stabilisce che i periodi per i quali è

corrisposta l'indennità ordinaria dell'assicurazione obbligatoria

contro la disoccupazione sono considerati come periodi di contribuzione

ai fini del diritto alla pensione e della misura della pensione stessa.

Intanto, il lavoratore che, dopo avere raggiunto l'età

pensionabile - abbia o meno liquidato la pensione di vecchiaia -

continui a prestare attività retribuita alle dipendenze altrui, è

obbligato a versare i contributi dovuti per le forme di previdenza ed

assistenza sociale (art. 27 della stessa legge). E poiché lo stesso

articolo stabilisce che, per tale versamento, il pensionato acquista il

diritto ad un supplemento di pensione, il legislatore, delegato ad

emanare norme transitorie, di attuazione e di coordinamento della legge

del 1952, ha ritenuto di potere limitare gli effetti di siffatta

contribuzione soltanto al supplemento di pensione; ed in conseguenza,

con le norme degli artt. 32 e 13 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, ha

stabilito che non competono né l'indennità di disoccupazione, né

l'accreditamento figurativo dei contributi per i periodi di

disoccupazione indennizzata. Per risolvere, quindi, la questione di

eccesso di delega sottoposta all'esame di questa Corte in merito

all'art. 13 suindicato, occorre stabilire quale configurazione

giuridica abbia il rapporto creato dalla disposizione dell'articolo 27,

e decidere in conseguenza quali sono, a termini di legge, le

prestazioni dovute dall'I.N.P.S. in corrispettivo dei contributi

versati dal lavoratore dopo il pensionamento.

La risposta a siffatti quesiti è stata - sostanzialmente - già

data da questa Corte con la sentenza n. 34 del 24 maggio 1960, la quale

ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 32 del del

D.P.R. n. 818 del 1957, ed ha riconosciuto anche per il pensionato il

diritto di percepire l'indennità di disoccupazione quando ne ricorrano

le condizioni di legge.

Questa decisione ha rilevanza nella soluzione dell'attuale

questione, sia per l'intimo legame della norma dell'art. 32 con quella

dell'art. 13, sia per gli argomenti di carattere generale richiamati ed

applicati.

Sotto il primo aspetto, già per altro rilevato dalla ordinanza

della Corte di cassazione, occorre precisare che, in contrapposto agli

adempimenti assicurativi che condizionano il diritto soggettivo del

lavoratore in materia di disoccupazione involontaria, sta una duplice

prestazione dell'I.N.P.S.: pagamento della indennità di disoccupazione

e contemporaneo accreditamento dei contributi figurativi dei periodi di

disoccupazione indennizzata. Le due prestazioni sono inscindibilmente

legate l'una all'altra, anche perché l'accreditamento dei contributi

figurativi, che nei vari casi preveduti dalla legge è condizionato

alla richiesta dell'interessato, nell'ipotesi in esame non è

subordinato all'istanza dell'assicurato. Onde, riconosciuto il diritto

del pensionato di beneficiare della indennità di disoccupazione, non

è possibile escludere il diritto al conseguenziale accreditamento dei

contributi figurativi, quando manchino valide e sostanziali ragioni che

legittimino il diverso trattamento.

Sotto il secondo aspetto, va notato che gli argomenti adottati

dalla precedente sentenza di questa Corte formano logica premessa dalla

quale discendono identiche conseguenze nella valutazione della

legittimità costituzionale delle norme contenute nell'art. 32 e

nell'art. 13. Questa Corte ha, infatti, ritenuto che fra

l'assicurazione contro la invalidità e la vecchiaia e l'assicurazione

contro la disoccupazione non vi è alcuna incompatibilità, essendo

ciascuna di esse collegata allo stato di bisogno del lavoratore

derivante da cause completamente differenti. Ed ha ritenuto che la

indipendenza delle due forme di assicurazione è confermata dal testo

legislativo fondamentale (R. D. L. 4 ottobre 1935, n. 1827), che

delinea il diritto del lavoratore al conseguimento delle prestazioni

come un vero e proprio diritto soggettivo perfetto, il quale sorge,

sulla base del rapporto assicurativo, col verificarsi delle condizioni

stabilite dalla legge. Ed a questi fondamentali principi occorre fare

riferimento anche per decidere la questione ora esaminata.

Allo scopo di determinare le caratteristiche principali del

rapporto disciplinato dall'art. 27 della legge n. 218 del 1952 occorre

porre in rilievo che esso impone espressamente al pensionato che

continui a prestare attività retributiva alle dipendenze altrui il

versamento dei contributi relativi alle varie forme obbligatorie di

previdenza ed assistenza sociale, compresa quindi l'assicurazione

contro la disoccupazione. Si fa questione se detto rapporto possa

costituire continuazione di quello assicurativo precedente al

pensionamento o se, viceversa, trattasi di rapporto nuovo, delimitato

nei suoi effetti, in quanto l'art. 27 parla di obbligo di contribuzione

che deve proseguire, ma non di assicurazione che continua. Ed invero,

si sostiene da parte dell'I.N.P.S. che l'assicurazione non potrebbe

avere ulteriore vita, con pienezza di effetti, essendosi verificato il

rischio dedotto in assicurazione. Ma osserva la Corte che siffatta

tesi può proporsi soltanto quando sussista quella concezione unitaria,

che diventa confusione, fra le varie forme di previdenza ed assistenza

sociale, che la Corte ha invece individuate e distinte con la cennata

precedente sentenza. Pur essendo invero unitariamente concepita ed

attuata, quale espressione della mutualità e solidarietà sociale, la

previdenza sociale si articola nei diversi rami della vecchiaia, della

invalidità, della tubercolosi e della disoccupazione, ai quali

corrispondono differenti norme e differenti prestazioni dell'I.N.P.S.

Accolto il principio della indipendenza di ciascuna di tali branche, ed

ammessa la compatibilità del cumulo delle varie prestazioni, non si

può più addurre che l'assicurazione contro la disoccupazione assume

un diverso aspetto qualora si sia già verificato l'evento del

raggiungimento dell'età pensionabile. Ciò posto, è da dedursi che

per la pensione di vecchiaia - essendosi già verificato il rischio

assicurato - era indispensabile una norma (art. 27) la quale stabilisse

che i nuovi contributi versati dal pensionato danno vita al supplemento

di pensione. Per le altre forme di previdenza, e quindi anche per la

disoccupazione, sarebbero state superflue altro norme, essendo ovvio

che dopo il pensionamento, come non cessa l'obbligo della

contribuzione, non cessa neppure l'obbligo delle correlative

prestazioni dell'I.N.P.S. Si deve, pertanto, concludere che il rapporto

disciplinato dall'articolo 27-per quanto riguarda il caso in esame

della disoccupazione - produce i medesimi effetti tanto prima del

pensionamento quanto successivamente ad esso; e che, di conseguenza,

l'I.N.P.S. è tenuto a tutte le prestazioni inerenti alla

disoccupazione.

Alle medesime conclusioni si perviene esaminando la norma dell'art.

4 della legge n. 218 del 1952, la quale - come del resto facevano

anche le precedenti leggi del 1919 e del 1935-riconosce la validità

dei contributi figurativi della disoccupazione indennizzata "ai fini

del diritto alla pensione e della misura della pensione stessa". È

questo un beneficio concesso agli assicurati della previdenza sociale i

quali - per determinati motivi non dipendenti dalla loro volontà - non

possono lavorare e non possono quindi ricavare dal lavoro i mezzi per

fare fronte alla contribuzione assicurativa obbligatoria. Il

contributo dello Stato al funzionamento della previdenza sociale, che

si concreta sotto forma di integrazione delle prestazioni, diventa in

tali casi totale, esonerando il lavoratore e ricorrendo alla finzione

di considerare quei periodi di tempo non scoperti da assicurazione. La

finzione ha effetto pratico per la liquidazione della pensione, in

quanto serve a fare raggiungere il minimo contributivo per ottenerla,

oppure a fare aumentare la misura della pensione in relazione agli

aumentati periodi di contribuzione. Questo e non altro essendo il

motivo per cui la legge stessa ha voluto indicare lo scopo che si vuol

raggiungere con la contribuzione figurativa, va osservato che il

lavoratore acquista il diritto ogni qualvolta ricorrono le condizioni

poste dalla legge. Ma, in una legislazione ispirata al favore verso il

lavoratore, non è ammissibile che una restrittiva interpretazione

dello scopo, che la legge si prefigge, - operata peraltro

dall'esecutivo non delegato a far ciò, né espressamente, né

implicitamente - possa portare alla esclusione od alla limitazione del

diritto conseguito dal lavoratore sussistendone le condizioni poste

dalla legge. Per questo motivo, l'esatta interpretazione della norma

dell'art. 4 conduce all'affermazione che i contributi figurativi

debbono essere riconosciuti ed accreditati ogni qualvolta essi portano

ad un beneficio economico nel procedimento generale di liquidazione

della pensione Quando in questo procedimento si è inserito anche

l'istituto del supplemento di pensione, non appare possibile separare

questo supplemento, destinato a diventare un tutto unico con la

pensione ed a fondersi con essa. Ed occorre anche notare che gli artt.

9 e 27 della legge del 1952 chiaramente esprimono questo concetto di

fusione del supplemento nella pensione in quanto dispongono che esso

"integra" la pensione, e cioè la rende unica ed intera.

Va, quindi, disattesa la tesi dell'I.N.P.S., che il supplemento non

è né pensione, né misura della pensione, o che possa avere

disciplina diversa dalla pensione.

Se dunque la retta interpretazione convince che i contributi

figurativi relativi ai periodi di disoccupazione indennizzata debbono

essere riconosciuti ai fini della liquidazione del supplemento di

pensione, la norma impugnata che, in sede di attuazione e di

coordinamento della legge del 1952, toglie tale beneficio al

lavoratore, va dichiarata illegittima.