Sentenza n. 1107/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge

della Provincia di Trento 30 settembre 1974, n. 26 ("Modifiche al

trattamento economico del personale provinciale"), dell'art. 7 della

legge della Provincia di Trento 23 novembre 1983, n. 41 ("Nuovo

assetto retributivo del personale dirigente e miglioramenti economici

al personale collocato nei livelli funzionali e retributivi"),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 15 novembre 1985 dal Consiglio di Stato -

Sez. V giurisd.le sul ricorso proposto da Casagrande Sergio ed altri

contro la Provincia Autonoma di Trento ed altri, iscritta al n. 305

del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 35, prima serie speciale dell'anno 1986;

2) ordinanza emessa il 27 novembre 1986 dal Tribunale Regionale

di Giustizia Amministrativa della Provincia di Trento nel

procedimento civile vertente tra Seppi Antonio ed altri e Provincia

Autonoma di Trento ed altri, iscritta al n. 90 del registro ordinanze

1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14,

prima serie speciale dell'anno 1987;

Visti gli atti di costituzione di Casagrande Sergio ed altri,

della Provincia Autonoma di Trento e di Seppi Antonio ed altri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Sergio Dragogna per Casagrande Sergio ed altri e

l'Avvocato Sergio Panunzio per la Provincia Autonoma di Trento;

Ritenuto in fatto

1.1. - Il Consiglio di Stato, sez. V, con ordinanza del 15

novembre 1986 ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 8, della legge della Provincia di Trento 30 settembre 1974,

n. 26, e dell'art. 7 della legge della stessa Provincia 23 novembre

1983, n. 41, nella parte in cui tali disposizioni non estendono al

personale chimico dipendente dal laboratorio di igiene e profilassi

il trattamento economico da esse previsto a favore del personale

medico dipendente dallo stesso laboratorio.

Sollevata nel corso di un giudizio promosso per l'annullamento

delle delibere della Giunta della Provincia di Trento emanate il 22

dicembre 1983 con i nn. 15187, 15192, 15200, 15201, 15293, nonché

per l'accertamento in sede di giurisdizione esclusiva del diritto dei

lavoratori chimici ricorrenti a un trattamento economico equiparabile

a quello del personale medico, la censura muove dalla esplicita

premessa della piena equiparazione del personale chimico con quello

medico, sul presupposto che ambedue operano all'interno della

medesima struttura svolgendovi compiti simili e godendo di uno status

giuridico analogo (v. art. 32, primo comma, della legge della

Provincia di Trento n. 33 del 1980, nonché gli artt. 82 e segg. del

t.u. delle leggi sanitarie approvato con r.d. n. 1265 del 1934, gli

artt. 67 e segg. del r.d. n. 281 del 1935, il d.m. 15 aprile 1935, il

r.d. n. 155 del 1927, gli artt. 15 e segg. del d.P.R. 10 giugno 1955,

n. 854).

Su tali basi, il giudice a quo prospetta il contrasto delle

disposizioni impugnate con le seguenti norme costituzionali: a)

l'art. 3 Cost., per disparità di trattamento tra soggetti posti in

identiche condizioni giuridiche; b) l'art. 36 Cost., per violazione

del principio della proporzionalità della retribuzione a danno del

personale chimico, il quale, come s'è ricordato, svolge prestazioni

supposte come identiche a quelle dei medici; c) l'art. 97 Cost., in

quanto la suddetta sperequazione nuocerebbe all'efficienza di un

ufficio pubblico, qual'è il laboratorio di igiene e profilassi; d)

gli artt. 4 e 8 St. T.-A.A., poiché le disposizioni impugnate

contrasterebbero con il limite dei principi generali dell'ordinamento

e con quello delle riforme economico-sociali, dato che, mentre l'art.

47 della legge n. 833 del 1978 richiede un unico ordinamento del

personale suddiviso in quattro ruoli (sanitario, professionale,

tecnico e amministrativo), l'art. 2 del d.P.R. n. 761 del 1979, che

ha attuato la delega prevista dallo stesso art. 47, ha disposto che

nel ruolo sanitario siano iscritti, oltre ai medici, anche i chimici,

con classificazione di tutto il personale del ruolo in identiche

posizioni funzionali.

Da ultimo, il giudice a quo osserva che, poiché la giustizia

amministrativa ha già dato ragione al personale sanitario chimico

che invocava l'equiparazione economica rispetto ai medici, le norme

impugnate introdurrebbero diversità di trattamento economico del

personale sanitario operante nella medesima provincia a seconda che

questo sia previsto da leggi provinciali o da leggi nazionali.

1.2. - I ricorrenti del giudizio principale sono intervenuti nel

presente giudizio con memorie di costituzione del 28 febbraio 1986

aderendo alle motivazioni formulate nell'ordinanza di rimessione.

1.3. - Si è costituita la Provincia di Trento chiedendo che la

questione sia dichiarata inammissibile o infondata.

Dopo aver rilevato che l'inammissibilità deriverebbe dal fatto

che il giudice a quo chiede a questa Corte la creazione di norme del

tutto nuove, la Provincia respinge le censure prospettate asserendo

che il personale chimico e quello medico si troverebbero in

situazioni differenti, essendo muniti di lauree e di professionalità

diverse ed essendo stati assunti con concorsi distinti per svolgere

compiti differenti e con responsabilità diverse. Inoltre, la stessa

Provincia nega che dalla legge n. 833 del 1978 possa desumersi un

principio generale o una norma fondamentale in grado di vincolare la

competenza legislativa esclusiva della Provincia stessa a stabilire

un identico trattamento economico per i medici e per i chimici del

laboratorio di igiene e profilassi, tanto più che quest'ultimo

ufficio, a differenza di quanto disposto per le altre regioni, è

posto alle dirette dipendenze della Provincia e, pertanto, non può

essere assimilato agli analoghi uffici operanti nelle altre regioni

(v. art. 6-bis, del d.P.R. 30 dicembre 1979, n. 663 e art. 4, legge

Prov. di Trento n. 33 del 1980).

2. - Identiche questioni sono sollevate dal Tribunale Regionale di

Giustizia amministrativa di Trento con un'ordinanza del 27 novembre

1986. Anche in tal caso il giudice a quo svolge considerazioni

analoghe a quelle formulate nell'ordinanza precedentemente ricordata,

estendendole, peraltro, all'art. 2 della legge della Provincia di

Trento 28 dicembre 1984, n. 17, che, nel recepire il contratto

collettivo 1983-1985 relativo ai dipendenti degli enti locali

provinciali, ha espressamente escluso, "per quanto concerne il

trattamento economico", il personale medico adibito all'espletamento

delle funzioni esercitate direttamente dalle Province ( ex art. 7

della legge prov. n. 41 del 1983).

3. - In prossimità dell'udienza, la Provincia di Trento ha

presentato una memoria, con la quale, oltre a ribadire e a sviluppare

quanto già affermato nei precedenti scritti difensivi, sottolinea

che le disposizioni impugnate corrispondono a quanto prescritto

dall'art. 46 del d.P.R. n. 346 del 1983, il quale disciplina il

trattamento economico del solo personale medico, in contrapposizione

agli artt. 37 e segg. dello stesso decreto, che disciplinano quello

dei chimici. Questo rilievo, secondo la Provincia, smentisce

l'esistenza di un principio di uniformità dei due trattamenti

economici ricordati, principio che, in ogni caso, non può essere

invocato come limite della competenza legislativa esclusiva, in

quanto, qualunque sia il suo contenuto, esso concerne una singola

materia, anziché essere, come si richiede, di fronte a una

competenza come quella in questione, un principio "intermateriale". Considerato in diritto

1. - Le ordinanze in epigrafe contestano la legittimità

costituzionale dell'art. 8 della legge della Provincia di Trento 30

settembre 1974, n. 26 ('Modifiche al trattamento economico del

personale provinciale') e dell'art. 7 della legge della stessa

Provincia 23 novembre 1983, n. 41 ('Nuovo assetto retributivo del

personale dirigente e miglioramenti economici al personale collocato

nei livelli funzionali e retributivi'), nella parte in cui non

estendono al personale chimico dipendente dal laboratorio provinciale

di igiene e profilassi il trattamento economico previsto dagli stessi

articoli a favore del personale medico dipendente dal medesimo

laboratorio. Tale omissione del legislatore provinciale è ritenuta

contrastante tanto con gli artt. 3 (principio di eguaglianza), 36

(principio di proporzionalità della retribuzione alla quantità e

qualità del lavoro) e 97 (principio del buon andamento della

pubblica amministrazione) della Costituzione, quanto con gli artt. 4

e 8 St. T.A.A., che limitano l'esercizio della competenza legislativa

esclusiva della Provincia di Trento all'osservanza dei principi

generali dell'ordinamento giuridico e delle norme fondamentali delle

riforme economico-sociali.

Censure identiche sono, poi, mosse dalla sola ordinanza del

Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Provincia di

Trento anche nei confronti della legge provinciale 28 dicembre 1984,

n. 17 ('Norme di recepimento dell'accordo provinciale unitario del 13

dicembre 1983'), la quale, nel recepire il contratto collettivo

1983-1985 relativo ai dipendenti degli enti provinciali, esclude

espressamente, all'art. 2, comma secondo, l'applicabilità dello

stesso contratto al personale medico adibito all'espletamento delle

funzioni esercitate direttamente dalla Provincia, limitatamente a

quanto riguarda il trattamento economico.

Poiché le questioni sollevate concernono in buon parte le stesse

disposizioni di legge e poiché i profili di legittimità

costituzionale coinvolti sono i medesimi, i giudizi promossi dalle

due ordinanze sopra riferite vanno riuniti per essere decisi con

un'unica sentenza.

2. - I giudici a quibus sottopongono al giudizio di questa Corte

due distinti ordini di questioni: per un verso, essi sospettano che

le disposizioni di legge impugnate violino il limite costituzionale,

rappresentato dagli artt., 3, 36 e 97 Cost.; per altro verso, essi

dubitano che le stesse norme contrastino con i limiti costituiti dai

principi generali dell'ordinamento giuridico e dalle norme

fondamentali delle riforme economico-sociali (artt. 4 e 8 St.

T.A.A.).

Con riferimento alle censure relative alla violazione del limite

costituzionale, il ricorso va dichiarato inammissibile, in quanto

rientra nella discrezionalità del legislatore stabilire per le

categorie di dipendenti contemplate dalle norme impugnate trattamenti

economici identici ovvero ragionevolmente differenziati.

Il nucleo centrale delle censure ora considerate è dato dalla

pretesa violazione del principio costituzionale di eguaglianza (art.

3 Cost.), la quale conseguirebbe al fatto che il legislatore

provinciale, con le disposizioni impugnate, ha disciplinato in modo

differenziato il trattamento economico di categorie - come quelle dei

chimici e dei medici dipendenti dal laboratorio di igiene e

profilassi - che avrebbero caratteristiche omogenee, tanto sotto il

profilo delle prestazioni loro richieste, quanto sotto quello dello

status giuridico. È solo sulla base di tale supposta violazione

dell'art. 3 Cost., infatti, che i giudici a quibus ritengono

consequenzialmente violati anche il principio di proporzionalità

della retribuzione (art. 36 Cost.) e quello del buon andamento della

pubblica amministrazione (art. 97 Cost.): il primo è ritenuto leso

in quanto le norme impugnate prevedono un trattamento economico

differenziato in relazione a prestazioni supposte come appartenenti

allo stesso tipo; il secondo, invece, è considerato violato in

quanto la disparità di trattamento prevista, apparendo del tutto

ingiustificata, creerebbe motivi di inefficienza nel funzionamento

degli uffici amministrativi in cui opera il personale coinvolto nei

presenti giudizi.

In ogni caso, poiché i giudici a quibus collegano l'asserita

violazione del principio di eguaglianza all'omissione della categoria

dei chimici dipendenti dal laboratorio di igiene e profilassi dalla

disciplina legislativa sul trattamento economico dei medici

dipendenti dallo stesso laboratorio, ciò che essi chiedono a questa

Corte è una pronunzia additiva con la quale sia esteso ai chimici il

trattamento economico previsto per i medici.

Tuttavia, come questa Corte ha più volte precisato (v., da

ultimo, sentt. nn. 109 del 1986, 125 del 1988, nonché ord. n. 182

del 1986), una decisione di tipo additivo è consentita "soltanto

quando la soluzione adeguatrice non debba essere frutto di una

valutazione discrezionale, ma consegua necessariamente al giudizio di

legittimità, sì che la Corte in realtà proceda a un'estensione

logicamente necessitata e spesso implicita nella potenzialità

interpretativa del contesto normativo in cui è inserita la

disposizione impugnata. Quando, invece, si profili una pluralità di

soluzioni, derivanti da varie possibili valutazioni, l'intervento

della Corte non è ammissibile, spettando la relativa scelta

unicamente al legislatore".

Nel caso in esame le ordinanze di rimessione chiedono

un'estensione della disciplina impugnata a soggetti diversi da quelli

contemplati nelle norme impugnate senza dimostrare che

quell'estensione sia costituzionalmente necessitata.

Pur constatando, infatti, che il contesto normativo nel quale si

inseriscono le norme impugnate mostra, nel suo divenire, un

progressivo avvicinamento del personale biologo o chimico addetto ai

laboratori d'igiene e di profilassi rispetto al personale medico

dipendente dagli stessi laboratori, tanto da vantare già

significativi punti di incontro sia sotto il profilo del regime

giuridico sia sotto quello del trattamento economico, non si può

dire, tuttavia, che allo stato le due categorie siano del tutto

assimilate in relazione alla loro posizione giuridica e alle loro

funzioni (v., in tale senso, le varie vicende legislative

intercorrenti fra il d.P.R. 25 giugno 1983, n. 348, il d.P.R. 13

maggio 1987, n. 228 e il d.P.R. 20 maggio 1987, n. 270, al termine

delle quali permane nel comparto di contrattazione collettiva del

personale sanitario "un'apposita area negoziale per la

professionalità medica", ivi compresi "gli istituti relativi

all'assetto retributivo della categoria"). Di modo che, lungi

dall'essere una soluzione costituzionalmente imposta, l'estensione ai

chimici del (più favorevole) trattamento economico dei medici è,

allo stato, una scelta lasciata all'insindacabile discrezionalità

del legislatore.

3. - Un secondo ordine di censure sollevato dai giudici a quibus

concerne la pretesa violazione, da parte delle norme impugnate (art.

8 legge prov. n. 26 del 1974, art. 7 legge prov. n. 41 del 1983, art.

2 legge prov. n. 17 del 1984), dei principi generali dell'ordinamento

giuridico e delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali,

che gli artt. 4 e 8 St. T.A.A. prevedono come limiti all'esercizio

della potestà legislativa esclusiva posseduta dalla Provincia di

Trento in materia di ordinamento dei propri uffici e del personale ad

essi addetto.

Le censure sono infondate.

È affermazione costante nella giurisprudenza di questa Corte che

i principi generali dell'ordinamento giuridico consistono in

orientamenti o criteri direttivi di così ampia portata e così

fondamentali da potersi desumere, di norma, soltanto dalla disciplina

legislativa relativa a più settori materiali (v., ad esempio, sentt.

nn. 6 del 1956, 68 del 1961, 87 del 1963, 28 del 1964, 23 del 1978 e

91 del 1982) ovvero, eccezionalmente, da singole materie, sempreché

in quest'ultimo caso il principio sia diretto a garantire il rispetto

di valori supremi, collocabili al livello delle norme di rango

costituzionale o di quelle di immediata attuazione della Costituzione

(v., ad esempio, sentt. nn. 6 del 1956, e 231 del 1984).

Nel caso di specie va senz'ombra di dubbio escluso che si sia in

presenza di principi dotati dei caratteri appena ricordati, tali da

vincolare il legislatore provinciale, nell'esercizio della propria

competenza di tipo esclusivo, a prevedere una totale equiparazione

dei chimici e dei medici dipendenti dai laboratori di igiene e

profilassi sia sotto il profilo funzionale sia sotto quello

economico. Allo stato, anzi, come si è precisato nel punto

precedente della parte in diritto, un principio di tal contenuto,

dotato dell'assolutezza adombrata dai giudici a quibus, non può

neppure riscontrarsi nella disciplina legislativa attualmente vigente

nella specifica materia del trattamento giuridico ed economico del

personale sanitario (v., oltre alle disposizioni precedentemente

citate, gli artt. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e 2 del

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761).

Le considerazioni appena svolte esimono dal fornire ulteriori

dimostrazioni anche in relazione all'infondatezza della pretesa

violazione del limite delle norme fondamentali delle riforme

economico-sociali.