Sentenza n. 110/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 43, lett. c,

della legge 22 gennaio 1934, n. 36, sull'ordinamento delle professioni

di avvocato e procuratore, promosso con deliberazione emessa il 13

novembre 1965 dal Consiglio dell'ordine degli avvocati e procuratori di

Campobasso nel procedimento disciplinare a carico degli avvocati Testa

Pasquale e Di Gregorio Gennaro, iscritta al n. 67 del Registro

ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 118 del 14 maggio 1966.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 18 maggio 1967 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco

Casamassima, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - A carico degli avvocati Pasquale Testa e Gennaro Di Gregorio

del foro di Campobasso venne emesso mandato di cattura facoltativo per

peculato per distrazione a favore di terzi e per falso ideologico,

commessi mediante deliberazioni assunte come componenti della giunta

provinciale, con i poteri del consiglio e nella vacanza di tale

consesso; il mandato di cattura fu poi sospeso nei confronti dell'avv.

Testa per le gravi condizioni della sua salute, e all'avv. Di Gregorio

fu concesso il beneficio della libertà provvisoria. In seguito a ciò

il locale consiglio, chiamato a pronunziare la sospensione dei predetti

dall'esercizio della professione, ai sensi dell'art. 43, lett. c, del

R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, convertito nella legge 22 gennaio

1934, n. 36, con deliberazione 13 novembre 1965, denunziò di

illegittimità costituzionale detto articolo, con riferimento agli

artt. 2, 3 e 27 della Costituzione.

Rilevò il consiglio dell'ordine che:

a) nell'articolo predetto non si differenzia fra cattura in atto e

cessata, fra mandato obbligatorio di cattura e mandato facoltativo, fra

delitti comuni e delitti a carattere e colorazione politica, mentre è

chiaro che i criteri democratici di rispetto della personalità umana e

delle libertà politiche impongono un diverso trattamento, almeno di

fronte a delitti aventi causale politica;

b) l'articolo stesso nulla dispone perché la moglie e i figli

dell'avvocato sospeso abbiano almeno il pane: il lavoratore delle

imprese private, una volta cessata la cattura, può continuare a

lavorare a guadagnare, ed il dipendente dello Stato è messo al sicuro

dalla fame, per sé e la famiglia, attraverso l'erogazione di metà di

quanto percepisce e dell'integrale pagamento degli assegni familiari,

e, se assolto, viene integrato e percepisce gli arretrati, mentre

l'avvocato sospeso, anche se assolto, si trova colpito moralmente dalla

gravità della sospensione, con lo studio chiuso e la clientela sviata;

c) la sospensione comminata anche quando l'esecuzione del mandato

sia stata sospesa e resa praticamente inoperante dalla concessione

della libertà provvisoria, si risolve in una applicazione di vera pena

sulla base di una presunzione di responsabilità penale.

Il consiglio si ritenne legittimato a sollevare la questione, e si

richiamò alla sentenza della Cassazione 16 febbraio 1960, n. 255,

nella quale fu ritenuto ammissibile un ricorso prodotto da un avvocato

sospeso di diritto, riconoscendosi così piena veste di organo

giurisdizionale al consiglio dell'ordine, che tale provvedimento aveva

emesso. Il consiglio nazionale forense, pur andando in contrario avviso

circa l'illegittimità costituzionale della norma, impugnata in

relazione all'art. 27 della Costituzione, ha ammesso la possibilità

del gravame contro i provvedimenti del consiglio dell'ordine.

La deliberazione venne notificata alle parti private nei giorni 7

e 8 gennaio 1966, e negli stessi giorni rispettivamente al P.M. e al

Presidente del Consiglio dei Ministri. La stessa deliberazione venne

poi comunicata il 24 gennaio 1966 ai Presidenti delle due Camere.

2. - Innanzi a questa Corte non si costituirono le parti private;

il 3 giugno 1966 intervenne il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha contestato al

consiglio dell'ordine degli avvocati la natura di organo

giurisdizionale. La Corte di cassazione non ha sancito che le decisioni

dei consigli dell'ordine siano provvedimenti giurisdizionali, né ha

conferito natura giurisdizionale a detti consigli; pronunziò in un

ricorso contro la decisione del consiglio nazionale forense, ricorso

previsto dall'art. 56 della legge professionale per incompetenza,

eccesso di potere e violazione di legge. A parte poi l'orientamento

della dottrina, che fa rientrare fra quelle amministrative le decisioni

dei consigli dell'ordine, sta in fatto che la relazione alla legge ha

affermato la natura giurisdizionale della commissione centrale, ora

consiglio nazionale, implicitamente escludendo quella natura ai

consigli dell'ordine; i quali non fanno parte dell'ordine giudiziario,

e i cui membri non godono comunque di quelle garanzie costituzionali

proprie dell'organo giudiziario.

Vero è che i consigli hanno facoltà e, in talune ipotesi, il

dovere, di sentire il professionista e possono sentire testimoni; vero

è che i loro membri possono essere ricusati dall'incolpato e che al

procedimento partecipa il pubblico ministero; vero è che le loro

decisioni sono impugnabili; ma è anche vero che tali norme sono

regolatrici di una procedura o, se anche si vuole, di un processo, e

che l'esistenza di una procedura o di un processo non comporta

necessariamente che l'organo procedente sia giurisdizionale.

Nel merito il Presidente del Consiglio ritiene infondata la

questione proposta sotto tutti i profili.

A parte il rilievo che la legge penale non distingue fra reato

comune e reato politico, posto che il reato è tale qualunque sia la

causale che ha spinto l'agente, e che la distinzione potrebbe avere

valore solo ai fini della misura della pena o della concessione di

particolari attenuanti, resta pur sempre che la norma denunciata

attiene a quel momento del processo che concerne l'istruttoria, e che

la distinzione cui accenna il consiglio dell'ordine potrebbe avere una

efficacia in concreto solo quando, con sentenza, fosse stata dichiarata

la sussistenza di una causale politica.

Emanato un mandato o un ordine di cattura, il professionista non è

in grado di poter svolgere la sua attività lavorativa perché ne segue

o la sua costrizione in un carcere o la sua latitanza; di nessun

rilievo è perciò che egli sia di diritto sospeso dall'albo. Il vedere

se alla sospensione del mandato e dell'ordine di cattura oppure alla

concessione della libertà provvisoria possa seguire la riammissione

allo esercizio della professione è questione d'interpretazione della

norma, non senza osservare che, nei casi predetti, sarebbe ben strano

che possa continuarsi l'esercizio di una attività che è ausiliaria

della giustizia. Nessun legame è possibile stabilire fra la norma

costituzionale che garantisce i diritti inviolabili dell'uomo e la

norma impugnata; e non potrebbe sostenersi che il diritto di procurarsi

i mezzi di sostentamento con il proprio lavoro possa travolgere ogni

legge di carattere sanzionatorio che limiti o escluda l'esercizio di

una particolare attività professionale. La norma in esame non

preclude ogni altra diversa e possibile attività.

La diversità di trattamento che si denuncia discende dalle

diversità delle situazioni: nessuna comparazione è possibile fra la

posizione lavorativa di un professionista iscritto ad un albo e quella

di un operaio o di un impiegato privato o di dipendente pubblico. La

diversità delle conseguenze economiche che la sospensione dall'albo

produce al primo è.dedotta da considerazioni che vanno al di là del

profilo giuridico.

La sospensione dall'iscrizione nell'albo professionale a seguito

dell'emissione di un ordine e di un mandato di cattura è un

provvedimento disciplinare cautelare, e non spiega efficacia né in

ordine al processo penale né in ordine alla decisione del giudice; la

circostanza che un professionista sia colpito da un mandato o da un

ordine di cattura è così grave da assorbire del tutto il

provvedimento di sospensione dalla professione, che può anche avere

applicazione per fatti che non rivestono il carattere di reato.

3. - All'udienza del 18 maggio 1967 l'Avvocato dello Stato ha

illustrato e ribadito le proprie tesi. Considerato in diritto :

Il provvedimento che il Consiglio dell'ordine degli avvocati e

procuratori di Campobasso era chiamato ad assumere in base alla norma

impugnata ha natura disciplinare. Tra le pene disciplinari è infatti

compresa, dall'art. 40, n. 3, del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578,

convertito nella legge 22 gennaio 1934, n. 36, la sospensione

dall'esercizio professionale sulla quale il consiglio predetto doveva

pronunciarsi; e, ai fini di tale qualificazione, non si può

distinguere tra i casi in cui la sanzione è applicata dal consiglio

nell'esercizio della sua discrezionalità e quelli in cui, come nella

specie, essa deve essere disposta perché la legge la fa di diritto

discendere dal verificarsi di una circostanza che ha valutato in via

generale ed uniforme.

Ora non è esatto che, nell'esplicazione di tale potere, il

consiglio dell'ordine degli avvocati assume veste giurisdizionale. Esso

svolge il relativo compito nei confronti dei professionisti che formano

l'ordine forense; quindi all'interno del gruppo che essi costituiscono,

e per la tutela di interessi che sono essenzialmente della classe

professionale, in modo che la funzione disciplinare che al consiglio

compete è manifestazione di un potere sugli iscritti all'albo; e di un

potere meramente amministrativo. Questo, se non è, come non è, di

carattere gerarchico, è certo dato dalla legge per l'attuazione del

rapporto che si instaura per il fatto dell'appartenenza all'ordine, il

quale impone comportamenti conformi ai fini che esso deve perseguire;

è espressione di una autonomia concessa per la più diretta e

immediata protezione di questi fini, e soltanto di essi.

Per attribuire alla funzione una natura giurisdizionale non basta

constatare che il consiglio opera con la garanzia di un procedimento:

questo è spesso previsto anche nella materia amministrativa, in modo

che non ha nemmeno importanza che esso si svolge nel contraddittorio

dell'incolpato e che il consiglio dell'ordine può sentire testimoni.

Ha importanza invece che il procedimento si conclude con una pronunzia

che mira a sanzionare l'offesa fatta al gruppo di cui l'ordine è

esponente, con riguardo ai fatti consumati da un suo componente,

perché uno dei dati che danno carattere giurisdizionale ad un organo

è l'estraneità dell'interesse in ordine al quale esso dà la sua

pronunzia. La giurisprudenza allegata dal consiglio di Campobasso per

giustificare la natura giurisdizionale della sua funzione concerne

quello nazionale forense; e, se è vero che, in un primo tempo, anche

alle decisioni disciplinari dei consigli dell'ordine venne data

qualifica giurisdizionale, è anche vero che, più di recente, in

giurisprudenza si è affermata la più esatta opinione del loro

carattere amministrativo, sul fondamento delle considerazioni sopra

esposte.

Non vale che il procedimento può essere iniziato anche dal

pubblico ministero presso il Tribunale o su ricorso di chi è

interessato a denunciare l'infrazione commessa dal professionista; né

vale che gli atti del procedimento e la decisione devono essere

comunicati al pubblico ministero suddetto, che questi può presentare

deduzioni, e può chiedere la escussione di testimoni. A parte che non

può escludersi che il compito di iniziare un procedimento

amministrativo o di intervenirvi sia dato al pubblico ministero, quello

presso il Tribunale, nella specie, non partecipa al procedimento

innanzi al consiglio dell'ordine; tanto vero che, ricevuta copia della

decisione, deve farne relazione all'ufficio superiore, il quale è il

solo legittimato a proporre ricorso al consiglio nazionale forense.

Unicamente in questa seconda fase del procedimento il pubblico

ministero prende parte alla discussione, svolge le sue conclusioni e

assiste alla decisione finale; e così resta dimostrato che i poteri

che gli spettano nella fase anteriore hanno unicamente il carattere di

collaborazione ad una attività amministrativa. E si dimostra che

soltanto quando il procedimento si sposta nella sede del reclamo le

funzioni del pubblico ministero si esercitano ai fini della tutela di

un interesse esterno a quello del gruppo, diverso e distinto dall'altro

che si incentra nell'ordine.

Pertanto non può ritenersi che il giudizio di legittimità

costituzionale sulla questione di cui sopra sia stato promosso in modo

idoneo.