Sentenza n. 11/1956

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi, riuniti, di legittimità costituzionale degli artt. dal

164 al 176 T.U. delle leggi di p.s. approvato con R.D. 18 giugno 1931,

n. 773 promossi con le seguenti ordinanze:

1) Ordinanza 28 gennaio 1956 del Pretore di Trieste nel

procedimento penale a carico di Micheli Bruno, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 58 del 9 marzo 1956 ed iscritta

al n. 72 del Reg. ord. 1956:

2) Ordinanza 10 gennaio 1956 del Pretore di Brescia nel

procedimento penale a carico di Mazzotti Bruno, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48 del 27 febbraio 1956 ed

iscritta al n. 7 Reg. ord. 1956:

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Udita, nell'udienza pubblica del 16 maggio 1956, la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

Udito il vice avvocato generale dello Stato Attilio Inglese.

Ritenuto, in fatto:

Con foglio 8 marzo 1955 la Questura di Brescia denunciava a quel

Pretore tale Mazzotti Bruno, assoggettato ad ammonizione, perché, da

un controllo eseguito la sera prima e nelle prime ore di quel giorno,

era risultato assente.

Sottoposto a giudizio per il reato previsto dall'art. 174 del T.U.

delle leggi di p.s., di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773, a seguito

di incidente sollevato nel dibattimento dalla difesa dell'imputato, col

quale si prospettava la illegittimità costituzionale del citato

articolo, perché in contrasto con l'art. 13 della Costituzione, il

Pretore, con ordinanza del 10 gennaio 1956, rilevato che, in materia,

diversi e contrastanti erano stati i giudicati formatisi, e che

pertanto, vertendosi in un caso quanto mai controverso, non poteva

qualificarsi come manifestamente infondata l'eccezione proposta,

sospendeva il procedimento e disponeva la trasmissione degli atti alla

Corte costituzionale.

Incidente simile, riguardante la stessa questione, veniva sollevato

in altro procedimento, pendente dinanzi al Pretore di Trieste.

Infatti, con rapporto del 2 gennaio 1956, la Questura di Trieste

denunciava, in stato di arresto, all'autorità giudiziaria tale Micheli

Bruno, indicandolo come inadempiente alla prescrizione di non rincasare

la sera più tardi di un'ora dopo l'Ave-Maria, impartitagli con

ordinanza di ammonizione del 1 febbraio 1955.

L'imputato veniva sottoposto a giudizio davanti al Pretore per

rispondere del reato di cui al medesimo art. 174 del T.U. delle leggi

di p.s., e all'udienza del 28 gennaio 1956 la difesa sollevava

eccezione di illegittimità delle disposizioni di cui agli artt. dal

164 al 176 del testo unico citato, e cioè di tutto il capo III del

titolo VI del T.U., riguardante l'ammonizione, perché in contrasto con

l'art. 13 della Costituzione.

Con ordinanza in pari data il Pretore di Trieste, in accoglimento

dell'istanza, disponeva la sospensione del procedimento e la rimessione

degli atti alla Corte costituzionale per la decisione della questione

di costituzionalità.

L'ordinanza del Pretore di Trieste pone in evidenza che l'istituto

dell'ammonizione incide sulla libertà delle persone prima che la loro

attività abbia assunto quelle forme delittuose che ne impongono la

repressione; che l'art. 13 della Costituzione, per conciliare il

diritto di libertà dell'individuo con l'esigenza della prevenzione,

dispone che ogni restrizione della libertà personale deve essere

costretta nei termini dell'intervento dell'autorità giudiziaria; che

la stessa Corte di cassazione, pur affermando la persistenza in vigore

delle norme sull'ammonizione, non ha mancato di rilevarne la

incompatibilità con l'art. 13 della Costituzione.

Nei due giudizi davanti a questa Corte, ha spiegato intervento il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dalla

Avvocatura generale dello Stato, con atti regolarmente depositati il 1

marzo 1956.

L'Avvocatura deduce, in via pregiudiziale, che le norme

sull'ammonizione sono anteriori alla Costituzione, onde la questione di

incostituzionalità, risolvendosi in un problema di mera abrogazione

per successione di leggi, sfuggirebbe al sindacato della Corte

costituzionale.

Nel merito deduce:

l) che nessuna incompatibilità sussiste tra le norme della

Costituzione e gli articoli di legge sull'ammonizione;

2) che, se pure una divergenza fosse riscontrabile, essa non

potrebbe essere giuridicamente apprezzata; dovendosi riconoscere

all'art. 13 della Costituzione natura di norma precettiva di

applicazione non immediata;

3) che, in effetti, la semplice divergenza sulla competenza

dell'organo - giudiziario o amministrativo - chiamato a pronunciare

l'ammonizione, non giustificherebbe la dichiarazione di

incostituzionalità di cui trattasi, dato che, allo stato attuale della

legislazione, non esisterebbe la possibilità di emanazione, da parte

di un organo giudiziario, del provvedimento di ammonizione.

Conclude pertanto l'Avvocatura chiedendo, in via principale, che

sia dichiarato non luogo a giudizio di legittimità costituzionale; in

via subordinata, che non sussiste incompatibilità fra il disposto

dell'art. 174 del T.U. delle leggi di p.s. o, ancora, le norme degli

articoli dal 164 al 176 dello stesso T.U. e la norma dell'articolo 13

della Costituzione.

In conformità dell'art. 15 delle norme integrative per i giudizi

davanti a questa Corte, le due cause promosse con le sopra indicate

ordinanze sono state chiamate nella stessa udienza del 16 maggio 1956

per essere congiuntamente discusse.Considerato, in diritto:

La Corte ha ravvisato l'opportunità della riunione dei due giudizi

per la loro decisione con unica sentenza, dato che identico è, in

sostanza, l'oggetto della questione di legittimità costituzionale che

è stata sollevata.

Vero è che nel giudizio penale a carico di Mazzotti Bruno tale

questione fu proposta con riferimento al solo art. 174 del T.U. delle

leggi di p.s., e che, invece, nel giudizio a carico di Micheli Bruno

venne contestata la legittimità costituzionale di tutto il capo III

del titolo VI del detto T.U., comprendente gli articoli dal 164 al 176;

ma è da rilevare che se anche la Corte non fosse stata chiamata a

giudicare su questa più ampia impugnativa dovrebbe pur sempre portare

il suo esame sulle altre disposizioni del citato capo III, fra di loro

connesse e, in applicazione del disposto dell'art. 27 della legge 11

marzo 1953, n. 87, contenente norme sulla costituzione e sul

funzionamento della Corte costituzionale, dichiarare quali sono, oltre

il citato art. 174, le altre disposizioni legislative la cui

illegittimità derivi come conseguenza dalla decisione adottata.

Deve poi essere respinta l'eccezione pregiudiziale di incompetenza

della Corte, sollevata dall'Avvocatura dello Stato sotto il profilo che

la questione di legittimità, di cui si discute, riguarda disposizioni

di legge anteriori all'entrata in vigore della Costituzione. In

proposito la Corte si richiama alla propria decisione del 5 giugno

1956, n. 1, con la quale, con ampie argomentazioni, che non è il caso

di ripetere in occasione del presente giudizio, venne precisato che la

Corte costituzionale ha competenza tanto per le norme di legge emanate

successivamente all'entrata in vigore della Costituzione, quanto per

quelle emanate anteriormente.

Ciò posto e passando all'esame di merito della questione

sollevata, è da rilevare che la Corte è chiamata a decidere se gli

articoli 164-176 del T.U. delle leggi di p.s., che demandano ad una

speciale commissione presieduta dal Prefetto la competenza a

pronunciare l'ammonizione con gli effetti consequenziali che da questa

pronuncia derivano, siano - o meno costituzionalmente legittimi.

In particolare la Corte deve innanzi tutto esaminare se l'istituto

dell'ammonizione, così come è disciplinato dal vigente T.U. delle

leggi di p.s., sia o non compatibile con le disposizioni costituzionali

sulla libertà personale del cittadino; se, poi, ove l'incompatibilità

sussista, il precetto costituzionale si ripercuota direttamente e

immediatamente in senso invalidante sugli articoli sopra citati.

La prima disposizione costituzionale che entra in considerazione,

ai fini dell'indagine sulla legittimità delle norme sull'ammonizione,

è quella contenuta all'art. 2 della Costituzione, che testualmente

sancisce: "La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili

dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge

la sua personalità". Questo principio indica chiaramente che la legge

statutaria eleva a regola fondamentale dello Stato, per tutto quanto

attiene ai rapporti tra la collettività e i singoli, il riconoscimento

di quei diritti che formano il patrimonio irretrattabile della

personalità umana: diritti che appartengono all'uomo inteso come

essere libero. Ciò posto è da notare che la Costituzione, alla

generica formulazione di tale principio, e dopo di avere sancito nel

successivo art. 3 la pari dignità sociale di tutti i cittadini, fa

seguire una specifica indicazione dei singoli diritti inviolabili, tra

i quali prevede, per primo, quel diritto di libertà personale che

viene in questione ai fini di causa. Il diritto di libertà personale

forma infatti oggetto di precisa regolamentazione all'art. 13 della

Costituzione, che nei primi due commi dispone: "La libertà personale

è inviolabile. Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione

o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della

libertà personale, se non per atto motivato dell'autorità giudiziaria

e nei soli casi e modi previsti dalla legge".

Risulta da questa disposizione che il diritto di libertà personale

non si presenta affatto come illimitato potere di disposizione della

persona fisica, bensì come diritto a che l'opposto potere di coazione

personale, di cui lo Stato è titolare, non sia esercitato se non in

determinate circostanze e col rispetto di talune forme. Il grave

problema di assicurare il contemperamento tra le due fondamentali

esigenze, di non frapporre ostacoli all'esercizio di attività di

prevenzione dei reati e di garantire il rispetto degli inviolabili

diritti della personalità umana, appare in tal modo risoluto

attraverso il riconoscimento dei tradizionali diritti di habeas corpus

nell'ambito del principio di stretta legalità. La libertà personale

si presenta, pertanto, come diritto soggettivo perfetto nella misura in

cui la Costituzione impedisce alle autorità pubbliche l'esercizio

della potestà coercitiva personale. Correlativamente, in nessun caso

l'uomo potrà essere privato o limitato nella sua libertà se questa

privazione o restrizione non risulti astrattamente prevista dalla

legge, se un regolare giudizio non sia a tal fine instaurato, se non vi

sia provvedimento dell'autorità giudiziaria che ne dia le ragioni.

Fermi questi principi, devesi esaminare se le disposizioni di

legge, la cui incostituzionalità è denunciata, siano realmente lesive

della libertà personale come essa è garantita dalla Costituzione.

In proposito la Corte rileva, anzitutto, che nessun dubbio può

sussistere sulla portata sensibilmente limitatrice della libertà

personale delle norme sull'ammonizione contenute nell'attuale T.U.

delle leggi di p.s. A parte che limitazioni del genere siano

connaturate alla funzione di un istituto, quale quello

dell'ammonizione, che trae la ragione della sua esistenza dalla

necessità di assicurare strumenti adeguati nella prevenzione dei

delitti, non è davvero discutibile che nella sua regolamentazione

attuale l'ammonizione si concreti, appunto, nella restrizione di alcuni

diritti fondamentali e, primo tra questi, quello di libertà della

persona.

Basterà ricordare che l'ammonizione, attraverso le disposizioni

che ora la regolano, si risolve in una sorta di degradazione giuridica

in cui taluni individui, appartenenti a categorie di persone che la

legge presume socialmente pericolose, magari designati come tali dalla

pubblica voce, vengono a trovarsi per effetto di una pronuncia della

pubblica autorità; che l'ordinanza di ammonizione ha per conseguenza

la sottoposizione dell'individuo ad una speciale sorveglianza di

polizia; che attraverso questo provvedimento si impone all'ammonito

tutta una serie di obblighi, di fare e di non fare, fra cui, quello di

non uscire prima e di non rincasare dopo di una certa ora, non è che

uno fra gli altri che la speciale commissione prescrive.

Resta da dire della natura dell'organo che dispone l'ammonizione.

Che si tratti di un'autorità amministrativa è, però, fuori

questione. La speciale commissione per l'ammonizione, istituita presso

la Prefettura e presieduta dal Prefetto, è infatti un collegio

amministrativo, che agisce appunto nell'orbita dell'amministrazione

governativa. Fu questa, anzi, la principale innovazione introdotta fin

dal T.U. delle leggi di p.s. del 1926. Secondo le precedenti leggi di

polizia, l'ammonizione era invece pronunciata dal Presidente del

Tribunale al termine di un procedimento che si iniziava su denuncia

dell'autorità di p.s. e si svolgeva con garanzie analoghe a quelle dei

procedimenti ordinari.

Alla stregua delle premesse svolte, non è dubbio che la

regolamentazione attuale dell'ammonizione si presenti in stridente

contrasto con il precetto costituzionale che sottrae alle autorità

amministrative il potere di emanare provvedimenti restrittivi della

libertà personale. A ben vedere, pertanto, le norme sull'ammonizione

sono costituzionalmente incompatibili con il diritto soggettivo di

libertà personale costituzionalmente garantito.

La seconda delicata questione che la difesa dello Stato ha proposto

riguarda l'applicabilità diretta e immediata dell'art. 13 della

Costituzione.

Si deduce, infatti, che questa norma non sarebbe applicabile fino a

quando il legislatore non abbia provveduto ad integrare il precetto con

l'indicazione dell'organo giudiziario competente ad adottare il

provvedimento di cui si discute e specificando le forme del relativo

procedimento.

Questa obiezione non ha fondamento. In contrario devesi osservare

che l'art. 13 della Costituzione, quanto meno nel punto in cui sottrae

all'autorità amministrativa la competenza a provvedere nelle materie

ivi indicate, esprime un precetto che, nella volizione che contiene, è

compiuto, concreto, categorico.

Segue che questo precetto in ragione della sua natura

costituzionale, e perciò della maggiore forza formale, dispiega la sua

naturale efficacia in senso invalidante, determinando l'illegittimità

delle disposizioni che con esso contrastino.

Può aggiungersi che la garanzia giudiziaria che la Costituzione

introduce in questa materia, e che si è visto costituire il punto sul

quale si incentra il conflitto, rappresenta il mezzo attraverso il

quale acquista giuridica consistenza lo stesso diritto di libertà

personale che la Costituzione dichiara inviolabile. Il che riprova, se

pur sotto altro profilo, l'impossibilità di differire l'applicazione

della Costituzione proprio in quelle norme che contrassegnano oltre che

la struttura, lo stesso spirito di un ordinamento democratico.

Occorre, dunque, concludere che gli articoli del T.U. delle leggi

di p.s., dal 164 al 176, compresi sotto il capo III del titolo VI, per

le considerazioni svolte sono da dichiarare costituzionalmente

illegittimi; né è dato sceverare fra l'uno o l'altra disposizione del

detto capo, essendo esse tutte fra di loro connesse e organicamente

dirette all'emanazione di un provvedimento dell'autorità

amministrativa restrittivo della libertà personale, in aperto

contrasto con la norma costituzionale.

Né può preoccupare il fatto che per effetto di questa decisione

risulti impedita l'applicazione di una misura preventiva di cui il

costituente non sembra averne voluto, come tale, la soppressione. La

preoccupazione muove da presupposti ed opera in un piano sul quale la

Corte, nell'esercizio del controllo di costituzionalità, in linea

giuridica, non può entrare. Ma la Corte stessa non ignora che, sulla

materia, vari progetti di legge trovansi in avanzato stato di

elaborazione dinanzi all'organo competente, e cioè al Parlamento,

appunto al fine di adeguare alle nuove disposizioni costituzionali le

misure preventive di sicurezza pubblica.