Sentenza n. 109/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, quarto comma,

della legge 4 novembre 1965, n. 1213 (Nuovo ordinamento dei

provvedimenti a favore della cinematografia), promosso con ordinanza

emessa il 16 novembre 1973 dalla Corte di appello di Torino, nel

procedimento civile vertente tra la s.p.a. Clodio Cinematografica e

l'Ente provinciale per il turismo di Torino, iscritta al n. 481 del

registro ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 7 dell'8 gennaio 1975.

Visto l'atto di costituzione della s.p.a. Clodio Cinematografica,

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 1 febbraio 1977 il Giudice relatore

Leopoldo Elia;

uditi l'avv. Antonio Sorrentino, per la s.p.a. Clodio

Cinematografica, e il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio

Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La s.p.a. Clodio Cinematografica conveniva innanzi al tribunale di

Torino l'Ente provinciale per il turismo di Torino e, premesso che una

sua proposta di produrre documentari a carattere turistico era stata da

questo respinta con giustificazione tratta dall'art. 12, comma quarto,

della legge 4 novembre 1965, n. 1213, secondo cui le Amministrazioni

dello Stato, gli enti pubblici e le società a prevalente

partecipazione statale debbono affidare all'Istituto Luce la produzione

e la distribuzione dei cortometraggi da essi finanziati, chiedeva si

dichiarasse il suo diritto a produrre tali documentari, eccependo, al

tempo stesso, illegittimità costituzionale della norma invocata

dall'Ente turismo.

Nella contumacia del convenuto il tribunale respingeva la domanda

per difetto di interesse, ritenendo non sussistesse incertezza o

contestazione circa il diritto della s.p.a. Clodio Cinematografica di

produrre cortometraggi a contenuto turistico; l'unica controversia

verteva - ad avviso del tribunale - sul diritto al finanziamento ma

questa avrebbe dovuto essere portata, dopo un rifiuto dell'Ente

turismo, innanzi al giudice amministrativo nei modi e nelle forme di

legge.

La Corte d'appello, invece, accogliendo l'eccezione sostanzialmente

conforme della società attrice appellante, sollevava con ordinanza

emessa il 16 novembre 1973 (peraltro gli atti di causa sono pervenuti a

questa Corte solo in data 15 novembre 1974), questione di legittimità

costituzionale riguardo al detto art. 12, comma quarto, della legge 4

novembre 1965, n. 1213 recante "Nuovo ordinamento dei provvedimenti a

favore della cinematografia" per contrasto con gli artt. 41, 43 e 33,

comma primo, della Costituzione.

Riteneva la Corte d'appello di Torino, infatti, problematica la

conciliabilità con il principio della libera iniziativa economica

privata del limite imposto dalla norma di cui si tratta all'autonomia

contrattuale, non ricorrendo i motivi di tutela della libertà,

dignità, sicurezza e di utilità sociale e neppure l'ipotesi di

programma e controllo volti ad indirizzare a fini sociali l'attività

economica, i quali soli, alla stregua dell'art. 41 Cost., potrebbero

giustificarlo.

L'art. 12, comma quarto, della legge menzionata inoltre

stabilirebbe una riserva di impresa economica, pur non ricorrendo i

presupposti oggettivi e soggettivi previsti dall'art. 43 Cost.:

l'Istituto Luce non è infatti un ente pubblico né espressione di una

comunità di lavoratori o di utenti, ma è una società per azioni; e

neppure si sarebbe in presenza di una situazione di mopolio, di

servizio pubblico essenziale o di fonte di energia; né, infine,

ricorrerebbe - nell'attività economica di cui si tratta - il pur

necessario carattere di preminente interesse generale.

La norma legislativa impugnata violerebbe, ancora, il principio di

libera manifestazione e diffusione di opere aventi carattere artistico:

precludendo l'attività privata in un certo settore potrebbe anche

infatti impedire la divulgazione di prodotti i quali assurgessero a

dignità e pregio d'arte.

2. - Si costituiva nel giudizio innanzi a questa Corte la s.p.a.

Clodio Cinematografica. Sviluppava ed approfondiva i motivi di dubbio

evidenziati nell'ordinanza di rimessione; chiedeva quindi si

pronunziasse sentenza di accoglimento.

Interveniva il Presidente del Consiglio dei ministri attraverso

l'Avvocatura dello Stato, sollecitando al contrario decisione di

rigetto. La norma di cui si discute, infatti, non porrebbe limiti alla

iniziativa economica e contrattuale dei privati ma solo all'agire della

P.A., degli enti pubblici, delle società a prevalente partecipazione

statale; conseguentemente inoltre non verrebbe a fondare una riserva di

iniziativa a favore di un certo soggetto giuridico. Per gli stessi

motivi non sarebbe, d'altra parte, idonea a restringere od ostacolare

la possibilità di creare e diffondere opere aventi pregio artistico.

3. - Con successiva memoria la società Clodio Cinematografica

replicava all'Avvocatura dello Stato osservando che le limitazioni

imposte alla libertà contrattuale degli enti pubblici si traducono in

limiti alla corrispondente autonomia negoziale dei privati e dunque

alla loro libertà di iniziativa. Rilevava inoltre che il divieto

legislativo toccava direttamente anche le società per azioni a

prevalente partecipazione statale le quali sono soggetti di diritto

privato e godono dunque della garanzia di cui all'art. 41 Cost.; ne

deriverebbe un Ulteriore profilo di incostituzionalità.

Nella discussione la società Clodio Cinematografica sviluppava e

ribadiva le tesi già svolte. L'Avvocatura dello Stato, ricollegandosi

alla storia dell'Istituto Luce per lungo tempo ente di diritto

pubblico, sosteneva che non illegittimamente poteva essere destinatario

di una riserva di attività economica; ribadiva dunque le conclusioni

già prese nell'atto di intervento pur mutando gli argomenti addotti a

sostegno di esse.

La società Clodio Cinematografica replicava brevemente negando,

fra l'altro, che potessero trarsi argomenti decisivi da vicende di

storia legislativa ormai superate e ribadendo gli ulteriori rilievi

già svolti. Considerato in diritto :

Sia l'ordinanza della Corte d'appello di Torino che la difesa della

s.p.a. Clodio Cinematografica sviluppano le censure di illegittimità

costituzionale nei confronti dell'art. 12, quarto comma, della legge 4

novembre 1965, n. 1213, partendo dal presupposto, dato per pacifico e

comunque non contestabile, che la norma comporti una riserva di

attività economica a favore dell'Istituto Luce e, dunque, una

"esclusiva" a favore di un soggetto di diritto privato.

Ma è proprio questa configurazione di base della normativa

impugnata che non può essere accolta. In realtà la fattispecie ivi

prevista non concerne affatto la creazione di un nuovo monopolio

pubblico, sia pure limitatamente ad una parte del mercato dei

cortometraggi, o nello sbarramento di un settore produttivo a danno di

soggetti diversi dall'Istituto Luce: si tratta piuttosto di una

situazione nella quale l'amministrazione pubblica, a mezzo di una

società che fa capo ad un ente di gestione del sistema delle

partecipazioni statali, si pone come autoproduttrice (o produttrice in

proprio) rispetto ai cortometraggi realizzati da altri soggetti.

Non a caso, infatti, l'art. 25, secondo comma, della legge n. 1213

del 1965, si riferisce ai "film prodotti dalle Amministrazioni dello

Stato e dagli enti pubblici". Questa formulazione esprime in termini

propri di risultato finale quanto altre formulazioni equipollenti,

contenute nella stessa legge, presentano come descrizione di fasi che

precedono il punto di arrivo della realizzazione: così nell'art. 13,

secondo comma, si parla di "cortometraggi prodotti dall'Istituto Luce

per conto delle Amministrazioni dello Stato, degli enti pubblici e

delle società a prevalente partecipazione statale"; mentre, nel più

noto quarto comma dell'art. 12, si prevede che questi soggetti debbano

"affidare all'Istituto Luce la produzione e la distribuzione in

pubblico in Italia dei film da essi comunque finanziati". Quanto

all'art. 3 della legge 14 agosto 1971, n. 814 (Aumento del fondo di

dotazione, finanziamento ed altre disposizioni concernenti l'Ente

autonomo di gestione per il cinema - Sistemazione della situazione

debitoria dell'Ente cinema nei confronti dell'IRI e aumento del fondo

di dotazione dell'Istituto per la ricostruzione industriale), esso

prescrive tra l'altro che l'Istituto Luce dovrà "realizzare i

documentari commissionati dalle Amministrazioni dello Stato" nonché

dagli altri soggetti appartenenti alle categorie definite dalle

disposizioni già citate. Anche in dottrina e nel linguaggio comune non

mancano espressioni che indicano come lo Stato si serva dell'Istituto

Luce per realizzare "i propri documentari".

Ma - ed è ciò che più conta - il fenomeno dell'autoproduzione di

cortometraggi non si esaurisce nella normativa dell'impugnato quarto

comma dell'art. 12 legge n. 1213 del 1965 ma dà luogo ad una

disciplina particolare per ciò che riguarda la presenza o, per meglio

dire, l'assenza dal comune mercato, dei cortometraggi prodotti dalle

amministrazioni statali e dagli enti pubblici: giacché essi non sono

ammessi (art. 25, secondo comma) ai contributi ed ai premi previsti

dalla stessa legge.

Come è chiaro, il legislatore vuole evitare che, quando i films

sono prodotti dalla amministrazione pubblica, l'intervento di

quest'ultima nella produzione cinematografica possa essere dettato da

finalità di lucro. Inoltre, solo una quota annuale di tali

cortometraggi, giudicati di interesse culturale o spettacolare, può

essere proiettata dagli esercenti di sale cinematografiche "in

sostituzione" dei comuni cortometraggi (art. 13, secondo comma, legge

n. 1213 del 1965). Ben diversa è la situazione dei documentari

prodotti in proprio dall'Istituto Luce i quali, invece, come tutti gli

altri, sono ammessi ai contributi ed ai premi previsti dalla legge n.

1213 del 1965: e ciò è riconosciuto sia dalla giurisprudenza che

dalla dottrina.

Deve dunque ammettersi che il sistema normativo non tanto comporta

una posizione di privilegio dell'Istituto Luce (come potrebbe apparire

da una prima lettura delle disposizioni relative ai cortometraggi

prodotti per le amministrazioni statali e gli enti pubblici sottoposti

al controllo di queste) quanto una sua duplice situazione che

corrisponde assai bene alla storia dell'Istituto, nato come ente

pubblico nel 1925 e rinato come società a partecipazione statale,

facente capo all'Ente gestione cinema, nel 1962. L'Istituto era stato

concepito come "organo tecnico cinematografico dei singoli ministeri,

ai lini della ripresa e della diffusione di pellicole cinematografiche

aventi scopo didattico, culturale, scientifico e di interesse e di

propaganda nazionale" (r.d.l. 5 novembre 1925, n. 1985, conv. in legge

18 marzo 1926, n. 562; nonché r.d.l. 24 gennaio 1929, n. 122, conv.

in legge 24 giugno 1929, n. 1048).

Successivamente, quando si costituì il 10 agosto 1962 la S.p.a.

Istituto Luce, essa trovò già in vigore la seguente disposizione,

contenuta nel secondo comma dell'articolo 1 legge 2 dicembre 1961, n.

1330 (Attività e disciplina dell'Ente autonomo di gestione per il

cinema): "La stessa società eserciterà, a favore delle pubbliche

amministrazioni e degli enti sottoposti al controllo dello Stato, i

medesimi compiti già esercitati dall'Istituto Nazionale Luce". I

"compiti" della società sono stati confermati esplicitamente dalla

già citata legge 14 agosto 1971, n. 814, ed hanno preciso riscontro

nell'art. 12, lettera b dello Statuto speciale.

Da una parte, dunque, la S.p.a. Istituto Luce può agire sul

mercato con una attività contraddistinta da particolari fini, ma pur

sempre inquadrabile nei criteri di economicità comuni all'intero

sistema delle partecipazioni statali (art. 3, primo comma, legge 22

dicembre 1956, n. 1589); dall'altra essa si presenta come mero

strumento produttivo delle amministrazioni statali e degli enti

pubblici. Perciò, a carico di questi soggetti restano soltanto, nei

limiti del costo sostenuto, le spese di produzione, di distribuzione e

di stampa delle copie: inoltre le amministrazioni e gli enti possono

designare il personale artistico necessario per la realizzazione del

film (art. 12, quarto comma, legge n. 1213 del 1965).

Come si vede, la formula dell'autoproduzione adottata da questa

normativa, mentre allontana ogni analogia con la figura dell'appalto,

richiama il "sistema della economia (o dei servizi in economia)" nella

sua più limitata accezione della amministrazione diretta (contrapposta

a quella del cottimo fiduciario): istituti che la dottrina suole

prendere in esame unitamente ai contratti veri e propri della pubblica

amministrazione. Il sistema dell'economia, usato più frequentemente

nel settore dei lavori pubblici, consente di far coincidere il costo

dell'opera o del servizio con le spese effettivamente sostenute,

eliminando il guadagno dell'imprenditore. In realtà, il quarto comma

dell'art. 12 legge n. 1213 del 1965 non considera nemmeno, a favore

dell'Istituto Luce, quella "quota di utile" che pure l'art. 14, primo

comma, del d.l. C.P.S. 22 settembre 1947, n. 1105, prevede a favore

dell'Istituto Poligrafico dello Stato: l'apposita Commissione delle

tariffe, incaricata di determinare il prezzo dei lavori che il

Provveditorato generale dello Stato affida all'Istituto Poligrafico,

deve tener conto infatti, oltreché delle prestazioni di mano d'opera,

dei materiali occorrenti, dei relativi costi e della quota di spese

generali, anche della quota di utile.

Questa particolare disciplina disposta per la produzione dei

cortometraggi nell'interesse della amministrazione pubblica dimostra

almeno due cose: che ben diversa è la situazione dell'Istituto Luce

quando realizza cortometraggi per i veri terzi, cioè per soggetti che

non siano ricompresi a questo fine nella amministrazione pubblica,

rispetto all'altra che si verifica allorché l'Istituto si pone al

servizio della mano pubblica. In secondo luogo, la posizione

dell'Istituto Luce, nello svolgimento di quest'ultimo compito, non può

affatto essere assimilata a quella dei soggetti che esercitano, con

autentica autonomia contrattuale, la libertà di iniziativa economica

in questo settore.

Come si è già accennato, il rapporto tra Provveditorato generale

dello Stato e Istituto Poligrafico è quello che più si avvicina al

rapporto tra amministrazione pubblica e Istituto Luce: non rilevando,

ai fini qui considerati, le notevoli differenze che pur corrono tra un

ente pubblico economico ed una società a partecipazione statale.

Certamente, la scienza dell'amministrazione non ignora gli abusi a

cui può dar luogo l'esperienza del sistema "in economia" e la gestione

diretta dei servizi: da un ricorso troppo ampio a questi istituti

(mentre esso è rigorosamente delimitato dalla normativa vigente),

potrebbero risultare indirettamente e indebitamente alterati gli

equilibri propri del nostro sistema a economia mista, quale si delinea

negli articoli 41, 42 e 43 della Costituzione. Ma non è questo il

caso dell'Istituto Luce, non tanto per il suo carattere marginale, non

solo perché esso interessa le amministrazioni statali e (si deve

intendere) gli enti pubblici che fanno capo allo Stato- persona, ma

soprattutto perché, in questo settore, solamente l'iniziativa privata

può accedere al complesso di provvidenze ed incentivi previsti dalla

legislazione sulla cinematografia.

Quanto all'art. 12, quarto comma, della legge 4 novembre 1965, n.

1213, si può dunque concludere che si tratta di una norma a carattere

prevalentemente organizzativo, che opera con efficacia immediatamente

vincolante soltanto nell'ambito della amministrazione pubblica nel

senso ora indicato: in ordine alle società a prevalente partecipazione

statale esso contiene disposizioni per lo svolgimento di un'attività

amministrativa che, nel caso, gli organi competenti dello Stato

avrebbero potuto svolgere anche senza il precetto della legge, data la

situazione in cui lo Stato si trova rispetto alle società nelle quali

abbia una prevalente partecipazione, essendogli praticamente consentito

di determinare la volontà degli organi sociali (sent. n. 1/1960). Si

resta dunque, trattandosi di norma organizzativa, nella prospettiva

dell'art. 97 Cost.: mentre non si toccano le situazioni tutelate negli

artt. 41 e 43 Cost. Di conseguenza rimane assorbita anche l'eccezione

di incostituzionalità sollevata in relazione all'art. 33, primo comma,

della Costituzione.