Sentenza n. 108/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 30 aprile 1969, recante

"Modifiche alle cause di ineleggibilità previste per l'elezione a

consigliere comunale e a consigliere provinciale", promosse con ricorso

del Commissario dello Stato per la Regione siciliana notificato l'8

maggio 1969, depositato in cancelleria il 13 successivo ed iscritto al

n. 1 del Registro ricorsi 1969.

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 18 giugno 1969 la relazione del

Giudice Vincenzo Michele Trimarchi;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il ricorrente, e l'avv. Salvatore Villari, per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso dell'8 maggio 1969 il Commissario dello Stato per

la Regione siciliana ha impugnato davanti a questa Corte la legge

approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 30 aprile

1969, recante "Modifiche alle cause di ineleggibilità previste per

l'elezione a consigliere comunale ed a consigliere provinciale", per

violazione dell'art. 51 della Costituzione.

Rilevato che detta legge prevede all'art. 1 (a modifica dell'art.

5 del testo unico delle leggi per l'elezione dei consiglieri comunali

nella Regione siciliana, approvato con decreto del Presidente della

Regione 20 agosto 1960, n. 3) l'ineleggibilità a consiglieri comunali

dei dipendenti dell'amministrazione provinciale nella cui

circoscrizione si trova il comune, e all'art. 2 l'ineleggibilità a

consiglieri provinciali degli impiegati dei comuni rientranti

nell'ambito della circoscrizione provinciale, il Commissario dello

Stato ha osservato che con tali norme vengono apportate limitazioni al

godimento del diritto politico dell'elettorato passivo (e precisamente

a quelle per l'accesso alla carica pubblica elettiva di consiglieri

comunale e di consigliere provinciale) nei confronti di soggetti che si

trovino in determinate situazioni impiegatizie personali (siano cioè

rispettivamente dipendenti dell'amministrazione provinciale nella cui

circoscrizione rientra il comune interessato o impiegati dei comuni

compresi in quella circoscrizione); che le anzidette limitazioni non

hanno alcuna precisa corrispondenza nella legislazione elettorale

statale (e precisamente nel testo unico 16 maggio 1960, n. 570, e nella

legge 10 settembre 1960, n. 962); che questa legislazione non preclude

l'eleggibilità degli impiegati comunali a consiglieri provinciali e

dei dipendenti provinciali a consiglieri comunali ed il relativo

indirizzo trova conferma nella legge 12 dicembre 1966, n. 1078 che

regola lo stato giuridico ed il trattamento eco nomico nei confronti

dei dipendenti degli enti pubblici chiamati a funzioni pubbliche

elettive; e che le anzidette situazioni impiegatizie non presentano in

Sicilia caratteristiche intrinseche differenziali nei confronti di

quelle che esistono nel restante territorio nazionale.

Ciò premesso, il Commissario dello Stato ha ricordato che, siccome

è solo lo Stato a presiedere all'equilibrio generale degli interessi

dei cittadini a partecipare al reggimento della cosa pubblica, i

princìpi di eguaglianza di trattamento, in ordine ai diritti politici,

dettati dalla Costituzione all'art. 51 (e in diretta connessione con la

fondamentale condizione di eguaglianza stabilita all'art. 3), devono

risultare da leggi dello Stato ed hanno sempre permeato tutta la

normativa statale. Per tanto, secondo l'impugnativa, la competenza

legislativa esclusiva della Regione siciliana in materia elettorale

incontra dei limiti invalicabili nei precetti costituzionali ed in

quelli statuiti dalle leggi statali attuative della Costituzione;

d'altra parte le nuove norme regionali non esprimono un logico e

razionale fondamento talmente valido da giustificare la

differenziazione della disciplina, e, oltre tutto, comprimono i

principi di attuazione della democrazia.

Conseguentemente, il Commissario dello Stato ha chiesto che fosse

dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge impugnata.

2. - Il ricorso è stato notificato l'8 maggio 1969 al Presidente

della Regione siciliana e depositato nella cancelleria di questa Corte

il 13 successivo. Nello stesso giorno è stato disposto, a sensi

dell'art. 24 delle Norme integrative del 16 marzo 1956, che si desse

notizia del deposito del ricorso nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica ed in quella della Regione siciliana.

3. -Davanti a questa Corte si è costituito, il 19 maggio 1969, il

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato. Si è pure costituito, il 21

stesso mese, il Presidente della Regione siciliana, depositando

deduzioni e chiedendo che sia dichiarata infondata la questione come

sopra sollevata e di conseguenza venga respinto il ricorso.

A sostegno della richiesta, la Regione ha rilevato che ad essa

spetta in modo esclusivo, in base agli artt. 14, lett. o e 15 dello

Statuto, l'ordinamento degli enti locali nel senso più ampio

dell'espressione; che nella disciplina dell'elettorato attivo e

passivo, essa deve rispettare unicamente la Costituzione e le leggi

costituzionali; che le leggi statali in materia di elettorato sono

leggi ordinarie e ad esse non può essere conferito un grado di

resistenza diverso da quello che hanno tutte le altre leggi ordinarie,

e che in sede di legislazione esclusiva, la riserva di legge non

significa "riserva di Stato", bensì "obbligo di osservare la procedura

prescritta per la "forma" corrispondente al "nomen" di spettanza

regionale". Ed ha eccepito che la legge regionale impugnata non viola

né l'art. 3, né l'art. 51 della Costituzione.

Sotto il profilo dell'art. 3, in particolare, la difesa della

Regione ha osservato che la legge de qua non crea "una disuguaglianza

tra situazioni uguali", perché le situazioni dei dipendenti comunali o

degli impiegati provinciali nell'ambito del singolo comune o della

singola provincia sono diverse e non sono del pari eguali a quelle dei

dipendenti di altri comuni o degli impiegati di altre provincie. Stante

ciò, poiché non si viola l'art. 3 della Costituzione, se cause di

ineleggibilità siano previste da leggi statali, deve dirsi parimenti

ammissibile che cause di ineleggibilità riguardanti situazioni diverse

e riconducibili alla particolare natura delle provincie siciliane siano

previste da leggi regionali. Nella specie, poi, il legislatore

regionale ha cercato di assimilare situazioni analoghe, nello stesso

trattamento. Senza innovare in ordine all'ineleggibilità a consiglieri

provinciali degli impiegati di comuni esistenti nell'ambito della

provincia, prevista dall'art. 6, n. 4, della legge regionale 7 febbraio

1957, n. 16, la legge impugnata, per la necessità di stabilire una

specie di reciprocità degli effetti dell'esistenza del rapporto

d'impiego sul soggetto titolare del diritto elettorale passivo

nell'ambito di una provincia, a quella causa di ineleggibilità fa

corrispondere l'ineleggibilità a consiglieri comunali dei dipendenti

dell'amministrazione provinciale nella cui circoscrizione il comune si

trova.

In riferimento all'art. 51 della Costituzione, secondo la difesa

della Regione, la censura non è fondata per i motivi già specificati.

Inoltre, nessun argomento in favore della contraria tesi potrebbe

trarsi dalla legge 12 dicembre 1966, n. 1078, perché questa

presupporrebbe l'elezione del dipendente o dell'impiegato e quindi

l'assenza nello stesso di una causa di ineleggibilità.

4.- Il Commissario dello Stato, sotto la data del 4 giugno 1969, ha

depositato una memoria, con nuove considerazioni per dimostrare

l'illegittimità costituzionale della legge.

Secondo l'Avvocatura generale la particolare autonomia attribuita

alla Regione siciliana dagli artt. 15 e 16 dello Statuto in tema di

ordinamento degli enti locali, anche se estesa, non è tale da

travalicare i limiti dei principi fondamentali posti dalla Costituzione

e in particolare di quello di eguaglianza previsto, per l'elettorato

passivo, dall'art. 51, per il quale l'eleggibilità è la regola, e

l'ineleggibilità l'eccezione. E comunque il principio costituzionale

di eguaglianza, per tutti i cittadini che si trovino in condizioni

analoghe, non può essere superato (con la previsione di diverse cause

di ineleggibilità) "senza una ragione derogatoria non arbitraria né

irrazionale".

La legge impugnata, invece, comprime il diritto elettorale passivo

di due categorie di cittadini, ancorché pubblici impiegati, senza

alcuna plausibile giustificazione. Non si ha qui infatti nessuna delle

ragioni che ricorrono a sostegno della ineleggibilità dei dipendenti

dello stesso ente all'elezione dei cui organi si partecipa; e si ha

addirittura una ineleggibilità "'ad effetto incrociato' cioè fuori da

ogni collegamento fra rapporto di dipendenza e candidatura elettorale,

e senza un addentellato logico e giuridico che ne legittimi

l'esistenza". "L'ordinamento non prevede alcuna interferenza, né

immediata, né mediata, tra Provincie e Comuni" nell'ambito della

Regione siciliana - aggiunge l'Avvocatura dello Stato - e la

circostanza che siano i consiglieri dei comuni che costituiscono la

provincia ad eleggere i consiglieri della singola provincia regionale

"tocca l'aspetto dell'elettorato passivo, ma non è sufficiente a

limitare in maniera gravissima il diritto pubblico soggettivo

dell'eleggibilità presso gli Enti locali".

Con la stessa memoria, si contesta inoltre la validità del

contrario rilievo che la legge impugnata, prevedendo l'ineleggibilità

degli impiegati dei comuni esistenti nell'ambito della provincia, non

innoverebbe sul punto, osservandosi che "la legge impugnata ha una sua

propria " autonomia "" e che "tale autonomia importa comunque una

carica d'innovazione legislativa" (a meno di voler considerare la legge

come inutiliter data) che ne rende ammissibile la denuncia in

incostituzionalità".

La difesa del Commissario dello Stato, infine, conclude mettendo in

evidenza che le norme impugnate non trovano corrispodenza nell analoga

normativa posta dalle leggi dello Stato e rilevando che poco

conterebbe, in ipotesi, una diversa struttura delle province siciliane

perché l'art. 51 garantisce i diritti elettorali di tutti i cittadini

della Repubblica ed il relativo precetto "non potrebbe essere regolato

dalla legge - secondo la riserva che ne fa l'ultima parte del primo

comma - con suddivisioni verticali, cioè territoriali, variabili da

Regione a Regione".

5. - All'udienza le parti costituite si sono rimesse agli atti

scritti. Considerato in diritto :

1. - Il Commissario dello Stato impugna, per violazione dell'art.

51 della Costituzione, la legge approvata dall'Assemblea regionale

siciliana il 30 aprile 1969, recante "modifiche alle cause di

ineleggibilità previste per la elezione a consigliere comunale e a

consigliere provinciale".

Il ricorso nel merito è fondato.

La riserva di legge posta dall'art. 51 della Costituzione non

esclude che la Regione siciliana, giusta gli artt. 14, lett. o, e 15

dello Statuto, abbia, in materia di elettorato passivo, potestà

legislativa primaria. Risponde ad una sicura esigenza di carattere

generale che la disciplina dei diritti elettorali, in quanto attinenti

alle strutture essenziali di uno Stato a base democratica, sia dettata

con norme destinate tendenzialmente ad operare su tutto il territorio

della Repubblica. Ma è del pari giustificato che, coerentemente al

riconoscimento di potestà legislativa primaria alla Regione siciliana,

sia ad essa consentito di dettare norme nelle relative materie. Va da

sé, però, che, attraverso l'esercizio di quella potestà legislativa,

specie in una materia (come quella dell'elettorato passivo) in cui è

particolarmente avvertito il bisogno di una uniforme disciplina per

tutti i cittadini e per tutto il territorio nazionale, la Regione non

può dar vita a norme che comportino deroghe, non giustificate e non

razionali, alla legislazione elettorale statale che sia conforme al

dettato della Costituzione e delle leggi costituzionali.

2.-Non v'è dubbio che le norme impugnate introducono delle

limitazioni non consentite al godimento del diritto politico

dell'elettorato passivo.

Entro i confini segnati dal presente controllo di legittimità

costituzionale è evidente come non possa rilevare l'eventuale

fondatezza delle esigenze presumibilmente poste a base delle norme

impugnate e quindi l'opportunità della loro emanazione, anche se con

quelle ragioni potrebbe essere messo in evidenza un interesse di

portata generale.

Nella specie, si ha la violazione dell'art. 51 della Costituzione,

sotto il profilo della mancata osservanza del principio di eguaglianza

sul terreno e nella materia dell'elettorato passivo.

La Regione siciliana, nell'esercizio della sua potestà legislativa

primaria, non può non rispettare quel principio, nel senso che non è

in condizione di prevedere nuove o diverse cause di ineleggibilità a

consigliere comunale e a consigliere provinciale, se non in presenza di

situazioni concernenti categorie di soggetti, le quali siano esclusive

per la Sicilia ovvero si presentino diverse, messe a raffronto con

quelle proprie delle stesse categorie di soggetti nel restante

territorio nazionale, ed in ogni caso per motivi adeguati e

ragionevoli, e finalizzati alla tutela di un interesse generale.

A proposito delle norme di cui si tratta è appena il caso di

notare come non sia essenziale il riferimento ad eventuali limiti

discendenti dalle leggi statali di attuazione della Costituzione;

risulta, in modo certo, infatti, la mancata osservanza di limiti

segnati direttamente dalla Costituzione.

3. - Per valutare le norme regionali che si riportano a determinate

situazioni personali, per ragione di impiego o di lavoro, come a

condizioni e fondamento della previsione di nuove cause di

ineleggibilità a cariche pubbliche, appare indispensabile cogliere la

relazione che intercorre tra quelle situazioni ed il godimento

dell'elettorato passivo.

Può quindi non interessare la pura constatazione della mancanza in

concreto di un unico stato giuridico per tutti gli impiegati comunali e

per tutti i dipendenti provinciali, e della eventuale diversità di

situazioni giuridiche personali anche nell'ambito dello stesso comune o

della stessa provincia; od invece gioverebbe rilevare se ed in che modo

le situazioni di quelle categorie di soggetti si atteggino

autonomamente o diversamente nell'ambito delle strutture organizzatorie

della Regione siciliana.

Sotto codesto profilo non sono riscontrabili nella legislazione a

riferimento, sicuri dati o indici che valgano a dare fondamento alle

norme impugnate.

Il rapporto, risultante dall'ordinamento amministrativo degli enti

locali nella Regione siciliana (decreto legislativo Pres. reg. 29

ottobre 1955, n. 6 e legge reg. 15 marzo 1963, n. 16) tra il libero

consorzio e il comune che ne faccia parte, non mette in evidenza,

d'altronde, nuove o differenti posizioni rispettive e soprattutto non

pone l'impiegato del comune che faccia parte del consorzio e nei

confronti di questo, in una posizione esclusiva o differente da quella

in cui si trova l'impiegato comunale nei confronti della provincia nel

restante territorio nazionale.

Il risultato, non dubbio, trova definitivo riscontro solo che si

ponga mente alla circostanza che, sia pure con l'attuale regime di

amministrazione straordinaria, la provincia in Sicilia sopravvive fino

a quando saranno creati i liberi consorzi (art. 266 del citato

ordinamento) (sentenza n. 96 del 1968).

La notata relazione intercorrente tra il comune e il libero

consorzio di comuni (o la ancora operante provincia, con

amministrazione straordinaria), d'altra parte, serve anche ai fini

della valutazione del rapporto tra i dipendenti dell'Amministrazione

provinciale ed il comune rientrante nella relativa circoscrizione.

4. - Si perverrebbe sostanzialmente ad un non conducente mutamento

della angolazione circa l'esame del problema, qualora si ritenesse di

dover valutare la normativa in oggetto, sotto il profilo della asserita

assimilazione nello stesso trattamento, di categorie analoghe.

Non sembra per ciò accettabile la sia pure acuta argomentazione

avanzata dalla Regione, secondo cui il quid novi sarebbe dato dal

disposto dell'art. 1 e la relativa norma sarebbe dettata per porre

sullo stesso piano la situazione del dipendente provinciale nei

confronti del comune rientrante nella relativa circoscrizione

provinciale e quella dell'impiegato comunale verso l'Amministrazione

provinciale nella cui circoscrizione rientri il relativo comune.

E ciò almeno per due ragioni. Anzitutto, perché dovrebbe essere

dimostrata la attuale vigenza dell'art. 6, n. 4, della legge 7 febbraio

1957, n. 16 (e al riguardo, invece, rileva la legge 9 maggio 1969, n.

14, che, dettando nuove norme, esclude che la prevista causa di

ineleggibilità sussista anche per l'elezione dei consigli delle

amministrazioni straordinarie); ed in secondo luogo, e soprattutto,

perché, per le considerazioni sopra svolte non può negarsi che la

ripetuta norma, autonomamente considerata, sia incostituzionale.

5. - Con l'art. 3 della legge impugnata si dispone che le norme di

cui agli articoli precedenti non si applicano ai consigli comunali ed

ai consigli provinciali in carica e sostanzialmente quindi che le cause

di ineleggibilità in essi previste non operano per detti consigli come

cause di incompatibilità.

Al riguardo, il Commissario dello Stato non prospetta alcuna

specifica ragione di illegittimità costituzionale.

Ma non vi è dubbio, dato il rapporto di accessorietà che lega

l'art. 3 agli articoli che lo precedono, che l'accertata illegittimità

si comunichi ad esso ed all'intera legge.