Sentenza n. 108/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11 della

legge 30 marzo 1965, n. 340, recante "Norme concernenenti taluni

servizi di competenza dell'Amministrazione statale delle antichità e

delle arti", promosso con ordinanza emessa il 18 gennaio 1966 dalla

Corte dei conti - Sezione seconda giurisdizionale - nel giudizio

promosso dal Procuratore Generale contro Bartoccini Fiorella,

Bartoccini Franco e Bartoccini Maria, nella loro qualità di eredi di

Bartoccini Renato, e contro Giusto Giuseppe, iscritta al n. 54 del

Registro ordinanze 1966 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 105 del 30 aprile 1966.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione dei Bartoccini e di Giusto Giuseppe;

udita nell'udienza pubblica del 18 maggio 1967 la relazione del

Giudice Giovanni Battista Benedetti;

uditi gli avvocati Stefano Giagheddu e Mario Barra Caracciolo, per

i Bartoccini e per il Giusto, e il sostituto avvocato generale dello

Stato Luciano Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Il Procuratore Generale della Corte dei conti, con atto in data 21

luglio 1961, conveniva in giudizio il Prof. Renato Bartoccini e il

dott. Giuseppe Giusto, rispettivamente titolare ed economo della

Sopraintendenza alle antichità dell'Etruria meridionale, per sentire

dichiarare il loro obbligo alla resa del conto giudiziale in ordine

alla gestione extra- bilancio della somma di lire 4.164.000, avvenuta

negli anni 1955-56, e, in caso di mancata dichiarazione, per sentirli

condannare al pagamento di detta somma in favore del Ministero della

pubblica istruzione.

Deceduto il Prof. Bartoccini nelle more del giudizio, questo veniva

riassunto, con atto 26 aprile 1965, nei confronti degli eredi.

Sostenevano i convenuti in punto di diritto che la pretesa di

credito dell'erario dovesse ritenersi cessata per effetto della

sopravvenuta legge 30 marzo 1965, n. 340, la quale stabilisce che non

vi è obbligo di dare giustificazione mediante la presentazione dei

conti giudiziali (art. 11) di cespiti affluiti alla gestione delle

Sovraintendenze in data anteriore di più di un quinquennio all'entrata

in vigore (11 maggio 1965) della suddetta legge. Precisavano, inoltre,

che da un conto a suo tempo reso, e dal quale comunque non potevano

trarsi elementi a loro carico, la spesa della somma in questione

risultava documentata (lire 1.500.000 erogate in conformità della

volontà del donante e le restanti lire 2.664.000 per fronteggiare

inderogabili necessità di servizio), e soggiungevano che, in ogni

caso, data la insussistenza di dolo, essi convenuti non potevano essere

chiamati a rispondere patrimonialmente ai sensi del citato art. 11

della legge n. 340 del 1965.

Con ordinanza emessa il 18 gennaio 1966 la Corte dei conti, in

accoglimento della eccezione del Pubblico Ministero, il quale aveva

però prospettato la questione solo in riferimento agli artt. 3 e 103,

secondo comma, della costituzione, ha sollevato la questione di

illegittimità costituzionale della citata norma anche in relazione

agli artt. 81, primo comma, 97, primo e secondo comma, e 100, secondo

comma, della costituzione.

Per quanto riguarda l'art. 3 della costituzione la Corte dei conti

osserva che il legislatore del 1965, sia nel limitare all'ultimo

quinquennio l'obbligo di dare giustificazione, mediante la

presentazione dei conti giudiziali, delle somme gestite fuori bilancio,

sia nel circoscrivere la responsabilità patrimoniale alla sola ipotesi

di dolo, avrebbe creato, per gli agenti contabili ed ordinatori di

spese delle gestioni in parola, una particolare situazione di favore

non solo nei confronti dei contabili di fatto e di diritto e degli

ordinatori di spese delle altre amministrazioni statali, ma anche nei

riguardi dei funzionari della stessa Amministrazione delle antichità e

belle arti che ebbero ad operare - nel medesimo periodo di tempo - in

normali gestioni di bilancio. Tale disparità di trattamento, secondo

l'ordinanza, non sarebbe sorretta da una diversità di situazioni posto

che la legge n. 340 del 1965, intesa a riportare nell'alveo della

legalità le gestioni fuori bilancio, non solo non ha riconosciuto

l'esistenza di ragioni tali da giustificarle, ma, al contrario, ne ha

disposto la soppressione.

Circa la violazione dell'art. 103, secondo comma, della

costituzione che riserva alla Corte dei conti la giurisdizione nella

materia di contabilità pubblica, nonché degli artt. 81, primo comma,

97, primo e secondo comma, e 100, secondo comma, della costituzione i

cui precetti assicurano il controllo sulla gestione del pubblico denaro

da parte del Parlamento e della Corte dei conti e la buona

organizzazione degli uffici pubblici e la responsabilità dei

funzionari, l'ordinanza afferma che l'avere esonerato taluni funzionari

delle antichità e belle arti dall'obbligo della presentazione dei

conti e l'avere per di più limitato il giudizio di responsabilità

alle sole ipotesi di dolo, importa come conseguenza la sottrazione

delle relative gestioni finanziarie al controllo e alla giurisdizione

della Corte e quindi anche al controllo successivo del Parlamento. Né

varrebbe, per contro, il rilievo che il controllo previsto dall'art.

100, comma secondo, della costituzione si riferisce alle gestioni del

bilancio dello Stato e non anche a quelle fuori bilancio perché - a

parte ogni considerazione circa la legittimità costituzionale di

siffatte gestioni (questione questa che non ha rilevanza nel presente

giudizio in cui si discute su gestioni non previste da leggi o da norme

aventi valore di legge) - è fuori di dubbio che il rendiconto

consuntivo di cui all'art. 81 della costituzione debba comprendere

tutte le somme comunque riscosse ed erogate dalle amministrazioni dello

Stato e che, conseguentemente, il controllo e la giurisdizione della

Corte dei conti concerne ogni riscossione ed ogni spesa delle

amministrazioni stesse.

L'ordinanza è stata ritualmente comunicata, notificata e

pubblicata.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite le parti

private, rappresentate e difese dagli avvocati Stefano Giagheddu e

Mario Barra Caracciolo, mediante deposito di deduzioni in cancelleria

in data 18 maggio 1966. È pure intervenuto il Presidente del Consiglio

dei Ministri col patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato che ha

depositato atto di intervento e deduzioni in data 29 aprile 1966.

La difesa delle parti private contesta anzitutto che la norma

impugnata violi l'art. 3 della costituzione e, dopo aver richiamato la

costante giurisprudenza della Corte in ordine all'interpretazione del

principio di eguaglianza, afferma che nella legge in esame il

legislatore ha, con chiara evidenza, voluto disciplinare in modo

particolare un complesso di situazioni soggettivamente ed

oggettivamente diverse.

Si sostiene al riguardo che le attività dell'Amministrazione delle

antichità e belle arti hanno un carattere del tutto particolare per le

esigenze alle quali hanno fatto fronte, per il processo storico che le

hanno determinate, per le fonti dei cespiti gestiti, nella maggiore

parte non di pertinenza statale, ed infine per le ragioni psicologiche

e soggettive che hanno indotto i funzionari in parola a soddisfare con

questi mezzi esigenze imprescindibili, cui non sarebbe stato possibile

far fronte con i fondi di bilancio, cronicamente e gravemente

inadeguati.

Infondate - secondo la difesa - sarebbero anche le altre censure

di incostituzionalità. Insussistente quella dell'art. 103, comma

secondo, perché la Corte costituzionale ha già disatteso l'assunto

(sent. n. 17 del 1965) che la giurisdizione della Corte dei conti sia

assoluta ed esclusiva; in ogni caso, a parte questo insegnamento pur

decisivo, non si vede quale incidenza possa avere nella "giurisdizione"

un precetto legislativo che, come quello in esame, riduca il termine di

prescrizione e limiti le ipotesi di responsabilità patrimoniale.

Ininfluenti sarebbero altresì i riferimenti agli artt. 81, comma

primo, 97, comma primo e secondo, e 100, comma secondo della

costituzione.

Rileva la difesa che non può condividersi la tesi sostenuta

nell'ordinanza che "il rendiconto consuntivo debba comprendere tutte le

somme comunque riscosse ed erogate dalle Amministrazioni dello Stato"

osservando in contrario che le gestioni fuori bilancio, proprio perché

tali, sono estranee al bilancio e non vengono comprese né nello stato

di previsione, né nel rendiconto consuntivo;

che le fonti di entrare dello Stato sono tassativamente determinate

con legge mentre praeter legem sono, invece, le somme affluenti alle

gestioni fuori bilancio.

Conclude, pertanto, chiedendo che la Corte voglia dichiarare

l'infondatezza della denunciata questione.

Anche per l'Avvocatura dello Stato la questione di illegittitimità

costituzionale deve ritenersi infondata.

Sul contrasto con il principio di eguaglianza l'Avvocatura osserva

che dal testo della norma impugnata e dalla relazione sul disegno di

legge si desumono con sufficiente chiarezza le peculiarità e i motivi

speciali della situazione alla quale la norma ha inteso provvedere.

Diversità che si sostanziano: a) nella particolare condizione nella

quale sono venuti a trovarsi gli agenti contabili, interessati alle

gestioni fuori bilancio, in relazione all'obbligo di presentazione dei

conti relativi alle gestioni passate, per le quali i conti stessi non

si presentavano, e quindi non sarebbe stato possibile reperire i

documenti giustificativi; b) nella necessità di attenuare la

responsabilità di funzionari che hanno agito quasi sempre in buona

fede per salvare tesori dello Stato di immenso valore culturale ed

economico. Orbene, ad avviso dell'Avvocatura, si tratta nella specie di

valutazione di situazioni speciali con conseguente speciale normazione,

ispirata all'intento di accordare una sanatoria a pregresse obbiettive

irregolarità formali verificatesi per riconosciute esigenze di

servizio.

Per quanto riguarda la pretesa violazione dell'art. 81, primo

comma, della costituzione, l'Avvocatura sostiene che per il nostro

ordinamento il bilancio di previsione dello Stato non contiene "poste"

di entrata e "stanziamenti di spesa" relativi a gestioni fuori bilancio

ed il rendiconto consuntivo non contiene parimenti le somme riscosse ed

erogate dalle Amministrazioni dello Stato al di fuori del bilancio

dello Stato. Se questa è la situazione amministrativa-contabile delle

gestioni fuori bilancio, ne deriva altresì che nella espressione

"gestione del bilancio dello Stato" contenuta nell'art. 100, secondo

comma, della costituzione, con riferimento alla funzione di controllo

successivo della Corte dei conti, non possono comprendersi le gestioni

fuori bilancio che, in effetti, non sono state soggette a quel

controllo.

Sotto il profilo dell'asserita violazione dell'art. 103, secondo

comma, della Costituzione, l'Avvocatura rileva che la concreta

disciplina del controllo giurisdizionale da parte della Corte dei conti

nelle materie di contabilità pubblica ed eventualmente in altre

materie è demandata al legislatore ordinario.

Non essendo le gestioni fuori bilancio in questione - prima della

legge n. 340 del 1965 - previste e disciplinate da norme legislative,

appare chiaro che, per il passato, erano sottratte al controllo della

Corte dei conti. Sotto questo aspetto, l'art. 11 non appare in

contrasto con i precetti costituzionali richiamati nell'ordinanza,

giacché esso estende al passato il controllo della Corte, altrimenti

non esercitabile, in base alla legge stessa, se non per il futuro, in

conseguenza della attrazione di tali gestioni nell'orbita del bilancio

dello Stato, secondo il principio stabilito nell'art. 1 della legge,

mentre il controllo, per il passato, non era stato, comunque,

esercitato dalla Corte stessa. Può quindi affermarsi che l'art. 11 ha

operato una concreta determinazione dei limiti dell'esercizio del

controllo e della giurisdizione della Corte dei conti nella sfera di

discrezionalità spettante al legislatore ordinario, né può imputarsi

alla legge n. 340 del 1965 la precedente assenza di disposizione

legislative circa la disciplina delle gestioni fuori bilancio.

L'Avvocatura pone inoltre in rilievo il carattere transitorio della

norma impugnata osservando che essa non vale per il futuro mentre

numerose sono le norme limitatrici delle responsabilità dei dipendenti

pubblici che valgono, nel nostro ordinamento, in via normale, e cioè

anche per l'avvenire.

Del pari inesistente sarebbe il preteso contrasto con l'art. 97,

primo e secondo comma, della Costituzione perché l'art. 11

costituisce, se mai, un valido mezzo per la normalizzazione, sul piano

della legalità, di una situazione anomala, assicurando il buon

andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. La limitazione della

responsabilità contabile al quinquennio, osserva infine l'Avvocatura,

è conforme anche alle norme ed ai principi di diritto comune circa la

normale conservazione dei documenti giustificativi delle spese:

conclude pertanto per la non fondatezza della questione di legittimità

costituzionale. Considerato in diritto :

1. - La prima censura di incostituzionalità mossa dall'ordinanza

di rinvio all'art. 11 della legge 30 marzo 1965, n. 340, riguarda la

violazione del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della

Costituzione.

La censura non è fondata.

Dalla relazione al disegno di legge, presentato al Senato nella

seduta del 16 giugno 1964 e dalle successive discussioni parlamentari

(sedute del 15 e 22 ottobre 1964 della VI Commissione del Senato in

sede deliberante), è dato dedurre quale sia lo spirito informatore

della legge in esame e quali siano in particolare le ragioni

giustificatrici delle limitazioni disposte dalla norma denunciata. Si

desume anzitutto da tali atti che i motivi del provvedimento si

riassumono nella urgente necessità di risolvere una situazione

irregolare in cui era venuta a trovarsi l'Amministrazione delle

antichità e belle arti, costretta, nella mancanza di norme e strutture

adeguate e nella persistente scarsezza di fondi di bilancio, a

ricorrere a forme anomale di gestione fuori bilancio per poter

adempiere i suoi compiti istituzionali e soddisfare le complesse e

crescenti esigenze della propria azione in difesa del patrimonio

artistico e paesistico. Il legislatore, peraltro, legittimamente

preoccupato del pregiudizio e dei gravi danni che sul piano scientifico

e culturale sarebbero derivati dalla soppressione pura e semplice delle

predette gestioni, ritenne necessario dettare una disciplina che ne

assicurasse la continuità e pertanto stabilì di ricondurle

nell'ambito del bilancio dello Stato, con la conseguente concreta

applicabilità, per il futuro, degli ordinari controlli previsti dalle

norme sulla contabilità generale dello Stato. L'art. 1 della legge ha

perciò disposto la soppressione di tutte le gestioni non previste da

norme legislative e regolamentari esistenti presso l'Amministrazione

delle antichità e belle arti nonché il versamento in Tesoreria sia

delle somme pertinenti alle predette gestioni, non erogate alla data di

pubblicazione della legge, sia di quelle conseguite dopo tale data.

Per regolare poi tali gestioni per il periodo anteriore all'entrata

in vigore della legge è stato dettato l'art. 11 che limita ad un

quinquennio l'obbligo degli agenti contabili di dare giustificazione

delle loro gestioni mediante la presentazione dei conti giudiziali e

limita inoltre la loro responsabilità e quella degli ordinatori di

spese ai danni arrecati all'Erario imputabili a dolo.

I motivi di questo differenziato trattamento emergono con tutta

evidenza dai citati lavori preparatori nei quali può leggersi che la

norma risponde ad evidenti ragioni di equità vuoi per circostanze di

carattere obbiettivo, quali le particolari ed effettive esigenze di

servizio che dettero vita alle gestioni fuori bilancio e gli indubbi

notevoli vantaggi che esse hanno procurato allo Stato, vuoi di

carattere soggettivo, perché - si afferma - "sarebbe non solo disumano

ma controproducente nell'interesse della collettività se si

continuasse a mantenere nello stato di disagio e apprensione

moltissimi, ottimi funzionari che hanno solo la colpa di avere

anteposto al regolamento di contabilità generale la necessità di

salvare tesori di immenso valore culturale ed economico".

Il legislatore ha altresì chiarito lo scopo della disposizione

precisando che esso consiste nella sanatoria di irregolarità formali

la quale - lungi dal voler tradurre in norma una situazione

antigiuridica - mira solo a riconoscere le esigenze particolari che

l'hanno provocata e che ne costituiscono la base. Contrariamente a

quanto sostenuto nell'ordinanza può quindi affermarsi che il

legislatore, nella specie, ha voluto dettare, dopo meditate e ponderate

discussioni, una disciplina diversa, implicante un differenziato

trattamento, per regolare situazioni particolari di una speciale

categoria di ordinatori di spese e di contabili. La valutazione di

tali situazioni, per come risulta dall'indagine compiuta, non è

arbitraria ma appare per contro sorretta da criteri logici e razionali,

e ciò è sufficiente per escludere che la norma impugnata urti col

principio di eguaglianza enunciato nell'art. 3 della Costituzione.

2. - Del pari infondate sono le censure di incostituzionalità

sollevate in riferimento agli artt. 81, comma primo, 100, comma

secondo, e 103, comma secondo, della Costituzione.

Per quanto riguarda la pretesa violazione dei primi due precetti

costituzionali la Corte osserva che essi sono indubbiamente ispirati al

principio del controllo del Parlamento e della Corte dei conti su tutta

la gestione finanziaria dello Stato e che per conseguenza nel bilancio

di previsione e nel rendiconto consuntivo dovrebbe essere compresa ogni

entrata ed ogni spesa a qualsiasi titolo introitata ed erogata. Ora,

la legge nella quale è contenuta la norma impugnata, proprio perché

ha ricondotto nell'ambito del bilancio dello Stato le gestioni fuori

bilancio dell'Amministrazione delle antichità e belle arti non

autorizzate da leggi e regolamenti, è da considerarsi conforme al

principio sopra ricordato.

Va peraltro rilevato che la questione di legittimità

costituzionale proposta investe le disposizioni dell'art. 11 che

riguardano i giudizi di conto e di responsabilità amministrativa

relativi alle gestioni fuori bilancio onde più pertinente va ritenuto

il riferimento all'art. 103, comma secondo, della Costituzione che

tratta appunto della giurisdizione della Corte nelle materie di

contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.

La norma denunciata ha per di più carattere transitorio giacché

la limitazione al quinquennio dell'obbligo della presentazione dei

conti giudiziali e la limitazione della responsabilità ai danni

imputabili a dolo è stata disposta solo per il periodo precedente

all'entrata in vigore della legge.

Naturalmente la responsabilità per dolo sia degli ordinatori di

spese che degli agenti contabili può essere accertata anche per il

periodo anteriore al quinquennio dato che il diritto al risarcimento si

estingue solo con il decorso del termine ordinario di prescrizione

previsto dal codice civile.

Non è quindi esatta l'affermazione che la norma abbia

completamente sottratto le gestioni fuori bilancio al sindacato

giurisdizionale, ma è vero, per contro, che essa - in via transitoria

e per situazioni meritevoli di un differenziato trattamento - ha

soltanto limitato l'estensione e le modalità di esercizio del potere

giurisdizionale che la Corte dei conti ha nella materia in base alle

comuni norme sulla contabilità generale dello Stato e sull'ordinamento

della Corte. Ed è fuor di dubbio che ciò il legislatore potesse

fare, posto che la disciplina concreta della funzione giurisdizionale

contabile è demandata proprio al legislatore ordinario.

3. - Ha infine rilevato l'ordinanza che la disposizione di cui

trattasi, dispensando i funzionari dello Stato dal dare giustificazione

di somme gestite ed esonerandoli da qualsiasi responsabilità, anche

nella ipotesi di colpa grave, è in contrasto col primo e secondo comma

dell'art. 97 della Costituzione.

Questa Corte ritiene che nessun pregiudizio derivi dalla norma

impugnata ai principi del buon andamento e imparzialità

dell'Amministrazione e della responsabilità dei funzionari. La norma

è, se mai, in armonia con tali principi perché con essa è stata

determinata la responsabilità patrimoniale di una data categoria di

funzionari sia pure nei limiti in cui la responsabilità stessa poteva

essere ammessa in relazione alle obbiettive particolarità della

situazione che il legislatore ha inteso normalizzare.