Sentenza n. 108/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge

18 agosto 1948, n. 1140, promosso con ordinanza emessa il 28 settembre

1961 dal Tribunale di Chieti - Sezione specializzata agraria - nel

procedimento civile vertente tra Calibeo Angela Melina e Maria e

Iuliani Vincenzo, iscritta al n. 194 del Registro ordinanze 1961 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 312 del 16

dicembre 1961.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 31 ottobre 1962 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento promosso avanti la Sezione

specializzata agraria presso il Tribunale di Chieti dalle signore

Angela Melina e Maria Calibeo, allo scopo di ottenere dall'affittuario

di terreni di loro proprietà l'adeguamento del canone ai sensi degli

artt. 3 e 5 del D.L. 1 aprile 1947, n. 277, il Tribunale, in

accoglimento dell'eccezione sollevata dal convenuto nel senso della

incostituzionalità dell'art. 5 della legge 18 agosto 1948, n. 1140, in

relazione agli artt. 102 e 108 della Costituzione, ha proposto a questa

Corte, con ordinanza 28 settembre 1961, questione di legittimità nei

confronti della citata norma legislativa per contrasto con l'art. 102,

primo capov, della Costituzione, osservando che, per corrispondere al

precetto di tale articolo, le Sezioni specializzate dovrebbero essere

costituite in modo da dare la prevalenza numerica nel collegio

giudicante ai membri appartenenti all'ordine giudiziario, ed altresì

da assicurare il possesso, negli esperti che entrano a comporre il

collegio, dei necessari requisiti di idoneità e di indipendenza. Ciò

- a parere del Tribunale - non si verifica nel caso delle Sezioni

agrarie, dato che in esse prevalgono numericamente gli esperti e

questi, oltre ad essere investiti della carica senza che siano chiesti

e accertati dei requisiti di capacità, non godono di indipendenza, ed

anzi portano nel collegio giudicante l'espressione degli interessi

delle parti contrapposte, tanto da far ritenere che, sotto nome

diverso, le Sezioni così composte facciano rivivere le Commissioni

arbitrali esistenti sotto il vigore della legislazione

precostituzionale.

L'ordinanza, comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei

Deputati e notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, è

stata iscritta al n. 194 del Registro ordinanze 1961.

Nel procedimento avanti a questa Corte non si sono costituite le

parti del giudizio di merito, mentre è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato,

che ha depositato le proprie deduzioni in data 7 novembre 1961. In esso

si chiede preliminarmente che venga dichiarata l'improponibilità del

giudizio, per il fatto che l'ordinanza difetta di ogni motivazione sul

punto della rilevanza dell'eccezione sollevata ai fini della decisione

del merito. In subordine, chiede che l'eccezione stessa sia dichiarata

infondata: ciò perché l'art. 102, nella sua generica formulazione,

lascia al legislatore discrezionalità in ordine al modo di

composizione delle Sezioni specializzate, mentre d'altra parte non è

desumibile dal sistema alcun elemento da cui possa argomentarsi che la

prevalenza numerica nel collegio giudicante debba spettare ai

magistrati togati, o che debba darsi rilievo al modo con cui i

cittadini esperti sono nominati. Anche per il difetto di indipendenza

che si lamenta l'Avvocatura ritiene che la censura sia ininfluente, ed

in ogni caso non varrebbe a dar vita ad una questione di

costituzionalità, risolvendosi in una mera denuncia di inerzia a

carico del legislatore, per l'omissione in cui sarebbe incorso nel dare

esecuzione al precetto dell'art. 108.

La sola circostanza da ritenere rilevante secondo l'Avvocatura, al

fine di accertare l'osservanza dell'art. 102, è l'inserzione organica

e funzionale delle Sezioni specializzate nel seno dell'organizzazione

della giurisdizione ordinaria, il che avviene, dato che le Sezioni

agrarie formano parte integrante degli organi giudicanti ordinari di

primo e secondo grado.

Aulteriore sostegno della tesi sostenuta, l'Avvocatura stessa si

richiama alla sentenza n. 76 del 30 dicembre 1961, emessa dalla Corte

costituzionale dopo il suo intervento nel procedimento, sentenza che

afferma la costituzionalità dell'art. 7 della legge 4 agosto 1948, n.

1094. Tale decisione avrebbe ad oggetto una questione identica a quella

del presente giudizio e, pertanto, la Corte costituzionale non potrà

non uniformarsi all'orientamento già assunto, dichiarando legittimo

l'art. 5 della legge 18 agosto 1948, n. 1140, che espressamente rinvia

all'art. 7 della legge 4 agosto 1948, n. 1094. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza del Tribunale di Chieti ha proposto la questione

della legittimità costituzionale delle norme istitutive delle Sezioni

specializzate agrarie sotto tre profili, riguardanti, il primo, la

prevalenza nella fase del giudizio di primo grado del numero degli

esperti sui togati, e gli altri due il difetto di determinazione delle

condizioni necessarie ad assicurare il possesso da parte degli esperti

medesimi dei requisiti di idoneità e di indipendenza, quali sono

prescritti rispettivamente dagli artt. 102 e 108 della Costituzione.

Sulla prima delle dette questioni, riguardante la proporzione

numerica fra le due categorie di membri componenti il collegio, la

Corte si è già pronunciata con la sentenza n. 76 del 30 dicembre 1961

ritenendola non fondata, e poiché non sono stati addotti motivi nuovi

a sostegno dell'eccezione di incostituzionalità con essa sollevata,

né questa è stata prospettata sotto profili prima non considerati,

non vi è ragione di discostarsi dalla precedente pronuncia.

Rimane, pertanto, da esaminare solo la parte dell'ordinanza

relativa alle altre due questioni. Tale esame non può essere precluso,

per quanto riguarda l'ammissibilità della censura relativa alla

mancata predisposizione delle garanzie di indipendenza, dal fatto che

l'ordinanza ha denunciato la violazione dell'art. 102, che si riferisce

all'idoneità (mentre ha omesso qualsiasi menzione dell'art. 108),

poiché - come la Corte ha già avuto occasione di affermare in altri

casi (v. per es. sentenza n. 37 del 1960) - l'accertamento dei limiti

entro cui è da contenere il giudizio della Corte, necessario al

rispetto del principio della corrispondenza fra il "chiesto e il

pronunciato", deve essere compiuto non già solo con riguardo agli

articoli della Costituzione dalla violazione dei quali l'ordinanza fa

discendere il vizio di illegittimità denunciato, bensì al complessivo

testo della medesima; sicché il principio predetto non è violato

quando, come nella specie, risulti in modo univoco dalla motivazione

quale sia l'oggetto della questione proposta.

Sulla base di analoghe considerazioni deve essere respinta

l'eccezione di improponibilità che l'Avvocatura dello Stato ha

sollevato circa la omessa valutazione, da parte del giudice a quo,

della rilevanza della questione stessa sulla decisione di merito. La

Corte deve riaffermare la massima enunciata con le sue precedenti

decisioni, secondo cui non può considerarsi omesso il giudizio sulla

rilevanza, allorché risulti, anche in modo implicito, che esso sia

stato compiuto.

Neppure degno di accoglimento appare il rilievo dell'Avvocatura

sulla inattendibilità della censura rivolta alla mancata

predisposizione delle garanzie di indipendenza dei cittadini estranei,

sulla base della considerazione che, anche ad ammettere che un obbligo

in tal senso sia imposto dalla Costituzione, la violazione del medesimo

non potrebbe invocarsi quale vizio della legge, dato che essa si

risolverebbe in un mero fatto di inerzia del legislatore, non

suscettibile, in quanto comportamento meramente negativo, di venire

sottoposto a sindacato. In contrario, è da rilevare che le norme

denunciate hanno dato vita ad organi nuovi, quali sono le Sezioni

specializzate agrarie, e ne hanno disciplinato la struttura ed il

funzionamento, sicché se fosse vero l'inadempimento del precetto

costituzionale denunciato, esse sarebbero censurabili sotto l'aspetto

del difettoso esercizio dell'attività organizzativa esplicita.

2. - Passando all'esame del merito, è da ricordare come la

disciplina post-bellica dei contratti agrari, effettuata con i decreti

legislativi luogotenenziali 19 ottobre 1944, n. 311, e 5 aprile 1945,

n. 157, affidava la competenza a decidere "in via arbitrale", in primo

ed in secondo grado, tutte le controversie dipendenti dall'applicazione

dei medesimi a commissioni circondariali e regionali nominate dal

Prefetto e composte da un magistrato ordinario e da due rappresentanti,

uno dei proprietari ed affittuari conduttori, e un altro dei coloni o

compartecipi o mezzadri, su designazione delle rispettive

organizzazioni sindacali delle singole circoscrizioni locali; con

possibilità di ricorso alla Cassazione per motivi di incompetenza. Il

successivo decreto del Capo provvisorio dello Stato 1 aprile 1947, n.

277, deferiva la decisione delle controversie relative alla materia

dell'adeguazione dei canoni da esso regolata, in unico grado, ad una

"commissione arbitrale", costituita presso ogni Tribunale e composta,

oltre che dal Presidente di questo, da due membri, uno per ciascuna

delle categorie contrapposte, ma tutti nominati dal Presidente del

Tribunale "sentite le organizzazioni di categoria". L'art. 9 medesimo

stabiliva, poi, che per ogni componente effettivo dovesse essere

designato un supplente.

Entrata in vigore la Costituzione, la legge 18 agosto 1948, n.

1140, intese innovare quanto all'organo giurisdizionale destinato a

decidere le controversie dipendenti dalla sua applicazione, onde

uniformarsi al divieto delle magistrature speciali sancito dall'art.

102, disponendo con gli artt. 4 e 5 la sostituzione delle "commissioni

arbitrali", previste dal citato decreto n. 277 del 1947, con "Sezioni

specializzate" sedenti presso ogni Tribunale e chiamate a decidere, in

unico grado, con l'intervento, oltre che dei tre giudici togati, di

quattro esperti di diversa provenienza, come per il passato, secondo

che le controversie si riferissero a locazioni ad affittuario

conduttore, oppure a conduttore diretto, in base a nomina del

Presidente del Tribunale, su designazione (in numero "pari" al numero

dei membri da eleggere) delle corrispondenti organizzazioni provinciali

di categoria.

La successiva legge 25 giugno 1949, n. 353, provvide ad estendere

alle controversie di cui ai citati artt. 4 e 5 della legge n. 1140 del

1948, le stesse regole che l'art. 7 della legge 4 agosto 1948, n. 1094,

aveva dettato per le altre controversie ivi previste; regole che erano

differenti dalle prime sopra ricordate solamente per tre punti: il

primo relativo alla designazione degli esperti, da parte delle

associazioni di categoria, da effettuare in numero "doppio" di quelli

chiamati a far parte del collegio; il secondo riguardante

l'appellabilità delle sentenze delle Sezioni presso i Tribunali ad

altre Sezioni specializzate presso le Corti di appello; il terzo,

infine, in ordine al divieto per gli esperti di rifiutare l'incarico

(articolo 12). Inoltre, la legge n. 353 in parola, mentre ometteva ogni

predisposizione in ordine a membri supplenti (che pure era stata

proposta dalla Commissione della Camera dei Deputati), conferiva al

Presidente del collegio il potere di provvedere alla sostituzione degli

esperti che fossero stati assenti per due udienze consecutive,

nominando al loro posto altri da lui prescelti fra gli appartenenti

alle corrispondenti categorie (art. 6). Chiude l'iter dei provvedimenti

legislativi rivolti alle controversie di cui si parla l'art. 1 della

legge 3 giugno 1950, n. 392, che chiarisce la precedente norma

dell'art. 2 della legge n. 353 del 1949, senza nulla innovare.

Sopravvenuta poi la legge 24 marzo 1958, n. 195, istitutiva del

Consiglio Superiore della Magistratura, si è affidato a tale organo la

nomina e la revoca dei componenti estranei alla Magistratura presso le

Sezioni specializzate, con facoltà di effettuare la delega di tale

potere ai Presidenti delle Corti di appello (art. 10, n. 2); delega che

l'art. 30 delle disposizioni di attuazione, approvate con D. P. 16

settembre 1958, n. 916, consente sia conferita per tutta la durata del

Consiglio Superiore.

3. - È ora da chiedersi se le norme richiamate abbiano soddisfatto

ai principi della Costituzione, in ordine ai punti messi in rilievo

dall'ordinanza. La Corte, nella citata sua precedente sentenza n. 76

del 1961, ebbe a ritenere che le Sezioni specializzate, per

corrispondere all'intento che mosse il Costituente nel consentirne

l'istituzione, debbono essere configurate non già come un istituto

intermedio fra le soppresse giurisdizioni speciali e la giurisdizione

ordinaria, bensì quale sottospecie di quest'ultima, con la conseguente

esigenza di strutturarle adottando le modalità meglio idonee ad

accostarle, per quanto possibile, ad essa. Una conferma di tale

esigenza può dedursi anche dalla legge n. 195 del 1958 che

attribuisce, come si è visto, il potere di nominare e revocare gli

esperti proprio all'organo istituito per garantire l'esercizio

indipendente della funzione giurisdizionale ordinaria.

Non si vuole, così dicendo, affermare che per gli estranei alla

Magistratura siano da richiedere requisiti analoghi a quelli prescritti

per gli appartenenti a quest'ultima, riuscendo, se così fosse,

frustrata la stessa ratio che ebbe ad ispirare l'istituto delle Sezioni

specializzate, consistente nell'assicurare ad esse - data la

specialità della materia affidata alla loro competenza - il contributo

che si pensa possa provenire da coloro che, pur mancando di cognizioni

giuridiche, siano tuttavia in possesso di nozioni, attitudini,

esperienze concrete, idonee a meglio adeguare nell'esercizio

dell'attività decisoria l'esatta interpretazione del precetto

normativo con le reali situazioni e rapporti ai quali essa ha riguardo.

Ed in questo senso deve interpretarsi l'eliminazione dal testo della

Costituzione dell'inciso "secondo le norme dell'ordinamento

giudiziario" che era contenuto nel progetto a proposito

dell'organizzazione delle Sezioni specializzate. Si vuole, invece,

mettere in rilievo l'esigenza che, nell'istituire le Sezioni

specializzate, la legge non possa dispensarsi da una precisa e puntuale

determinazione tanto dei requisiti dai quali possa presumersi il

possesso da parte dei cittadini estranei all'ordine giudiziario di

quella idoneità richiesta dall'art. 102 (idoneità da intendere nel

senso prima indicato, e quindi variabile con il variare della materia

oggetto della competenza di ciascun tipo di Sezione), quanto di un

minimo almeno di garanzie necessarie a conferire agli esperti medesimi

quella posizione super partes, che è attributo connaturale

all'esercizio della funzione giurisdizionale e che si concreta,

appunto, nel requisito dell'indipendenza, richiesto testualmente,

proprio pel personale di cui si parla, dall'art. 108.

Ora le norme impugnate si astengono da ogni anche approssimativa e

sommaria specificazione nel senso indicato. Ciò appare evidente nei

riguardi del requisito dell'idoneità. A differenza di quanto avviene

per altri organi che possono assimilarsi alle Sezioni specializzate

(Tribunali per i minorenni, Tribunali regionali per le acque pubbliche,

Corti di assise), per i quali tale requisito o è oggetto di apposite

disposizioni legislative, oppure risulta esplicitamente presupposto in

quanto inerente all'uscio ricoperto (come avviene per gli ingegneri dei

Genio civile designati a far parte del Tribunale regionale delle

acque), nulla è disposto dalle leggi in esame in ordine alla capacità

dei membri estranei, tanto se questa sia da intendere in senso

generico, quanto nel senso specifico del possesso di determinate

attitudini tecniche. Non vi è neppure luogo a presumere che

l'idoneità debba ritenersi inerente all'appartenenza alla categoria

professionale interessata alla controversia, poiché neanche questa

risulta richiesta (salvo che nell'ipotesi di sostituzione, da parte

dell'organo giudiziario competente, dei membri esterni che siano

rimasti assenti per due udienze successive). Tanto meno potrebbe

ammettersi che il giudizio sull'idoneità alla carica di componente il

collegio giudicante possa essere rimesso al libero apprezzamento delle

associazioni di categoria cui compete la designazione.

Anche per quanto attiene all'indipendenza non è dato rinvenire

alcuna predisposizione che valga a farla ritenere assicurata. Non può

accedersi all'opinione adombrata nelle deduzioni dell'Avvocatura che

interpretano il precetto costituzionale nel senso dell'affidamento al

legislatore di un'assoluta discrezionalità nella disciplina delle

Sezioni e vedono nella "riserva di legge" di cui all'art. 108 la sola

garanzia voluta stabilire. Non si scorge, infatti, il fondamento su cui

possa poggiare la differenza di trattamento che si vorrebbe porre fra

questa e le altre "riserve" stabilite dalla Costituzione, le quali,

anche se, come l'attuale, non siano "rinforzate", sono ritenute

suscettibili di dar vita al sindacato rivolto ad accertare se vi sia

una qualche, anche minima, corrispondenza fra la legge emessa nella

materia riservata e l'interesse che la Costituzione ha inteso tutelare

sancendo la riserva.

Non è contestabile che il requisito dell'indipendenza è

difficilmente configurabile in termini precisi, perché la sua

regolamentazione propone problemi diversi secondo la diversità delle

strutture statali e le epoche storiche, e non consente uniformità,

dovendo adeguarsi alla varietà dei tipi di giurisdizione. Così, se

può ammettersi che fra gli scopi cui si vuole soddisfino le Sezioni

specializzate sia compreso quello di far risuonare nel seno del

collegio giudicante la voce di determinate esigenze sociali, appare

giustificato, nei casi in cui da esse siano state espresse apposite

organizzazioni, consentire che da queste ultime provengano i membri

estranei. Ma quando ciò accada non può prescindersi dal richiedere

che costoro, una volta assunti alla carica, pur se chiamati a

riflettere gli interessi generali del settore rappresentato, siano

tuttavia sottratti ad una situazione di passiva obbedienza di fronte

all'associazione di provenienza, così da consentire loro di procedere

all'applicazione della legge sulla base di una obbiettiva

considerazione degli elementi emergenti dalla causa.

In modo più particolare poi non può prescindersi dall'esigere che

nell'ordinamento delle Sezioni specializzate sia resa possibile la

costante osservanza, anche nei riguardi dei membri estranei, del

principio generale della precostituzione del giudice, nonché

l'applicazione di quegli istituti (come per es. quelli dell'astensione

e della ricusazione) necessari ad assicurare la loro estraneità

all'interesse delle parti fra cui verte la controversia.

Ora ritiene la Corte che per quanto riguarda le Sezioni agrarie

facciano difetto le condizioni rilevate. Infatti, da una parte, la

nomina degli esperti, se pure affidata ai capi delle Corti di appello,

rimane vincolata alla scelta di uno dei due nomi designati dalle

associazioni, e dall'altra fa difetto ogni determinazione della durata

in carica dei medesimi, il che accresce di fatto il potere delle

associazioni di richiedere in ogni momento la sostituzione dei membri

in carica con altri (deficienze queste che appaiono tanto più gravi

quando si tenga presente la prevalenza numerica nelle Sezioni di primo

grado dei membri predetti rispetto ai giudici togati). È da aggiungere

che l'applicazione delle norme le quali demandano alle associazioni di

categoria la designazione dei membri estranei si presenta, in via di

fatto, di incerta applicazione allorché - come di solito accade - più

siano le associazioni rappresentative di una stessa categoria.

La mancanza delle necessarie garanzie di indipendenza, quale

risulta dalle lacune ed insufficienze legislative finora rilevate,

appare ancor più accentuata quando si consideri il difetto di ogni

predisposizione normativa relativa alla istituzione di membri

supplenti. Tale carenza, infatti, rendendo praticamente impossibile

l'applicazione degli artt. 51 e 52 del Cod. proc. civile, conduce

necessariamente alla violazione o del principio dell'imparzialità, o

di quello della precostituzione del giudice, ove si pensasse di

sostituire il membro ricusato o astenutosi con altro che fosse

designato per l'occasione.

Pertanto, il contrasto della vigente organizzazione delle Sezioni

agrarie specializzate con esigenze fondamentali di ogni giurisdizione

non può non farla considerare incostituzionale.