Sentenza n. 107/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

sarda 17 dicembre 1968, riapprovata il 6 novembre 1969, recante

"Autorizzazione al trasporto all'esercizio successivo degli ordini di

accreditamento emessi dall'Amministrazione regionale per spese in

conto capitale", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 22 novembre 1969, depositato in cancelleria il

1 dicembre successivo ed iscritto al n. 13 del registro ricorsi 1969.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione autonoma

della Sardegna;

udito nell'udienza pubblica del 22 aprile 1970 il Giudice relatore

Giovanni Battista Benedetti;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avv. Pietro Gasparri,

per la Regione sarda.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato al Presidente della Giunta regionale sarda

il 22 novembre 1969 e depositato nella cancelleria di questa Corte il

successivo 1 dicembre, il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha

impugnato la legge regionale sarda 17 dicembre 1968, riapprovata nella

seduta del 6 novembre 1969 con la quale si dispone che "gli ordini di

accreditamento emessi dall'Amministrazione regionale per spese in conto

capitale, rimasti in tutto o in parte inestinti alla fine

dell'esercizio, possono essere trasportati integralmente, o per la

parte inestinta, all'esercizio successivo".

Secondo l'Avvocatura la legge regionale sarebbe in contrasto con

l'art. 81 della Costituzione, nelle parti in cui enuncia il principio

dell'annualità del bilancio e quello della copertura delle spese,

nonché con gli artt. 41 e 26 delle norme di attuazione dello statuto

sardo approvato con D.P.R. 19 maggio 1949, n. 250, in relazione alla

normativa statale sulla contabilità generale dello Stato.

La legge sulla contabilità generale approvata con R.D. 18

novembre 1923, n. 2440 (art. 61) e le relative norme di attuazione di

cui al D.M. 3 giugno 1929 (art. 5) escludono tassativamente dal così

detto trasporto all'esercizio successivo gli "ordini di accreditamento"

a favore dei funzionari delegati.

Le rare deroghe al divieto in parola sono state eccezionalmente

possibili solo facendo ricorso a leggi speciali, quale il D.L. 20 marzo

1948, n. 700, che autorizzò il trasporto di ordini di accreditamento

emessi dal Ministro dei lavori pubblici per "spese di funzionamento o

mantenimento (art. 1) e per spese per opere pubbliche di bonifica (art.

2); nonché la legge 16 marzo 1951, n. 232 a favore dell'ANAS, che

consentl' il trasporto di ordini di accreditamento relativi a spese

ordinarie e non in conto capitale.

La rigidità della normativa si ricollega alla natura del bilancio

statale quale è desumibile dall'art. 81 della Costituzione, e cioè ad

un bilancio che, essendo di competenza, deve evidenziare fedelmente le

previsioni delle entrate e delle spese evitando ogni possibilità di

commistione fra le poste di un esercizio finanziario e quelle di un

altro. L'indiscriminata possibilità di trasporto di spese

dall'esercizio precedente al successivo non consentirebbe inoltre al

Parlamento di accertare la vera entità delle spese per l'esercizio in

corso. Il legislatore perciò potrebbe essere indotto a programmare

spese per le quali non sussistono corrispettive entrate con la

conseguente violazione del precetto costituzionale di copertura posto

dall'art. 81.

Soggiunge l'Avvocatura che la legge impugnata viola inoltre sia

l'art. 41 delle norme di attuazione approvate con D.P.R. n. 250 del

1949, in forza del quale la Regione è tenuta ad osservare, in quanto

applicabili, le disposizioni vigenti della contabilità generale dello

Stato, sia l'art. 26 delle citate norme poiché il trasporto degli

ordini di accreditamento all'esercizio successivo comporterebbe un

allargamento del tempo di durata dei rendiconti con ampliamento della

portata del controllo successivo della Corte dei Conti, e riduzione

proporzionale dell'area del controllo preventivo. Nel presente

giudizio si è costituito il Presidente della Regione sarda,

rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Gasparri, mediante deposito di

deduzioni in cancelleria in data 12 dicembre 1969.

La difesa della Regione osserva in primo luogo che la materia del

bilancio, intesa come disciplina normativa degli adempimenti degli

uffici regionali, rientra nell'art. 3, lettera a) dello statuto, che

attribuisce alla Regione potestà legislativa primaria per quanto

concerne l'ordinamento degli uffici. In relazione a questa norma va

rettamente interpretato l'art. 41 delle disposizioni di attuazione

approvate con D.P.R. n. 250 del 1949 che dispone il rinvio alle vigenti

norme della contabilità generale dello Stato per la compilazione,

variazioni e gestione del bilancio di previsione e del rendiconto della

Regione.

Se tale articolo venisse inteso nel senso che tutte le norme della

contabilità dello Stato sono obbligatorie per la Regione, la potestà

legislativa primaria di quest'ultima in materia di contabilità

verrebbe ad essere esclusa o a ridursi ad una mera competenza

integrativa.

La realtà, invece, è che l'art. 41, per come è dato desumere

dalla sua collocazione, ha carattere di norma transitoria di prima

attuazione che rese possibile nel 1949 l'inizio del funzionamento

della Regione consentendo di utilizzare nell'ordinamento regionale la

legislazione contabile dello Stato come sostitutiva di quella che

poteva essere una legge regionale sul proprio ordinamento contabile.

Il suo inciso "in quanto applicabili" deve essere pertanto inteso non

soltanto nel senso "in quanto non incompatibili con lo Statuto", ma

anche nel senso di "in quanto non incompatibili con le norme

dell'ordinamento regionale".

È pertanto da ritenere che la Regione, nel rispetto delle norme

costituzionali e dei principi generali dell'ordinamento, può adottare

norme nella materia in esame ed il problema che la legge impugnata

pone è quello di stabilire se il divieto di trasporto degli ordini di

accreditamento possa essere configurato come principio generale della

legge di contabilità dello Stato. La soluzione di tale problema è

data dalla stessa Avvocatura con l'indicazione delle deroghe

legislative (D.L. 20 marzo 1948, n. 700 e la legge 16 marzo 1951, n.

232) al divieto in parola, dal momento che non può certo qualificarsi

principio generale una regola che può essere derogata da leggi

statali.

Nega inoltre la difesa che la legge impugnata violi l'art. 81

della Costituzione osservando che il principio dell'annualità del

bilancio, che da tale precetto discende, non esclude affatto il

trasporto di accreditamenti non utilizzati all'esercizio successivo.

In una memoria depositata l'8 aprile 1970 la difesa della Regione

ha ulteriormente sviluppato le considerazioni svolte precisando che:

- il sistema del trasporto degli ordini di accreditamento

all'esercizio successivo, adottato come regola con la legge impugnata

in luogo della normativa statale che dispone invece l'annullamento del

vecchio ordine non utilizzato e la sua sostituzione con una nuova

apertura di credito, oltre ad essere giustificato dalla particolare

natura degli interventi regionali, ha il pregio di far risparmiare il

tempo e la trafila burocratica necessari per l'emissione di un nuovo

accreditamento, evitando così ogni ritardo nei pagamenti con tutte le

spiacevoli conseguenze che dal ritardo di solito derivano e cioè

sospensione dei lavori, delle forniture e in genere delle attività in

considerazione delle quali l'apertura di credito era stata disposta;

- tale sistema non è in contrasto con i principi dell'annualità

del bilancio e della copertura delle spese, che discendono dall'art. 81

della Costituzione, perché il residuo di spese dell'esercizio

precedente non deve essere soddisfatto con le entrate previste in conto

competenza del nuovo bilancio, ma viene iscritto a fronte delle residue

attività del vecchio esercizio;

- la legge regionale non contrasta con l'art. 41 delle norme di

attuazione dello statuto poiché con questa disposizione non si è

voluto integrare lo statuto e trasfondere in esso tutto il corpo di

leggi concernenti la contabilità generale dello Stato. Ove, per

contro, ciò dovesse ritenersi, sarebbe inevitabile giungere alla

conclusione che detto articolo è viziato da illegittimità

costituzionale in riferimento all'art. 3 lett. a) dello statuto - che

riconosce una potestà legislativa in materia alla Regione - nonché

all'art. 3 della Costituzione, poiché non si vede in base a quale

razionale giustificazione alla Regione sarda dovrebbe essere riservato

un trattamento così negativamente discriminatorio;

- neppure ravvisabile è la violazione dell'art. 26 delle norme di

attuazione poiché il controllo da parte della Corte dei conti sui

rendiconti dei funzionari delegati continua ad aver luogo, senza

varianti di sorta, sia che l'Amministrazione ritiri o riproduca l'atto

di accreditamento, sia che ne operi il trasporto. Comunque, anche

questa norma, ove fosse interpretata in modo incompatibile con

l'autonomia della Regione in materia di organizzazione dei propri

uffici contabili, sarebbe costituzionalmente illegittima in relazione

ai precetti costituzionali sopraindicati.

L'Avvocatura dello Stato, dal suo canto, nella memoria depositata

l'8 aprile 1970 insiste nel ricorso osservando che:

- con l'espediente del trasporto la Regione viene in pratica ad

allungare indefinitivamente il proprio bilancio, oltre l'anno di

competenza, falsandone l'equilibrio ordinario e violando così l'art.

81 della Costituzione;

- è fuor di luogo il riferimento all'art. 3 lett. a) dello

statuto poiché la compilazione del bilancio non è materia che possa

essere inquadrata nell'ordinamento degli uffici;

- l'art. 41 delle norme di attuazione, col suo inciso "in quanto

applicabili", non sta ad indicare una indiscriminata possibilità di

deroga all'ordinamento contabile statale, ma solo il necessario

adattamento, tenuto conto delle diversità dei due soggetti, di

quell'ordinamento all'organizzazione regionale;

- lo Stato ha fatto uso pochissime volte e per materie e

situazioni ben determinate dello strumento tecnico del trasporto; la

legge regionale, viceversa, oltre a non offrire una plausibile causa

giustificatrice alla sua emanazione, ha effetti duraturi e illimitati

trasferendo in blocco da un bilancio di competenza ad un altro delle

poste che hanno esaurito ogni loro funzione nel bilancio di

provenienza, il che, in definitiva, significa sostituire al bilancio

annuale e rigido un bilancio elastico che non esiste nel nostro

ordinamento. Considerato in diritto :

1. - Col ricorso indicato in epigrafe la legge regionale sarda 17

dicembre 1968 riapprovata il 6 novembre 1969 - recante autorizzazione

al trasporto all'esercizio successivo degli ordini di accreditamento

emessi dall'amministrazione regionale per spese in conto capitale -

viene denunciata come costituzionalmente illegittima, in riferimento

all'art. 81 della Costituzione, ed agli artt. 41 e 26 delle norme di

attuazione dello statuto sardo, approvate con D.P.R. 15 maggio 1949, n.

250, in relazione alla normativa statale sulla contabilità generale

dello Stato.

Problema preliminare alla questione proposta è quello attinente

all'esistenza di una potestà della Regione ad emanare norme in materia

di bilancio e contabilità regionale, nonché alla individuazione della

fonte statutaria dalla quale tale potestà trarrebbe origine.

Ad avviso della Corte l'esigenza di riconoscere alla Regione sarda

la potestà normativa di cui trattasi trova anzitutto fondamento ed è

anzi necessaria conseguenza dell'autonomia legislativa ad essa

attribuita nelle numerose materie indicate negli artt. 3 e 4 dello

statuto. II bilancio e la contabilità non possono infatti essere

intesi come materia a sé stante, ma rappresentano mezzi e strumenti

giuridici indispensabili perché l'ente Regione possa concretamente

operare per il perseguimento dei vari fini assegnatigli.

A parte ciò è poi da rilevare che la potestà regionale a dettare

le norme in questione rientra nel precetto statutario contenuto

nell'art. 3 lett. a) relativo all'"ordinamento degli uffici", poiché

è fuor di dubbio che in questa espressione va ricompreso il potere di

regolare tanto la composizione, quanto anche le competenze degli organi

regionali e fra queste ultime sono certamente da includere la gestione

del bilancio e l'erogazione delle spese in esso stanziate.

Disposizioni sostanzialmente identiche a quella testé indicata, in

forza delle quali è stato esercitato un potere normativo in materia di

bilancio e contabilità, si rinvengono del resto nello statuto

siciliano (art. 14 lett. p), in quello della Valle d'Aosta (art. 23

lett. a), in quello del Friuli (art. 4 n. 1) ed, infine, in quello

della Regione del Trentino - Alto Adige (art. 4 n. 1). Quest'ultima,

anzi, come è dato desumere dalla legge regionale 24 settembre 1951, n.

17, recante "norme sulla contabilità generale della Regione", è stata

la prima, tra le Regioni a statuto speciale, a darsi una propria legge

organica di contabilità completamente autonoma e distinta da quella

dello Stato.

Non può pertanto disconoscersi che anche alla Regione sarda spetti

una potestà primaria ad emanare norme di contabilità purché

l'esercizio di essa avvenga nel rispetto dei precetti della

Costituzione e dello statuto e con l'osservanza dei principi

dell'ordinamento giuridico dello Stato.

2. - Occorre ora verificare se con la legge in esame detta

potestà sia stata esercitata entro i limiti sopra indicati.

Col primo motivo di incostituzionalità si denuncia la violazione

dell'art. 81 della Costituzione. Assume in particolare il ricorrente

che la legge regionale, autorizzando il trasporto all'esercizio

successivo degli ordini di accreditamento rimasti in tutto o in parte

inestinti alla chiusura dell'esercizio, vulneri sia il principio della

annualità del bilancio, sia quello della copertura delle spese.

Ambedue i rilievi sono privi di fondamento.

Giova premettere che in base alla legislazione statale vigente gli

ordini di accreditamento, disposti presso le tesorerie provinciali a

favore dei funzionari delegati, costituiscono una forma di pagamento di

alcune spese, indicate dalla legge di contabilità, la cui rapida

effettuazione è obbiettivamente giustificata da particolari e non

eliminabili esigenze di talune amministrazioni, quali ad esempio quelle

militari, autonome e dei lavori pubblici.

Può però accadere che alla fine dell'esercizio l'ordine di

accreditamento non sia stato utilizzato o lo sia stato solo in parte.

In tali casi l'ordine viene annullato o ridotto. Se permane la

necessità della spesa, occorrerà emettere nel nuovo esercizio un

altro ordine di accreditamento la cui contabilizzazione figurerà nel

conto residui dell'esercizio scaduto.

Poiché sia i decreti di annullamento o riduzione sia le nuove

aperture di credito seguono lo stesso iter (uffici amministrativi,

ragioneria, Corte dei conti) degli originari ordini di accreditamento

è evidente che nel frattempo le operazioni di pagamento subiscono un

fermo che avrà innegabili negative ripercussioni sulla realizzazione

di quegli scopi in relazione ai quali gli accreditamenti erano stati

autorizzati.

Orbene, con la legge approvata dalla Regione tutto ciò non accade

perché con essa si dispone l'automatico trasporto dell'originario

ordine di accreditamento, rimasto totalmente o in parte inestinto

nell'esercizio conclusosi, al successivo esercizio finanziario.

Esempi di siffatto trasporto non mancano nella legislazione

statale. A norma della disposizione contenuta nell'art. 5, ultimo

comma, del D.M. 3 giugno 1929, emesso in base alla delega di cui

all'art. 8 della legge 9 dicembre 1928, n. 2783, il trasporto è

infatti normalmente usato dall'amministrazione dei lavori pubblici su

richiesta dei funzionari delegati per le spese in conto capitale e

cioè proprio per quelle spese per le quali il trasporto è stato

disposto in via generale dalla legge impugnata.

Ad avviso della Corte il sistema del trasporto non è lesivo della

regola dell'annualità del bilancio prevista dall'art. 81, comma primo,

della Costituzione. L'utilizzazione dell'originaria apertura di credito

mediante il suo trasferimento ope legis all'esercizio successivo non

implica l'imputazione di spese non effettuate nell'esercizio scaduto ai

fondi di competenza del nuovo bilancio. Il trasferimento riguarda

infatti spese residue del bilancio anteriore per le quali era già

prevista la relativa copertura e l'annotazione contabile di esse non

può essere fatta nella previsione di competenza del nuovo bilancio, ma

figurerà in un documento distinto quale è appunto il conto dei

residui del trascorso esercizio.

Questa netta separazione tra conto di competenza e conto dei

residui, dalla quale necessariamente consegue l'impossibilità che una

spesa relativa ad un esercizio scaduto venga soddisfatta con entrate

della nuova competenza e viceversa, vale anche a dimostrare

l'infondatezza del secondo rilievo, espresso dall'Avvocatura,

concernente il pericolo per il legislatore di programmare spese per le

quali non sussistono in realtà corrispondenti fondi di copertura.

3. - Resta da esaminare se la legge impugnata sia in contrasto con

gli artt. 41 e 26 delle norme di attuazione dello statuto di cui al

D.P.R. 19 maggio 1949, n. 250.

In ordine alla prima disposizione, che enuncia la validità per la

Regione sarda delle norme della contabilità generale dello Stato per

quanto concerne la compilazione, le variazioni e la gestione del

bilancio di previsione e del rendiconto consuntivo, è agevole rilevare

che non può ritenersi che in virtù di tale precetto tutta la

normativa contabile dello Stato sia stata definitivamente recepita

nell'ordinamento regionale.

Una simile interpretazione sarebbe inconciliabile con quanto

innanzi è stato detto circa il riconoscimento alla Regione di una

potestà legislativa primaria in materia di bilancio e di contabilità.

La norma di attuazione va pertanto rettamente intesa nel senso che

l'applicabilità delle leggi di contabilità dello Stato nell'ambito

della Regione resta subordinata al mancato esercizio della potestà

legislativa regionale in materia.

Del pari privo di fondamento è l'asserito contrasto con l'art. 26

del D.P.R. n. 250 del 1949 secondo il quale i rendiconti delle aperture

di credito a favore dei funzionari delegati devono essere sottoposti al

controllo della Delegazione della Corte dei conti ogni tre mesi e, in

ogni caso, entro trenta giorni da quello in cui è stata ultimata

l'utilizzazione dell'ordine di accreditamento.

Il sistema di controllo adottato da questa norma, in quanto esige

una dichiarazione di regolarità, importa il riscontro effettivo di

tutti i rendiconti dei funzionari delegati, e non riconosce all'organo

di controllo - così come avviene per l'Amministrazione dello Stato ai

sensi dell'art. 60, comma quarto, della legge generale di contabilità

- la possibilità di un semplice controllo saltuario limitato a

determinati rendiconti. Ora il sistema del controllo regionale, sia

nella fase preventiva che in quella successiva, non viene affatto

intaccato dalla legge impugnata. Tanto nel caso in cui l'ordine

originario sia annullato o ridotto e venga emesso un nuovo ordine di

accreditamento, quanto nel caso in cui, in luogo di tali operazioni, si

disponga più semplicemente il trasporto al nuovo esercizio della

originaria apertura di credito, il controllo continua a svolgersi con

la medesima regolarità e completezza.

La legge regionale, disciplinando in modo particolare la attività

dei funzionari delegati al pagamento delle spese, non ha quindi violato

né i precetti contenuti nell'art. 81 della Costituzione, né i

principi dell'ordinamento ai quali si informa la contabilità dello

Stato, essendo da escludere che con essa siasi arrecato pregiudizio

alle fondamentali garanzie della veridicità, della chiarezza e della

correttezza nella gestione del pubblico denaro.