Sentenza n. 106/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 21

novembre 1988, n. 508 (Norme integrative in materia di assistenza

economica agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti),

promossi con n. 3 ordinanze emesse dal Pretore di Bologna, iscritte

ai nn. 598, 655 e 656 del registro ordinanze 1991 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 39 e 44, prima serie

speciale, dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione di Gianni Osti ed altra, Domenico

Marchese ed altra, Luciano Carini ed altra nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Udito l'avvocato Franco Agostini per Gianni Osti ed altra,

Domenico Marchese ed altra, Luciano Carini ed altra e l'Avvocato

dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di tre giudizi in cui i genitori di alcuni minori

riconosciuti come non deambulanti in modo autonomo, avevano richiesto

al Ministero dell'interno l'erogazione dell'assegno di

accompagnamento per il periodo 1989-1990, il Pretore di Bologna ha

sollevato, con tre ordinanze emesse rispettivamente il 30 aprile e il

17 giugno 1991, in relazione all'art. 38, terzo comma, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 6

della legge 21 novembre 1988, n. 508, nella parte in cui, abrogando

l'art. 17 della legge 30 marzo 1971, n. 118, ha soppresso l'assegno

di accompagnamento per i minori non deambulanti non completamente

invalidi.

Premette il Pretore che il secondo comma della disposizione de

qua, nel fare salvi gli effetti delle domande per l'ottenimento dei

benefici presentate sino alla data di entrata in vigore della legge,

non ha il fine di conservare l'assegno a tutti coloro ai quali fosse

già stato riconosciuto il diritto, bensì soltanto di prorogarlo

eccezionalmente per una sola annualità. Trattasi infatti di

provvidenza periodica - rinnovabile di anno in anno - subordinata

alla permanenza dei requisiti legali, da documentarsi su istanza di

parte corredata del certificato di frequenza di un centro

ambulatoriale.

Su questa base il giudice a quo, disatteso l'assunto delle parti

ricorrenti (secondo cui l'assegno verrebbe in permanenza conservato

in virtù dell'originaria domanda), ritiene la questione rilevante,

non potendosi prescindere dall'applicazione della norma e prospetta

il dubbio di legittimità in quanto al legislatore sarebbe preclusa

la soppressione di un beneficio senza alcun intervento sostitutivo.

In altri termini, una volta data attuazione al precetto di cui

all'art. 38 della Costituzione, con la garanzia di una provvidenza

atta ad assicurare educazione ed avviamento professionale agli

inabili ed agli invalidi, l'eliminazione della stessa - in assenza di

trattamenti equipollenti - non potrebbe avvenire senza lesione del

predetto parametro, per l'evidente differenza che intercorre tra il

momento attuativo - largamente discrezionale - del precetto

costituzionale e quello successivo, ben più vincolato, in cui

dovrebbe essere assicurata la conservazione di situazioni soggettive

perfette.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per l'inammissibilità ovvero per l'infondatezza, osservando come la

legge n. 508 del 1988 abbia conservato, per i minori di cui all'art.

1, l'indennità di accompagnamento e rilevando che per un minore la

frequenza della scuola dell'obbligo dovrebbe considerarsi atto

quotidiano della vita.

3. - Dinanzi a questa Corte si sono altresì costituite le parti

private ribadendo la propria interpretazione circa gli effetti della

originaria domanda di erogazione dell'indennità (ritenuti permanenti

e prevalenti rispetto alla istanza annuale di rinnovo, che si

asserisce meramente ripetitiva, con la conseguenza della

conservazione del trattamento), ma insistendo comunque per la

declaratoria d'illegittimità, ove fosse da questa Corte condiviso il

presupposto interpretativo del Pretore. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Bologna dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 6 della legge 21 novembre 1988, n. 508

(Norme integrative in materia di assistenza economica agli invalidi

civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti), abrogativo dell'art. 17

della legge 30 marzo 1971, n. 118 e perciò soppressivo del diritto

all'assegno di accompagnamento che tale ultima norma aveva

introdotto.

Nelle tre ordinanze di rimessione si prospetta il vulnus della

garanzia costituzionale dell'educazione e dell'avviamento

professionale che ex art. 38, terzo comma, assiste i soggetti inabili

e minorati.

Per l'identità del tema i giudizi debbono essere riuniti.

2. - La questione è fondata.

Il soppresso assegno di accompagnamento veniva concesso ai minori

mutilati ed invalidi civili riconosciuti non deambulanti, per ciascun

anno di frequenza della scuola dell'obbligo, di corsi di

addestramento, ovvero di centri ambulatoriali. La finalità educativa

e l'intento di favorire l'avviamento professionale connotavano,

dunque, il beneficio, unitamente al presupposto della minorazione,

fin dal momento del suo venire in essere nell'ordinamento.

La successiva prassi applicativa, fondata su specifiche

disposizioni del Ministero della sanità (cfr. circ. minist. 17

gennaio 1972, n. 500), legittimò una nozione estensiva della

funzione della deambulazione, quale complessa attività neuromotoria,

da intendersi come mancanza di autosufficienza, che comportava la

necessità di un accompagnatore.

È evidente il collegamento logico con il concetto di invalidità,

come definito dall'art. 2, terzo comma, della stessa legge n. 118 del

1971: situazione di persistente difficoltà dei soggetti "a svolgere

i compiti e le funzioni proprie della loro età".

3. - L'istituzione dell'indennità di accompagnamento di cui alla

legge 11 febbraio 1980, n. 18, si sovrappone alla precedente misura,

ma non la ricomprende, investendo un'area d'invalidità di maggior

ampiezza e gravità ("totale" inabilità che comporti

l'impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un

"accompagnatore" ovvero incapacità di "compiere gli atti quotidiani

della vita" che imponga un'assistenza continua), al di fuori di

qualsiasi richiamo a finalità educative.

Come confermato dall'espresso riferimento al citato art. 17

contenuto nella legge 29 febbraio 1980, n. 33 (cfr. art. 14-septies,

quinto comma), la citata legge n. 18 del 1980 non produce alcun

effetto abrogativo sull'assegno di accompagnamento che continua ad

essere erogato a favore degli aventi diritto.

4. - La sopravvenuta soppressione dell'assegno in parola, disposta

dall'art. 6 della legge 21 novembre 1988, n. 508, non si giustifica

sotto alcun profilo: restano pertanto prive di un beneficio concesso

da ben oltre un decennio una serie di situazioni, che, seppure di

gravità non tale da legittimare l'indennità di accompagnamento,

erano tuttavia meritevoli di tutela proprio in ragione del

contemporaneo ricorrere dell'invalidità e della frequenza di scuole

o corsi di addestramento.

Attraverso il secondo comma dell'art. 6 qui impugnato, il

legislatore ha inteso limitare le conseguenze della eliminazione del

beneficio, consentendo, ancora per l'anno in corso, le erogazioni

rispetto alle quali fosse già stata proposta la relativa domanda.

Peraltro, la suddetta previsione, avendo carattere del tutto

transitorio e limitato ad alcuni beneficiari per un periodo

circoscritto, non elimina il vulnus nascente dalla negazione di un

diritto in precedenza riconosciuto in attuazione del programma

solidaristico di cui all'art. 38 della Costituzione.

Ciò è tanto più evidente se si ha riguardo all'art. 1 della

legge 11 ottobre 1990, n. 289. Questa norma, mentre non prevede più

il requisito della non deambulazione, riprende la medesima tecnica

definitoria di cui alla legge n. 118 del 1971 ("difficoltà

persistenti a svolgere i compiti e le funzioni della propria età"),

e, in sostanza, ripristina il soppresso beneficio denominandolo

"indennità di frequenza" (estesa, quest'ultima, alle scuole

pubbliche o private - di ogni ordine e grado, a partire dalla scuola

materna - nonché a centri di formazione od addestramento

professionale, finalizzati al reinserimento sociale).

È chiaro come la nozione di compiti e funzioni proprie dell'età

sia ora più ampia rispetto a quella di atti quotidiani della vita e

sia suscettibile quindi di ricomprendere l'assolvimento degli

obblighi scolastici.

D'altra parte, poiché la provvidenza in questione era ormai

elemento intrinseco della complessa disciplina dell'invalidità

civile, la perdita della stessa, nell'arco di tempo compreso tra il

precedente ed il nuovo regime, contrasta con la duplice garanzia del

diritto all'educazione ed all'avviamento professionale, posta dal

Costituente nel terzo comma dell'art. 38, nonché con il precetto

contenuto nel comma successivo, da interpretarsi come doverosità di

ogni misura - di integrazione e sostegno - volta a rendere effettivo

tale diritto (cfr. sentenza n. 215 del 1987).

L'impugnato art. 6, non assicurando la continuità del diritto

all'assegno sino al descritto intervento legislativo, deve quindi

essere dichiarato illegittimo.