Sentenza n. 105/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma

primo, della legge della Regione Sicilia 23 febbraio 1962, n. 2 (Norme

per il trattamento di quiescenza, previdenza ed assistenza del

personale della Regione), promosso con ordinanza emessa il 15 luglio

1978 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione

siciliana, sui ricorsi proposti da Avila Lidia contro l'Assessore alla

P.I. della Regione siciliana ed altro, iscritta al n. 84 del registro

ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n.87 del 1979.

Visti l'atto di costituzione di Avila Lidia e l'atto di intervento

della Regione siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 29 aprile 1981 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi l'avv. M. Giovanna Vittorelli per Avila Lidia e l'avv.

Guido Aula, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Mediante un'ordinanza emessa il 15 luglio 1978, nel corso di

un giudizio avente per tema la spettanza di pensione privilegiata alla

vedova ed alle figlie di un dipendente regionale non di ruolo, la

sezione giurisdizionale per la Regione siciliana della Corte dei conti

ha impugnato - in riferimento all'art. 3 Cost. - l'art. 1, primo

comma, della legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2, "nella parte in

cui non prevede in favore degli impiegati non di ruolo della Regione

medesima il diritto al trattamento di quiescenza a carico del Fondo di

quiescenza, previdenza e assistenza per il personale di tale Regione".

Premesso che l'art. 36 della legge regionale siciliana n. 2 del

1962 rimanda alle norme relative al personale civile

dell'Amministrazione dello Stato, in quanto compatibili con le norme

dettate dalla legge stessa, l'ordinanza assume che il richiamo non

potrebbe "ritenersi operante nella specie in ragione di una evidente

incompatibilità del sistema normativo regionale con quello statale,

per cui i ricorsi dovrebbero ritenersi infondati". Mentre nella

legislazione statale si sarebbe manifestata (dall'art. 8 della legge 28

luglio 1961, n. 831, fino all'art. 1, ultimo comma, del d.P.R. 29

dicembre 1973, n. 1092) "la tendenza alla equiparazione, ai fini del

trattamento di quiescenza, degli impiegati non di ruolo agli impiegati

civili di ruolo", la legislazione siciliana esprimerebbe invece "una

tendenza diversa e per certi versi opposta". Infatti, fino a quando le

leggi nazionali diversificavano fra servizio di ruolo e servizio non

di ruolo, richiedendo un contributo di riscatto per equiparare il

secondo in sede di quiescenza ed anche subordinando la riscattabilità

al previo inquadramento nei ruoli organici, il legislatore regionale

avrebbe evitato di emanare apposite norme; mentre avrebbe cominciato a

legiferare, con il chiaro intendimento di "mantenere la precedente

distinzione", non appena mutato l'orientamento del legislatore

statale.

In questi termini, dal combinato disposto del primo e del secondo

comma dell'art. 1 della legge regionale n. 2 del 1962 si desumerebbe

il principio che i soli impiegati di ruolo abbiano diritto al

trattamento di quiescenza a carico del "Fondo" di cui all'art. 16

della legge regionale n. 65 del 1950; laddove gli impiegati non di

ruolo resterebbero assoggettati all'assicurazione obbligatoria presso

l'INPS, di cui al r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827. E tale indirizzo

sarebbe confermato da successive norme regionali (dall'art. 83, terzo

comma, della legge n. 7 del 1971, agli artt. 21 della legge n. 7 del

1974 ed 8 della legge n. 38 del 1975, fino all'art. 4, quarto comma,

della legge n. 87 del 1977): con particolare evidenza nel caso della

legge 1 agosto 1974, n. 34, che confermerebbe ancora una volta -

proprio nei riguardi del personale delle scuole professionali

regionali - "la necessità del riscatto per la valutabilità ai fini

di quiescenza dell'eventuale precedente servizio non di ruolo,

subordinandone come sempre la possibilità al previo inquadramento nei

ruoli organici".

Precisamente in tal senso, però, il giudice a quo considera

rilevante e non manifestamente infondata la censura proposta dalla

difesa delle ricorrenti, nella parte riguardante la dedotta violazione

del principio di eguaglianza. I trattamenti pensionistici INPS

sarebbero infatti inferiori a quelli erogati dalla Regione siciliana,

tanto in materia di pensioni ordinarie, quanto e soprattutto in

materia di pensioni privilegiate. E ciò introdurrebbe una

discriminazione fra dipendenti che "svolgevano esattamente la stessa

attività", con trattamenti economici identici o comunque correlati

fra loro.

2. - "A sostegno della questione di legittimità costituzionale

sollevata dalla Corte dei conti", è intervenuta nel giudizio la

ricorrente Lidia Avila. Dopo aver assunto che la questione sarebbe

"con certezza rilevante", in quanto l'accoglimento di essa

comporterebbe - altresì - che venga accolto il ricorso in esame nel

giudizio a quo, l'atto di intervento ne argomenta la fondatezza,

richiamando non solo l'art. 3, ma anche gli artt. 51 e 97 Cost.: che

congiuntamente imporrebbero allo Stato (come pure alla Regione

siciliana) "di regolare in modo uniforme ed imparziale i rapporti con

i propri dipendenti, evitando fra gli stessi qualunque disparità di

trattamento che non abbia una logica giustificazione in una obiettiva

differenza tra le varie prestazioni lavorative"; e così mirando, in

particolar modo, "ad una sostanziale equiparazione tra dipendenti di

ruolo e dipendenti non di ruolo". Ora - si afferma - mancherebbe una

specifica ragione che giustifichi la mancata attribuzione della

pensione, intesa quale "parte differita della retribuzione" al

personale impiegatizio non di ruolo. E ne risulterebbe tanto più

ingiusta ed illegittima la discriminazione introdotta dall'art. 1

della legge regionale siciliana n. 2 del 1962, nel limitare al

personale di ruolo il diritto alla pensione privilegiata, che pure

presuppone "la considerazione del danno permanente subito dal pubblico

dipendente in vista di esigenze del servizio".

Con questo fondamento, inoltre, l'atto di intervento chiede che

sia la Corte stessa, qualora l'impugnativa in esame venisse ritenuta

non fondata, a sollevare questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1 della predetta legge regionale, "per irrazionale

disparità di trattamento tra gli impiegati non di ruolo ed i

salariati non di ruolo" (il cui servizio è invece equiparato a quello

dei salariati di ruolo); e ciò, in riferimento agli artt. 3 e 36

Cost., nonché all'art. 14, lettera q), dello Statuto siciliano, che

"impone al legislatore regionale di attribuire ai funzionari ed

impiegati della Regione uno stato giuridico ed economico non inferiore

a quello del personale statale".

3. - È anche intervenuto il Presidente della Regione siciliana,

per chiedere invece che la Corte "dichiari non rilevante ed

inammissibile la questione proposta", o che, in ogni caso, ne accerti

la non fondatezza.

In prima linea, la difesa della Regione osserva che la questione

sarebbe inammissibile perché la norma da applicare nel giudizio a quo

non consisterebbe nell'art. 1, bensì nell'art. 36 della legge

regionale n. 2 del 1962: là dove si richiamano, in quanto compatibili,

le norme relative al personale civile dell'Amministrazione dello Stato.

In effetti - si osserva - sul disposto dell'art. 36 si erano basati il

ricorso della parte privata e le conclusioni della Procura generale

della Corte dei conti, favorevoli all'accoglimento del ricorso stesso.

Si aggiunge, comunque, che la norma impugnata non si presterebbe

all'interpretazione datane dal giudice a quo. La espressa menzione dei

"salariati di ruolo e non di ruolo", contenuta nel secondo comma

dell'art. 1, si spiegherebbe perché, all'atto dell'entrata in vigore

della legge regionale n. 2 del 1962, alcuni salariati non di ruolo

risultavano tuttora in servizio; mentre gli impiegati non di ruolo

erano stati "inquadrati in ruoli regionali transitori".

Quanto al caso specifico del personale di ruolo delle scuole

professionali, già in base all'art. 21, sesto comma, della legge

regionale n. 63 del 1950 (come sostituito dall'art. 1 della legge

regionale n. 13 del 1959) si sarebbero dovute ritenere applicabili le

disposizioni concernenti la quiescenza del corrispondente personale

dello Stato. Conseguentemente, dovrebbe ora applicarsi il trattamento

di quiescenza previsto dall'art. 8 della legge statale 28 luglio 1961,

n. 831 (la cui disciplina è stata mantenuta ferma dall'art. 2, ultimo

comma, della legge n. 1077 del 1966).

Di qui la conclusione che la normativa regionale impugnata ben

potrebbe interpretarsi in un senso "conforme ai dettami

costituzionali"; e che pertanto ne deriverebbe l'infondatezza della

questione in esame.

4. - Sia il Presidente della Regione siciliana, sia la parte

privata, hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive tesi. Le

argomentazioni addotte sono analoghe a quelle già esposte.

In particolare, la Regione siciliana ribadisce i dubbi sulla

rilevanza della questione sollevata; e ciò, in quanto agli impiegati

non di ruolo non sarebbe precluso l'accesso al trattamento di

quiescenza a carico del Fondo regionale. La diversa interpretazione

data dal giudice a quo si porrebbe in contrasto con tutta l'evoluzione

della legislazione in materia; in ogni caso, essa non sarebbe

giustificata né dalla lettera né dallo spirito della legge in esame.

A sua volta, la parte privata premette di non aver ovviamente

alcun interesse a contrastare la tesi della Regione. Ritiene, per

altro, di dover fare qualche precisazione: in primo luogo, il mancato

riferimento della norma impugnata agli impiegati non di ruolo non

potrebbe farsi discendere dall'inesistenza - all'epoca - di

appartenenti a tale categoria, dal momento che nelle scuole

professionali regionali vi erano insegnanti non di ruolo. In secondo

luogo, sarebbe più esatto dichiarare non fondata piuttosto che

considerare inammissibile la proposta questione, dal momento che il

giudice a quo avrebbe pur sempre effettuato il necessario giudizio di

rilevanza.

Nel merito si ribadisce che, ove la Corte accogliesse

l'interpretazione del giudice a quo, non vi dovrebbero essere dubbi

sulla violazione dell'art. 3, come pure dell'art. 36 Cost. e dell'art.

14 lett. q) dello Statuto siciliano. L'estensione del sindacato di

legittimità a questi ulteriori profili, sebbene trascurati

dall'ordinanza di rimessione, soddisferebbe del resto l'esigenza

dell'economia dei giudizi, evitando "la reiterata sottoposizione alla

Corte stessa di questioni inerenti alla medesima norma ordinaria".

5. - Nella pubblica udienza, tuttavia, la difesa della parte

privata ha fatto propria la conclusione dell'infondatezza, sulla base

di una analitica esposizione dei motivi che indurrebbero a respingere

l'interpretazione della norma impugnata e della complessiva

legislazione regionale vigente in materia, posta a base dell'ordinanza

di rimessione. Considerato in diritto :

1. - La Corte è chiamata a decidere se in base al combinato

disposto del primo e secondo comma dell'art. 1 della legge regionale

siciliana 23 febbraio 1962, n. 2, debba tuttora escludersi che agli

impiegati non di ruolo della Regione spetti il diritto a pensione, a

carico dell'apposito fondo istituito dall'art. 16 della legge

regionale 29 luglio 1950, n. 65; e se, di conseguenza, la previsione

dell'art. 1, primo comma (in quanto riferita ai soli "impiegati di

ruolo dell'Amministrazione della Regione"), contrasti con il principio

costituzionale di eguaglianza, per la deteriore condizione attribuita

agli impiegati non di ruolo, i quali verrebbero in tal modo posti a

carico dell'INPS, godendo perciò di un trattamento di quiescenza

inferiore a quello erogato dalla Regione medesima.

La difesa della Regione eccepisce preliminarmente - come già si

è ricordato in narrativa - che la questione sarebbe inammissibile per

difetto di rilevanza. Se correttamente interpretata, la norma in esame

non porrebbe ostacolo all'accoglimento dei ricorsi della parte

privata, tanto più che essi non si fonderebbero sul primo comma

dell'art. 1, bensì sul richiamo operato dall'art. 36 della legge

regionale n. 2 del 1962: in virtù del quale - per tutto quanto non

sia stato previsto dalla legge stessa - dovrebbero applicarsi "le

norme relative al personale civile dell'Amministrazione dello Stato",

ivi compreso il sopravvenuto principio di equiparazione fra il

personale di ruolo e quello non di ruolo, ai fini del trattamento di

quiescenza.

Ma la tesi non può esser condivisa. L'art. 36 della legge in

questione rimanda alle predette norme statali per imporre la loro

applicazione, "in quanto compatibili" con le corrispondenti norme

regionali. E l'ordinanza di rimessione deduce appunto che "tale

applicabilità non può ritenersi operante nella specie in ragione di

una evidente incompatibilità del sistema normativo regionale con

quello statale"; sicché le obiezioni avanzate dalla difesa della

Regione rilevano - se mai - sul piano del merito della proposta

impugnativa, ma non valgono a dimostrarne l'inammissibilità.

2. - Vero è, tuttavia, che il fulcro del problema - opportunamente

messo in evidenza dallo stesso giudice a quo - consiste nel rapporto

fra norme legislative regionali e norme legislative statali in tema di

trattamento di quiescenza del personale non di ruolo della Regione

siciliana.

Di massima, per le Regioni differenziate qual è la Sicilia,

dotate di una potestà legislativa primaria od "esclusiva" in materia

di ordinamento dei propri uffici e di trattamento del proprio

personale, il principio costituzionale di eguaglianza non esclude che

tale trattamento possa essere diverso da quello spettante al personale

statale. Ma, quanto alla Sicilia, l'esigenza che il personale regionale

non venga comunque assoggettato ad arbitrarie discriminazioni risulta

rafforzata dalla specifica previsione dell'art. 14 lett. q) dello

Statuto speciale, per cui lo "stato giuridico ed economico degli

impiegati e funzionari della Regione" dev'essere "in ogni caso non

inferiore a quello del personale dello Stato". Nel giudicare d'una

impugnativa promossa per il deteriore trattamento pensionistico che

sarebbe stato attribuito agli impiegati non di ruolo

dell'Amministrazione regionale rispetto ai corrispondenti impiegati

dell'Amministrazione dello Stato, questa previsione non può essere

ignorata o trascurata dalla Corte, malgrado il giudice a quo non vi

abbia fatto un esplicito riferimento, limitandosi a denunciare la

violazione dell'art. 3 Cost.: le questioni di eguaglianza delle leggi

vanno infatti affrontate anche in vista di ogni altra disposizione di

rango costituzionale, che nella specie concorra a garantire

l'eguaglianza stessa.

Ora, il richiamo di tutte "le norme relative al personale civile

dell'Amministrazione dello Stato" - presenti ed avvenire nel momento

dell'entrata in vigore della legge regionale n. 2 del 1962 - non è

dunque il frutto di una libera scelta del legislatore siciliano; ma

rappresenta lo strumento più idoneo ad assicurare una continua ed

immediata osservanza del precetto stabilito dall'art. 14, lett. q)

dello Statuto. Sotto questo aspetto, l'art. 36 della legge predetta

assume perciò la portata di un principio generale, che non soffre

interpretazioni restrittive.

D'altro canto, in ordine al caso in esame può considerarsi

pacifico - tanto più che sul punto concordano il giudice a quo, la

parte privata, il procuratore generale presso la sezione

giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana e la

difesa della Regione medesima - che a favore degli impiegati civili

non di ruolo dello Stato l'attribuzione del trattamento di quiescenza

spettante al personale civile di ruolo, salvo il riscatto del servizio

prestato anteriormente, è stata disposta a partire dagli artt. 1 e 2

della legge 6 dicembre 1966, n. 1077 (che ha generalizzato quanto già

statuito dall'art. 8 della legge 28 luglio 1961, n. 831, limitatamente

agli "insegnanti incaricati forniti di abilitazione all'insegnamento,

nonché ai loro familiari in caso di morte"). Né può dubitarsi che

anche sull'applicazione di una tale disciplina, a favore del personale

non di ruolo della Regione Sicilia, incida la disposizione dell'art.

14 lett. q) dello Statuto: poiché in tal campo non si ravvisano

caratteristiche distintive del pubblico impiego regionale, che

impongano o giustifichino (come nel caso considerato dalla sentenza n.

12 del 1980) determinate peculiarità dello "stato giuridico ed

economico degli impiegati e funzionari della Regione", non consentendo

che li si metta a raffronto con il corrispondente personale dello

Stato.

3. - Per tutte queste ragioni, la sola ricostruzione della norma

impugnata che sia "conforme ai dettami costituzionali" (come

espressamente osserva la difesa della Regione) è quella per cui la

norma stessa non preclude l'operatività - nella specie - dei criteri

desumibili dalla legge statale n. 1077 del 1966, ma lascia anche in

tal senso fermo il richiamo effettuato dall'art. 36 della legge

regionale n. 2 del 1962. Ed è l'interpretazione adeguatrice che, nel

dubbio, va preferita rispetto a quella adottata dall'ordinanza di

rinvio, per contestare la legittimità costituzionale del trattamento

di quiescenza che sarebbe stato riservato agli impiegati regionali

non di ruolo.

In verità, la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la

Regione siciliana sostiene che l'art. 1, primo comma, della legge

regionale n. 2 del 1962 non lascerebbe margine ad incertezze

interpretative di sorta, bensì comporterebbe una evidente

discriminazione degli impiegati non di ruolo. Ma l'assunto non si

dimostra fondato.

In primo luogo, non è certo decisivo l'argomento testuale, per

cui l'art. 1, primo comma, della legge in esame non riguarda se non

gli "impiegati di ruolo dell'Amministrazione della Regione" (in

contrapposizione, anzi, ai "salariati" della Regione medesima, che il

secondo comma considera complessivamente, tanto "di ruolo" quanto "non

di ruolo"). Senza che occorra verificare se al momento dell'entrata

in vigore di quella legge esistessero impiegati regionali non di ruolo

(ciò che la difesa della Regione ha negato), sta di fatto che allora

non vigeva, per lo stesso personale civile dell'Amministrazione dello

Stato, l'equiparazione del trattamento di quiescenza senza

distinzione fra dipendenti di ruolo e non di ruolo. Il che, tuttavia,

non vale ad escludere che il criterio introdotto dall'art. 1 della

legge statale n. 1077 del 1966 dovesse trovare immediata applicazione

circa il personale della Regione Sicilia, dato il carattere mobile o

formale - anziché recettizio - del rinvio configurato dalla

disposizione finale dell'art. 36.

In secondo luogo, non si possono trarre indicazioni univoche e

risolutive nemmeno dalla serie delle leggi regionali posteriori a

quella in esame (n. 7 del 1971, n. 7 e n. 34 del 1974, n. 38 del 1975,

n. 87 del 1977), dalle quali il giudice a quo desume l'intendimento di

mantenere - in sede di quiescenza - la distinzione già in atto fra

gli impiegati regionali di ruolo e non di ruolo. Trattasi, infatti, di

leggi largamente successive nel tempo (ed anzi conseguenti, nella

maggior parte delle ipotesi, alla stessa cessazione del rapporto di

cui si controverte dinanzi alla sezione giurisdizionale della Corte

dei conti per la Regione siciliana): nessuna delle quali ha comunque

abrogato o modificato gli artt. 1 e 36 della legge regionale n. 2 del

1962. In altre parole, le leggi indicate dall'ordinanza di rinvio si

pongono tutte su piani diversi da quella che attualmente è in

discussione; ed anche quando dettano norme di portata generale

anziché settoriale, esse richiedono - a loro volta - di venire

interpretate ed eventualmente sindacate (come questa Corte ha già

fatto - mediante la sentenza n. 21 del 1978 - quanto all'art. 4 della

legge regionale approvata il 7 luglio 1977 e poi promulgata con il n.

87 del 17 ottobre 1977).

Conclusivamente, né dal testo della disposizione impugnata né

dall'insieme delle norme vigenti in materia di trattamento di

quiescenza dei dipendenti statali e regionali non di ruolo si ricavano

dunque argomenti che impongano di pervenire alla ricostruzione

sostenuta dal giudice a quo, anziché alla predetta interpretazione

adeguatrice. Ed in questi termini va pronunciato il rigetto della

proposta impugnativa.