Sentenza n. 105/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13 della

legge regionale siciliana 5 aprile 1952, n. 11, promosso con

l'ordinanza 9 agosto 1956 della Giunta provinciale amministrativa di

Messina, emessa su ricorso di Melazzo Giuseppe contro Salutari

Raffaello, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 279 del 3 novembre

1956 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 70 del 30

ottobre 1956 ed iscritta al n. 318 del Registro ordinanze 1956.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica dell'8 maggio 1957 la relazione del

Giudice Mario Bracci;

uditi gli avvocati Giuseppe Melazzo e Enzo Silvestri.

Ritenuto in fatto :

Il 10 giugno 1956 l'Ufficio elettorale di Messina proclamò eletto

alla carica di consigliere comunale, in seguito alle elezioni

amministrative del 27 maggio 1956 per il Comune di Messina, il dott.

Raffaello Salutari, iscritto nelle liste elettorali del Comune di

Reggio Calabria.

Contro questa proclamazione l'Avv. Giuseppe Melazzo, primo dei non

eletti della lista alla quale apparteneva il dott. Raffaello Salutari,

presentò ricorso al Consiglio comunale di Messina, sostenendo che lo

stesso dott. Salutari non poteva essere eletto perché non iscritto

nelle liste elettorali di un Comune della Regione siciliana.

Difatti l'art. 13 della legge regionale 5 aprile 1952, n. 11, che

modificò l'art. 14 del T.U. 5 aprile 1951, n. 203, sulla composizione

degli organi delle amministrazioni comunali, dispone: "Sono eleggibili

a consiglieri comunali gli iscritti nelle liste elettorali di qualsiasi

comune della Regione, purché sappiano leggere e scrivere".

(Quest'articolo 13 è indicato in tutti gli atti della causa come art.

16, ma non vi è dubbio che trattasi di un errore materiale, derivato

dalla diversa numerazione adottata da un testo coordinato delle norme

statali e regionali, edito ufficiosamente nel 1952 dall'Assessorato

degli enti locali della Regione siciliana).

Il Consiglio comunale di Messina respinse il ricorso con la

deliberazione consiliare 25 giugno 1956, che fu impugnata dall'Avv.

Melazzo, per lo stesso motivo, davanti alla G.P.A. di Messina.

Il dott. Salutari si oppose all'istanza del Melazzo e sostenne che

l'invocata norma regionale (art. 13 legge regionale 5 aprile 1952, n.

11) era costituzionalmente illegittima, sia perché la materia

dell'elettorato comunale e provinciale non era compresa nella

competenza legislativa della Regione (art. 14, lettera o, dello Statuto

siciliano), sia perché, in ogni caso, il ricordato art. 13 della legge

regionale costituiva un'evidente violazione del principio

dell'eguaglianza sancito dall'art. 51 della Costituzione per l'accesso

alle cariche elettive.

La G.P.A. ritenne che la questione di legittimità costituzionale,

sollevata in via d'eccezione dal dott. Salutari, fosse rilevante ai

fini della decisione della causa e che ricorressero gravi motivi per

fare dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 13 della

legge regionale 5 aprile 1952, n. 11, in relazione all'art. 14, lettera

o, dello Statuto siciliano e all'art. 51 della Costituzione.

Perciò la G.P.A. di Messina con ordinanza 9-14 agosto 1956,

regolarmente notificata e comunicata, sospese il processo e ordinò che

gli atti fossero trasmessi a questa Corte ai sensi dell'art. 23 della

legge 11 marzo 1953, n. 87.

Quest'ordinanza fu pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica del 3 novembre 1956 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione

siciliana del 30 ottobre 1956.

Davanti alla Corte costituzionale è intervenuta la Regione

siciliana in persona del suo Presidente ed ha sostenuto, con deduzioni

depositate tempestivamente, l'infondatezza della questione di

legittimità costituzionale, sia perché la materia della elezione

degli organi degli enti locali non potrebbe dissociarsi

dall'ordinamento degli enti stessi e sarebbe quindi compresa nelle

ampie locuzioni di cui all'art. 14, lettera o, e all'art. 15 dello

Statuto siciliano ("regime" e "ordinamento" degli enti locali), sia

perché, trattandosi di materia di legislazione esclusiva siciliana, i

principi posti dalle leggi ordinarie dello Stato non costituirebbero un

limite per l'attività legislativa regionale.

D'altra parte il principio dell'eguaglianza, di cui all'art. 51

della Costituzione, non sarebbe violato dal requisito dell'iscrizione

in una lista comunale siciliana, perché le sole disuguaglianze

costituzionalmente illegittime sarebbero quelle dell'art. 3 della

Costituzione (sesso, razza, lingua, religione, ecc.). Anzi il requisito

dell'iscrizione in una lista elettorale d'un comune della Sicilia,

essendo indice d'un vincolo particolare fra il cittadino e il

territorio, realizzerebbe proprio gli interessi autonomistici che la

Carta costituzionale intende garantire.

L'Avv. Melazzo, che ha presentato tempestivamente le proprie

deduzioni, ha sostenuto in questa sede che la questione di legittimità

costituzionale relativa ad una legge regionale siciliana non può

essere sollevata in via incidentale, essendo ammessa soltanto

l'impugnazione in via principale delle norme regionali ad iniziativa

del Commissario dello Stato. Anzi la mancata impugnazione da parte del

Commissario avrebbe "impresso alla norma stessa la legittimità

costituzionale". Nel merito l'Avv. Melazzo ha ripetuto i motivi del

ricorso davanti alla G.P.A. di Messina ed ha fatto proprie le ragioni

avanzate dalla Regione siciliana, intervenuta nel giudizio.

Il dott. Salutari non è comparso davanti alla Corte

costituzionale.

L'Avv. Melazzo e la Regione siciliana hanno svolto, alla pubblica

udienza dell'8 maggio 1957, le ragioni delle proprie difese ed hanno

insistito perché sia dichiarata infondata la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 13 della legge regionale 5 aprile 1952, n. 11. Considerato in diritto :

L'eccezione pregiudiziale circa l'inammissibilità della questione

incidentale di legittimità costituzionale, in quanto le norme

regionali siciliane sarebbero impugnabili soltanto in via principale ad

iniziativa del Commissario dello Stato, è priva di qualsiasi serio

fondamento. Difatti il comma secondo dell'art. 2 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, espressamente dispone che una

legge della Regione possa essere impugnata mediante proposizione della

questione di legittimità costituzionale nel corso di un giudizio

quando il giudice non la ritenga manifestamente infondata. Perciò è

del pari priva di fondamento l'eccezione circa la presunzione assoluta

di legittimità costituzionale delle leggi regionali siciliane che non

siano state impugnate in via principale dal Commissario dello Stato.

Quanto al merito non sembra fondata l'eccezione secondo la quale la

materia dell'elettorato comunale sarebbe del tutto esclusa dalla

competenza legislativa della Regione siciliana con la conseguente

illegittimità costituzionale dell'art. 13 della legge regionale 5

aprile 1952, n. 11, che ha imposto la iscrizione nelle liste di un

comune della Sicilia quale requisito per l'eleggibilità alla carica di

consigliere comunale.

L'ordinamento degli enti locali in Sicilia, secondo lo Statuto 15

maggio 1946, n. 455, ha aspetti speciali e caratteristici: sono state

soppresse "le circoscrizioni provinciali e gli organi e gli enti

pubblici che ne derivano" (art. 15), e l'ordinamento è basato "sui

comuni e sui liberi consorzi comunali dotati della più ampia

autonomia" (art. 15). È perciò del tutto ragionevole che la legge

elettorale debba tenere conto della mutata disciplina legislativa

siciliana in materia d'organizzazione di comuni e di provincie.

Le ragioni addotte per negare alla Regione questo potere

legislativo non sono persuasive.

L'argomento letterale ("regime degli enti locali", art. 14, lett.

o; "ordinamento degli enti locali", art. 16 dello Statuto) non sembra

favorevole alla tesi negativa perché le ricordate locuzioni sono

abbastanza ampie da comprendere anche la disciplina elettorale.

D'altra parte non può attribuirsi una particolare efficacia

interpretativa al fatto che nello Statuto siasi espressamente parlato

della legge elettorale a proposito dell'Assemblea regionale (art. 3),

mentre si è taciuto riguardo ai comuni e alle provincie: ciò si

spiega facilmente quando si pensi che l'Assemblea regionale era un

organo nuovo, di particolare importanza, per il quale non esistevano

nella nostra legislazione precedenti che potessero servire da modello,

né sicuri principi dai quali potessero trarsi criteri direttivi al

riguardo.

Neppure può farsi riferimento all'art. 122 della Costituzione che

fissa il principio dell'esigenza d'una legge statale per la disciplina

dell'elezione dei consiglieri regionali: da ciò si vorrebbe dedurre

che a maggior ragione dovrebbe essere statale la legge elettorale per i

comuni e per le provincie. Ma l'argomento è se mai a favore

dell'opposta tesi perché nella Sicilia, regione a statuto speciale,

vige il principio dell'esigenza della legge regionale anche per

l'elezione dei consiglieri regionali.

Lo stesso può dirsi a proposito dell'art. 128 della Costituzione,

secondo il quale le provincie e i comuni sono enti autonomi nell'ambito

dei principi fissati da leggi statali. Neppure questo limite dei

principi contenuti nelle leggi statali sembra invocabile per la

legislazione siciliana in materia di comuni e di provincie, data la

disciplina statutaria speciale che ha soppresso, ad esempio, le

provincie, di cui è rimasto soltanto il nome ad indicare il libero

consorzio di comuni, cioè un'organizzazione amministrativa autonoma,

retta da principi diversi da quelli delle leggi statali.

È perciò da ritenersi che anche la materia dell'elettorato

comunale sia di competenza della legislazione regionale siciliana, come

del resto riconobbe lo Stato che non impugnò per illegittimità

costituzionale la legge elettorale amministrativa regionale del 5

aprile 1952, n. 11, e come ebbe occasione di confermare il Consiglio di

Stato, sia pure modificando il proprio precedente avviso contrario.

Ben diversa serietà ha l'altra eccezione, fatta propria della

G.P.A. di Messina, quella cioè che mette in luce il contrasto fra la

norma dell'art. 13 della legge regionale, n. 11, del 1952 e l'art. 51

della Costituzione, che pone l'esigenza delle condizioni di

eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge, per accedere

alle cariche elettive.

Questa Corte ha già avuto occasione d'affermare che il principio

dell'eguaglianza dei cittadini non impone una parificazione di tutte le

situazioni di fatto con conseguente obbligo costituzionale di

disciplinare uniformemente la materia e non priva il legislatore della

potestà di adeguare la disciplina giuridica ai vari aspetti della vita

sociale.

Ma quando sussista una precisa riserva di legge circa i requisiti

necessari perché determinati rapporti si svolgano in condizioni 'di

eguaglianza, per tutti i cittadini sul piano nazionale, bisogna che i

termini di questa eguaglianza, che è necessariamente una proporzione

fra due o più termini, siano del pari sul piano nazionale. Da ciò

deriva che quantunque non si possa affermare in senso assoluto che la

riserva di legge dell'art. 51 della Costituzione sia una riserva di

legge statale, tuttavia, per una ragione logica prima che giuridica, i

principi di quest'eguaglianza di trattamento, relativa ai diritti

politici, debbono risultare da leggi dello Stato, in quanto lo Stato

soltanto presiede all'equilibrio generale degli interessi dei cittadini

a partecipare al reggimento dello Stato stesso.

È difatti ovvio che se fosse consentito alle Regioni di emanare

norme che sanciscano privilegi in materia di diritti politici, la

rivalità fra le regioni potrebbe divenire la regola di questi

rapporti, con pregiudizio della stessa unità politica dello Stato

italiano, solennemente affermata anche dallo Statuto siciliano. Se

invece norme particolarmente favorevoli, anche in materia di diritti

politici, fossero affermate a vantaggio magari di una sola regione, ma

dalla legislazione statale, il pericolo della rivalità non

sussisterebbe perché la norma di favore sarebbe in tal caso il

risultato d'un apprezzamento degli interessi generali fatto dal

Parlamento che è l'organo competente a stabilire i requisiti concreti

dell'eguaglianza per tutti i cittadini.

Perciò, anche ammesso che la disciplina elettorale amministrativa

possa essere stabilita da legge regionale, l'autonomia regionale in

materia di requisiti per accedere in condizioni di eguaglianza alle

cariche elettive deve essere strettamente limitata dai principi della

legislazione statale.

D'altra parte è da presumersi che i principi della legislazione

statale in materia di condizioni per l'accesso alle cariche elettive

rispondano alle esigenze dell'autonomia, compresa quella speciale

siciliana, perché il T.U. del 5 aprile 1951, n. 203, delle leggi per

la composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni

comunali non può non avere tenuto conto del precetto dell'art. 5 della

Costituzione.

È perciò da ritenersi che nel caso attuale i requisiti posti

dall'art. 13 della legge siciliana 5 aprile 1952 n. 11, per

l'elettorato comunale passivo violino gravemente le condizioni

d'eguaglianza per l'accesso alle cariche elettive quali risultano dalla

legislazione statale ai sensi degli artt. 51 e 5 della Costituzione,

secondo i principi dell'autonomia.

Appare evidente infatti che se la legislazione siciliana potesse

escludere dall'elettorato comunale passivo tutti coloro che non siano

iscritti nelle liste elettorali dei comuni della Sicilia, mentre questo

diritto, nel rimanente territorio della Repubblica, spetta a tutti

coloro che siano iscritti nelle liste elettorali di un qualunque comune

d'Italia, dovrebbe ammettersi, per esigenze d'eguaglianza, che fosse

legittimo escludere dall'elettorato comunale passivo nel rimanente

territorio d'Italia tutti coloro che risultino iscritti nelle liste

elettorali dei comuni siciliani.

Invece è principio generale in materia d'autonomia comunale che,

per aprire le amministrazioni municipali al respiro degli interessi

nazionali e per liberarle dal giuoco degli interessi puramente locali e

particolari, convenga scegliere liberamente gli amministratori comunali

anche sul piano nazionale.

Poiché le valutazioni, che hanno indotto il legislatore statale ad

adottare questo principio, sono politiche, non spetta alla Corte

giudicare se tale principio sia giusto o comunque se altri ve ne siano

da preferirsi. Certamente non si può escludere in astratto, sul piano

politico, che anche il criterio della base regionale, prescelto dalla

legislazione siciliana, sia buono.

Ma tale principio può essere adottato in sede legislativa soltanto

dal Parlamento, perché soltanto il Parlamento può assicurare

eguaglianza di condizioni all'elettorato italiano, sia ponendo eguale

per tutti il requisito dell'iscrizione nelle liste dei comuni della

regione per l'accesso alla carica di consigliere comunale, sia ponendo

questo requisito soltanto per una o per alcune regioni italiane in

considerazione di condizioni di fatto particolari che giustifichino la

diversità del trattamento in funzione d'interessi generali sul piano

nazionale.

La Regione eccepisce al riguardo che le sole disuguaglianze vietate

nelle materie di legislazione esclusiva della Regione siciliana sono

quelle sancite dall'art. 3 della Costituzione. Ma quest'eccezione non

è fondata, perché la Regione siciliana deve rispettare nelle materie

di legislazione esclusiva anche tutti i limiti posti dalla Costituzione

della Repubblica in quanto non derogati dallo Statuto speciale e fra

questi vi sono senza dubbio, nella materia considerata dall'art. 51

della Costituzione, i requisiti previsti dalle leggi statali affinché

l'elettorato comunale passivo possa svolgersi in condizioni

d'eguaglianza per tutto il popolo italiano.