Sentenza n. 103/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del D.L.L. 19 ottobre

1944, n. 347, e del D.L.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896, promosso con

l'ordinanza 18 settembre 1956 del Pretore di Varallo Sesia, emessa nel

procedimento penale a carico di Malvestito Cesare ed altri, pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11 del 12 gennaio 1957 ed

iscritta al n. 331 del Registro ordinanze 1956.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica dell'8 maggio 1957 la relazione del

Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;

uditi l'Avv. Aldo Dedin e il sostituto avvocato generale dello

Stato Luciano Tracanna.

Ritenuto in fatto :

Con vari decreti penali il Pretore di Varallo Sesia condannava

Malvestito Cesare ed altri, imputati del delitto preveduto dallo art.

14 del D.L.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896, per avere posto in vendita

e venduto carne a prezzo superiore a quello fissato dal comitato

provinciale dei prezzi.

Contro tali decreti veniva proposta ritualmente opposizione

adducendosi, fra l'altro, la "incostituzionalità della norma'

contenuta nel citato art. 14, perché in contrasto con l'ultimo comma

dell'art. 41 della Costituzione".

Il Pretore, riuniti i procedimenti per definirli congiuntamente,

con ordinanza del 18 settembre 1956, disponeva la sospensione dei

medesimi e la trasmissione degli atti a questa Corte per la decisione

della suddetta questione di legittimità.

Nel provvedimento pretorile, a motivazione della determinazione

adottata, si rileva che gli imputati, opponendosi ai decreti penali di

condanna, hanno sollevato, in relazione all'art. 41 della Costituzione,

eccezione d'illegittimità del D.L.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896

nonché del D.L.L. 19 ottobre 1944, n. 347, dal quale i comitati dei

prezzi derivano i loro poteri; che l'art. 41 della Costituzione, dopo

avere affermato che l'iniziativa economica privata è libera, fa salvi

gli opportuni controlli, affinché essa sia indirizzata a fini sociali

e non si svolga con danno alla libertà e alla dignità umana; che nel

D.L.L. 19 ottobre 1944, n. 347, e nel D.L.C.P.S. 15 settembre 1947, n.

896, il potere di fissare i prezzi appare conferito al Governo senza

alcun limite e, comunque, all'infuori di alcuna delle ragioni

giustificative prevedute dalla Costituzione; che pertanto la eccezione

di illegittimità del D.L.L. 19 ottobre 1944, n. 347, e,

conseguentemente, dell'art. 14 del D.L.C.P.S. 15 settembre 1947, n.

896, non è tale da potersi definire manifestamente infondata.

L'ordinanza, notificata agli imputati e al Presidente del Consiglio

dei Ministri, comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento,

è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11 del

12 gennaio 1957.

Nel giudizio avanti questa Corte si sono costituiti Malvestiti

Cesare, Jonfer Luigi, Chiocca Flaminio, Locca Delfino, Delzanno Benito,

Ferraris Francesco, Barberis Virgilio, Spruzzola Vito, Colombo

Battista, Crevaroli Carlo e Burla Giuseppe, i primi cinque qui

rappresentati e difesi dagli avvocati Gennaro Wertmuller e Carlo Sequi,

in virtù di procura 22 gennaio 1957, comprensiva anche della elezione

di domicilio in Roma, presso lo studio dello Avv. Sequi, via Monte

Zebio, 24; gli altri, rappresentati anch'essi dai medesimi avvocati e

domiciliati elettivamente in Roma ugualmente in via Monte Zebio, 24, in

virtù di procura speciale 26 gennaio 1957.

Successivamente, i primi cinque associavano alla difesa l'avvocato

prof. Francesco Pierandrei e il Crevaroli l'Avv. Aldo Dedin.

È intervenuto il Presidente del Consiglio, rappresentato e difeso,

come per legge, dall'Avvocatura generale dello Stato.

La difesa del Malvestito ed altri nelle deduzioni del 29 gennaio

1957 assume, in via preliminare, che la cennata ordinanza del pretore

di Varallo Sesia non sarebbe chiara in quanto, dopo avere preso in

esame nella motivazione i decreti del 1944 e del 1946, che

attribuiscono al C.I.P. i poteri disciplinati nel decreto del 1947, non

si occupa del decreto del 1946 e dichiara non manifestamente infondata

l'eccezione di illegittimità costituzionale relativamente ai soli due

decreti del 1944 e del 1947, senza rigettare l'eccezione relativa al

decreto del 1946 ed omettendo, in proposito, ogni motivazione.

La stessa difesa, nelle deduzioni su menzionate, impugna sotto

altro aspetto la costituzionalità dei D.L.L. 23 aprile 1946, n. 363 e

D.L.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896, perché non ratificati dal

Parlamento, eletto nel 1948, entro un anno dalla sua entrata in

funzione, ai sensi degli artt. 3, primo comma, e 6 del D.L.L. 16 marzo

1946, n. 98.

La difesa, nelle stesse deduzioni, conclude "che sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale:

a) del D.L.L. 19 ottobre 1944, n. 347, e particolarmente degli

artt. 1, secondo comma, 3, 4 e 7;

b) del D.L.L. 23 aprile 1946, n. 363, e particolarmente dell'art.

6;

c) del decreto del Capo provvisorio dello Stato 15 settembre 1947,

n. 896, e particolarmente degli artt. 6, 9, 12, 14".

Nel merito la difesa del Malvestito rileva che, riferendosi il

terzo comma dell'art. 41 della Costituzione alla "legge", soltanto una

vera e propria delega legislativa poteva investire l'autorità

amministrativa dei poteri attribuiti, con i decreti legislativi del

1944 - 1947, ai comitati dei prezzi, cioè di poteri riservati

costituzionalmente al legislatore.

Che se poi, per evitare la censura di violazione dell'art. 41, si

dicesse che i comitati - prezzi fossero investiti di potestà

legislativa ed i loro atti fossero leggi delegate, i controversi

decreti legislativi non sfuggirebbero egualmente alla denunzia di

incostituzionalità, non avendo la delega che in essi sarebbe contenuta

i requisiti essenziali prescritti dall'art. 76 della Costituzione.

Ammesso tuttavia che all'autorità amministrativa possano essere

attribuiti dei poteri nella materia in esame, essi però non devono

identificarsi, quanto al contenuto, con lo stesso potere legislativo.

Il che invece sarebbe accaduto per i provvedimenti dei comitati

interministeriale e provinciali dei prezzi, atteso che attraverso la

disciplina dei prezzi stessi l'intera economia nazionale può essere

agevolmente manovrata.

Infatti, determinare un programma - come è prescritto dall'art. 41

della Costituzione - significherebbe predisporre un'attività con un

triplice ordine di limitazioni: di tempo, di oggetto, di fini.

Ma nei decreti legislativi in argomento non vi sarebbe alcuna di

tali limitazioni.

Non di tempo, perché al riguardo manca ogni accenno.

Non di oggetto, attesa la portata degli artt. 4 del D.L.L. n. 347

del 1944 e 6 del D.L.L. n. 363 del 1946, nonché la mancanza di ogni

disposizione, in proposito, nel D.L.C.P.S. n. 896 del 1947.

Non di fini, in quanto soltanto l'art. 1 del D.L.L. 19 ottobre

1944, n. 347, stabilisce, che "è istituito un comitato

interministeriale dei prezzi per il coordinamento e la disciplina dei

prezzi".

Ma, a guardar bene, il coordinamento e la disciplina dei prezzi non

costituirebbero un fine, ma un mezzo. Invero, il fine dev'essere

l'utilità sociale, che il legislatore non può considerare in

astratto, ma deve disciplinare in concreto, tanto più quando delega

alla pubblica amministrazione il potere amplissimo di attuare codesta

disciplina.

La difesa del Malvestito rileva ancora che si dovrà esaminare se i

decreti n. 363 del 1946 e n. 896 del 1947 non debbano considerarsi

decaduti per mancata ratifica, ai sensi dell'art. 6 del D.L.L. 16 marzo

1946, n. 98, secondo il quale i provvedimenti legislativi emanati dal

Governo, deliberati "nel periodo della Costituzione e sino alla

convocazione del Parlamento, a norma della nuova Costituzione, devono

essere sottoposti a ratifica del nuovo Parlamento entro un anno dalla

sua entrata in funzione", cioè entro l'8 maggio 1949.

Deve stabilirsi cioè se la ratifica, come sopra preveduta, doveva

intervenire entro il termine anzidetto o se, ad evitare la decadenza,

era sufficiente la semplice presentazione dei decreti al Parlamento per

la ratifica stessa.

E conclude nei termini su trascritti.

Secondo l'Avvocatura dello Stato, la sola garanzia richiesta

dall'art. 41 della Costituzione per gli interventi dello Stato atti a

disciplinare la iniziativa privata, nel campo della produzione intesa

lato sensu, è che i "programmi", cioè i piani, ed i controlli siano

previsti da apposite disposizioni di legge, non siano cioè direttive e

controlli arbitrariamente adottati dall'amministrazione. Ma tale

garanzia risulta soddisfatta allorché dalla legge sia stato

determinato il tipo o specie di programma o di controllo, senza che né

l'uno, né l'altro debbano essere regolati dalla legge stessa in ogni

parte o modalità. Il che sarebbe, del resto, nella specie praticamente

impossibile, data la esigenza di adeguare prontamente il vincolo ai

successivi mutamenti dei costi e della situazione economica e monetaria

(c. d. sistema del blocco elastico e manovrato).

Pertanto, avendo il legislatore del 1944 e del 1947 attribuito al

C.I.P. ed ai comitati provinciali la competenza alla emanazione di

provvedimenti amministrativi a carattere generale diretti, appunto, a

realizzare le finalità, fissate da esso stesso legislatore, del

coordinamento e della disciplina dei prezzi, non può ritenersi che

questo tipo di controllo sulla distribuzione di alcuni beni,

prestazioni e servizi di utilità generale non sia stato previsto dalla

legge e da questa direttamente attribuito, per quanto attiene al suo

concreto esercizio, agli organi esecutivi.

E così conclude: "Piaccia alla Ecc.ma Corte costituzionale

dichiarare che non sussiste la illegittimità costituzionale del D.L.L.

19 ottobre 1944, n. 347, e del D.L.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896,

in relazione all'art. 41 della Costituzione; di conseguenza dichiarare

le dette due leggi valide ed efficaci ad ogni effetto".

Nel termine stabilito dall'art. 10 delle norme integrative per i

giudizi davanti a questa Corte, sia la difesa del Malvestito che quella

del Presidente del Consiglio dei Ministri hanno presentato ampie

memorie illustrative le quali possono così sintetizzarsi.

All'uopo vanno segnalati preliminarmente, raggruppandoli, taluni

rilievi della difesa del Malvestito; cioè, che con l'attuale

regolamentazione della materia possono ritenersi violati gli articoli

3, 23, 97 e 113 della Costituzione, oltre l'art. 41 cui fa espresso

riferimento l'ordinanza del Pretore di Varallo Sesia.

Il primo, in quanto vi sarebbe una lesione del principio di

eguaglianza dei cittadini, a danno o favore di determinate categorie di

soggetti, a seconda che i medesimi siano interessati alle merci o ai

servizi sottoposti o, viceversa, esclusi dai limiti di prezzo.

Il secondo, in quanto con il sistema attuale si potrebbe

determinare una imposizione tributaria in via mediata; nei confronti,

cioè, di quelle categorie alle quali si impone un prezzo massimo molto

contenuto.

L'art. 97, in quanto nei ripetuti decreti legislativi mancano,

riguardo al funzionamento dei comitati - prezzi, le regole procedurali

e le garanzie necessarie affinché le funzioni demandate a detti organi

siano svolte in maniera più adeguata e completa.

Potrebbe ritenersi violato, infine, l'art. 113 - ove i

provvedimenti dei comitati prezzi si considerassero atti amministrativi

in quanto, i medesimi non essendo motivati, sarebbe pressoché

impossibile, nei loro confronti, l'esercizio della garanzia

giurisdizionale specialmente per il vizio di eccesso di potere nelle

sue varie forme.

Ribadisce poi la difesa del Malvestito che il terzo comma dell'art.

41 va interpretato nel senso che la legge, nel determinare i programmi

e i controlli, individua anche i fini sociali, in rapporto ai quali i

primi vengono fissati, affinché agli organi competenti anch'essi

legislativamente preveduti - venga offerto un preciso criterio o canone

direttivo secondo il quale svolgere la propria azione. La legislazione

limitativa sui prezzi, invece, non determinerebbe alcun programma e non

individuerebbe i fini sociali.

Passando poi ad esaminare la natura giuridica dei provvedimenti -

prezzi, la difesa del Malvestito prende in considerazione sia l'ipotesi

che a detti provvedimenti si riconosca il carattere di atti

amministrativi, sia l'ipotesi secondo la quale tratterebbesi di atti

che, pur emanati dall'esecutivo, sono sostanzialmente legislativi.

Si rileva che, nel primo caso, si avrebbe la cennata violazione

degli artt. 97 e 113 della Costituzione, ma che anche nel secondo caso

sarebbe lecito dubitare della validità dei ripetuti provvedimenti.

Si esclude, infatti, che questi, come atti legislativi, possano

essere considerati "leggi delegate" per quanto è stato detto nelle

deduzioni.

Si esclude, altresì, che possano essere considerati "regolamenti

delegati" in senso proprio, perché nella specie mancherebbe una

delega, sia esplicita che implicita, all'amministrazione per

l'esercizio di una competenza propria del potere legislativo.

Si pone in rilievo, infine, che i ripetuti provvedimenti, quali

atti sostanzialmente legislativi, potrebbero essere considerati

soltanto "regolamenti ministeriali". Più specificamente,

apparterrebbero alla categoria di quei regolamenti ministeriali, che

contengono norme giuridiche le quali superano l'ambito regolamentare in

senso proprio, esplicando la loro potestà disciplinatrice nei

confronti di materie coperte da "riserva di legge". Riserva la quale,

rispetto alle autonomie private, non opera solo nel senso che

esclusivamente una norma primaria, di legge formale, può regolare una

determinata materia, ma altresì nel senso che è necessaria

l'attribuzione di una esplicita potestà alla amministrazione affinché

questa possa incidere, con provvedimenti concreti, nelle sfere private

dei diversi soggetti.

Ma poiché la emanazione dei provvedimenti in parola non deriva

dalla attribuzione di una siffatta potestà agli organi che li

deliberano, ne consegue - si conclude - che anche per questa via tali

provvedimenti devono ritenersi illegittimi.

Si pone altresì in rilievo, che il blocco dei prezzi sorse in

Italia con il R.D.L. 5 ottobre 1936, n. 1746, e che il D.L.L.

dell'ottobre 1944, istitutivo del comitato interministeriale e dei

comitati provinciali dei prezzi, si inserisce nel sistema nato nel 1936

e perfezionato durante la guerra "per gli scopi contingenti propri del

periodo bellico".

Ciò posto, si domanda se possa dirsi conforme alle prescrizioni

contenute nell'art. 41 della Costituzione la perpetuazione di un

sistema ispirato a siffatti scopi. Ed invero se tale disposizione

tassativamente prescrive che i controlli sull'attività economica sono

consentiti solo se preordinati a certi fini sociali valutati dal

legislatore (ancorché implicitamente enunciati), ne deriverebbe

l'impossibilità di perpetuare certi controlli, quando gli scopi per

cui furono costituiti sono cessati: se nuovi fini si prospettano, essi

impongono una nuova valutazione ad opera del legislatore.

In conseguenza di tutto quanto innanzi esposto, la difesa del

Malvestito ed altri insiste nelle conclusioni spiegate con l'atto di

deduzione 29 gennaio 1957.

Per quanto attiene alla memoria presentata dall'Avvocatura generale

dello Stato, in essa preliminarmente si rileva che nessun accenno è

fatto al D.L.L. 23 aprile 1946, n. 363, nella ordinanza del Pretore e,

ciononostante, il Malvestito ha chiesto la dichiarazione di

incostituzionalità anche dell'art. 6 del cennato decreto. Ed ha

chiesto la medesima dichiarazione in ordine a determinati articoli

degli altri due decreti, articoli non specificati nell'ordinanza

stessa, che si riferisce genericamente ai soli decreti.

Ciò premesso si conclude che la questione in pratica ed, in

particolare, nel caso concreto, appare di scarsa rilevanza di fronte al

potere spettante alla Ecc.ma Corte, ed espressamente ad essa

riconosciuto dall'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, di prendere

in esame, d'ufficio e per proprio conto, la legittimità costituzionale

delle disposizioni legislative che si trovino in rapporto di così

stretta ed intima connessione con quelle espressamente impugnate e

rimesse al giudizio della Corte, che dalla declaratoria di

illegittimità di queste ultime non possa non necessariamente derivare

anche la declaratoria di illegittimità delle prime.

Si sottolinea, poi, che l'obbligo sancito dall'art. 6 del D.L.L.

16 marzo 1946, n. 98, riguarda soltanto il D.L.C.P.S. n. 896 del 1947

e che tale obbligo deve ritenersi soddisfatto con la presentazione al

Parlamento del provvedimento per la ratifica entro l'anno. E poiché

ciò è avvenuto, infondato è l'assunto della difesa del Malvestito

con cui si chiede la decadenza dei decreti del 1946 e del 1947 per

mancata ratifica.

Nel merito l'Avvocatura osserva che, analizzando l'art. 41, terzo

comma, della Costituzione, appare chiaro come i programmi, che devono

essere determinati con legge, altro non possono essere, nel campo

economico, che le direttive programmatiche dello Stato in una economia

controllata, per indirizzare l'azione dei privati e le iniziative dello

Stato nel campo della produzione dei beni e dei servizi.

Correlativa alla previsione dei "programmi" è la previsione dei

"controlli" che, nel campo della produzione e dello scambio, servono a

porre lo Stato in condizione di accertare se le direttive contenute nei

programmi siano eseguite.

Al riguardo, la garanzia richiesta dall'art. 41 per gli interventi

dello Stato - non solo possibili ma obbligatori - atti a disciplinare

l'iniziativa privata nel campo della produzione intesa lato sensu, è

che i programmi ed i controlli siano previsti da apposite disposizioni

di legge.

Ma in questa determinazione, che è, poi, una predeterminazione in

astratto del programma in senso generale e del tipo o specie di

controllo, si esaurisce la garanzia costituzionale dello art. 41 quanto

alla "riserva di legge".

In particolare - continua l'Avvocatura - non è scritto nell'art.

41, né può desumersi in nessun modo dalla interpretazione dello

stesso, che la legge debba regolare in ogni sua parte o modalità

l'intervento dello Stato nel campo della produzione e dello scambio, il

che sarebbe praticamente impossibile. Né, tanto meno, che se la legge

stessa vuole concedere, in questa materia, attribuzioni di carattere

amministrativo al potere esecutivo, debba queste stesse attribuzioni

circoscrivere in un triplice ordine di limiti - di tempo, di oggetto,

di fini - a somiglianza di quanto è prescritto dall'art. 76 della

stessa Costituzione per la delega legislativa.

Esaminata poi analiticamente la genesi dei decreti legislativi in

questione, l'Avvocatura pone in rilievo che è stata la stessa legge a

prevedere direttamente ed a regolare nelle linee essenziali e

fondamentali la disciplina ed il controllo dei prezzi delle merci e dei

servizi ritenuti di pubblica necessità o di pubblico interesse.

Invero, ove si consideri il provvedimento fondamentale del 1944

circa i poteri del comitato interministeriale prezzi e dei comitati

provinciali (poteri che non apparvero sostanzialmente modificati per

effetto dei decreti nn. 363 del 1946 e 896 del 1947), si vede come è

lo stesso legislatore che, per lo scopo espressamente dichiarato del

"coordinamento e della disciplina dei prezzi" (D.L.L. 19 ottobre 1944,

n. 347: art. 1), ha direttamente previsto e stabilito il programma e

la specie di controllo dello Stato in questo settore dell'economia.

Anche la materia, cioè l'oggetto di questo controllo, è stato

direttamente previsto dallo stesso legislatore e chiaramente

individuato nell'art. 1 del D. L. del 1944: "la determinazione dei

prezzi di qualsiasi merce, in ogni fase di scambio... nonché i prezzi

dei servizi e delle prestazioni".

Specifica, infine, l'Avvocatura dello Stato, i limiti che

l'attività dei ripetuti comitati incontra e che sarebbero costituiti:

a) dallo scopo espressamente dichiarato dal legislatore come

finalità della istituzione e della attività del C.I.P., cioè il

coordinamento e la disciplina dei prezzi (cfr. D.L.L. 19 ottobre 1944,

n. 347, art. 1); sicché l'azione amministrativa che violasse quello

scopo o, comunque, da esso deviasse, si presterebbe ad essere

censurata, attraverso il ricorso alle normali garanzie di giustizia

amministrativa poste a tutela degli interessi legittimi;

b) dal meccanismo proprio della funzione del C.I.P., che consiste

essenzialmente nell'adeguare il vincolo stabilito dalle originarie

norme sul blocco rigido dei prezzi ai successivi mutamenti dei costi e

della situazione economica e monetaria, secondo il sistema del c.d.

blocco elastico e manovrato. E di questa operazione di adeguamento i

termini non sono certamente fissati ad arbitrio od a capriccio di chi

deve, per legge, adempiervi;

c) dalla stessa speciale composizione sia del C.I.P. che dei

comitati provinciali, costituiti, il primo, dai Ministri preposti ai

ministeri finanziari ed economici e da tre esperti; i secondi da

rappresentanti designati da tutte le categorie interessate alla

produzione ed allo scambio delle merci e dei servizi.

Ciò posto, così formula l'Avvocatura le proprie conclusioni: "Si

insiste nelle conclusioni di cui all'atto d'intervento 18 ottobre 1956,

con la modifica circa la declaratoria di validità ed efficacia anche

del D.L.L. 23 aprile 1946, n. 363, per la eventualità che la Ecc.ma

Corte ritenga di esaminare la questione ad esso relativa, proposta

nelle deduzioni del patrocinio degli imputati".

Nella pubblica udienza del 7 marzo la difesa delle parti ha

illustrato i rispettivi scritti difensivi.

La difesa del Malvestito ed altri ha rinunziato alla pregiudiziale

riguardante la illegittimità costituzionale del D.L.L. 23 aprile 1946.

n. 363, e del D.L.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896, per essere

decaduti, per mancata ratifica del Parlamento, ai sensi dell'art. 6 del

D.L.L. 16 marzo 1946, n. 98.

Il ricorso è stato mandato in rilettura nell'udienza pubblica

dell'8 maggio 1957.

Nella fase di rilettura della causa, la difesa del Malvestito ed

altri ha depositato il 24 aprile 1957, nella cancelleria di questa

Corte, postilla ulteriormente illustrativa delle precedenti deduzioni e

in replica alle osservazioni del patrocinio dello Stato; insistendo in

modo particolare sulla violazione della "riserva di legge" richiesta

dall'art. 41 della Costituzione in punto di determinazione legislativa

dei controlli dei prezzi. Considerato in diritto :

La difesa del Malvestito ed altri, rileva, in via preliminare, che

per quanto l'ordinanza 18 settembre 1956 del Pretore di Varallo Sesia

abbia dichiarato "non manifestamente infondata" la questione di

legittimità costituzionale soltanto per i decreti legislativi 19

ottobre 1944, n. 347, e 15 settembre 1947, n. 896, la questione di

legittimità deve proporsi anche nei confronti del D.L.L. 23 aprile

1946, n. 363.

L'assunto non ha fondamento.

Risulta che il Pretore, nella motivazione dell'ordinanza, ha

precisato, correggendo un errore materiale di indicazione del

provvedimento impugnato in cui era incorsa la difesa della parte, che

la eccezione di illegittimità costituzionale da questa sollevata va

riferita al D.L.L. 19 ottobre 1944, n. 347, e al D.L.C.P.S. 15

settembre 1947, n. 896, quali fonti da cui "il potere di fissare i

prezzi appare conferito al Governo senza alcun limite e, comunque,

all'infuori di alcuna delle ragioni giustificative previste dalla

Costituzione".

Pertanto la questione di legittimità costituzionale va limitata ai

decreti legislativi del 1944, n. 347, e del 1947, n. 896, e non può

estendersi, come vorrebbe la difesa degli imputati, al D.L.L. 23

aprile 1946, n. 363, perché tale decreto non è stato da essi

impugnato, né se ne fa menzione nell'ordinanza.

Inoltre la questione di legittimità dei decreti legislativi ora

ricordati va considerata con riferimento all'art. 41 della Costituzione

e non anche, come vorrebbe la difesa del Malvestito, con riguardo alle

norme degli artt. 3, 23, 97, 113 della stessa Costituzione.

Tale estensione, contrastata dagli artt. 23, lett. a e b, della

legge 11 marzo 1953, n. 87, 1 della legge costituzionale 9 febbraio

1948, n. 1, e 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, nella

specie è da escludere; perché la predetta ordinanza pretorile propone

la questione di legittimità in riferimento all'art. 41, la sola

disposizione che si assume violata dai decreti legislativi impugnati.

Per completezza va rilevato che il D.L.C.P.S. 15 settembre 1947,

n. 896, fu presentato tempestivamente per la ratifica alla Camera dei

deputati (4 aprile 1949 - Documento, n. 520 - (Atti parlamentari 1949)

e venne ratificato con la legge 17 aprile 1956, n. 561 (D.L.L. 16 marzo

1946, n. 98, art. 6).

Così stabiliti i limiti oggettivi di questo giudizio, occorre

ricordare che i decreti in oggetto si collegano con i provvedimenti

legislativi che, in un primo tempo, introdussero il blocco rigido dei

prezzi, delle merci, delle forniture e dei servizi (R.D.L. 5 ottobre

1936, n. 1746, artt. 1 a 4; R.D.L. 19 giugno 1940, n. 953; R.D.L. 12

marzo 1941, n. 142) e, successivamente, consentirono il sistema dei

prezzi manovrati (R.D.L. 9 dicembre 1941, n. 1456, e R.D.L. 11 marzo

1943, n. 100), mantenuto dal D.L.L. 1944, n. 347, che istituì il

comitato interministeriale ed i comitati provinciali per la

coordinazione e la disciplina dei prezzi. Il D.L.L. 23 aprile 1946, n.

363, previde la possibilità del ritorno alla libera contrattazione per

alcune merci e prodotti (art. 6); mentre il D.L.C.P.S. 15 settembre

1947, n. 896, integrò la composizione dei comitati, riconfermando i

poteri ad essi attribuiti, con la facoltà di variare i prezzi

anteriormente fissati (art. 18).

Pertanto il comitato interministeriale da un lato ha il compito di

adeguare i prezzi alle sopravvenute esigenze, attraverso la

rivalutazione dei fattori della produzione; dall'altro di avviare, col

sistema del blocco elastico dei prezzi, il mercato verso il libero

scambio, pur nei limiti posti dalla Costituzione alla vita economica

privata per fini sociali.

Occorre ora esaminare, se le disposizioni dei decreti impugnati

siano in contrasto con le norme dell'art. 41 della Costituzione.

Questo articolo, dopo avete affermato, nel primo comma, che

l'iniziativa economica privata è libera, pone, nel secondo comma,

limiti a tale libertà; e nel terzo comma stabilisce che la legge

determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività

economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata ai

fini sociali. È bene precisare che quest'ultimo comma è fuori

discussione. Dalla richiamata legislazione sulla disciplina dei prezzi

esula infatti ogni intento di attribuire ai comitati prezzi funzioni di

carattere dirigistico, considerate dal detto terzo comma. L'attenzione

va invece portata sul secondo comma, il quale dispone che "l'iniziativa

economica privata non può svolgersi in contrasto con l'utilità

sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla

dignità umana".

Questo divieto di contrastare con l'"utilità sociale e le sue

finalità" legittima l'intervento legislativo dello Stato, come del

resto riconosce la stessa difesa del Malvestito, e le relative misure

protettive del benessere sociale e, contemporaneamente, restrittive

della privata iniziativa.

Ora con questi principi non sono in contrasto i decreti

legislativi, che regolano la disciplina dei prezzi, delle merci, dei

servizi, delle prestazioni e delle forniture a largo consumo (D.L.L.

1944, n. 347, art. 4, primo comma; e D.L.C.P.S. 1947, n. 896).

In primo luogo infatti lo scopo assegnato al comitato

interministeriale e ai comitati provinciali, non è già quello di

attuare una regolamentazione dell'economia del Paese, in ossequio ad un

piano generale che condizioni direttamente o indirettamente ogni

attività privata in vista del conseguimento di determinati fini

economico - politici, ma bensì l'unificazione e perequazione dei

prezzi di talune merci, servizi e prestazioni (D.L.C.P.S. 1947, n. 896,

art. 1, primo comma), al fine di tutelare in un mercato internazionale

ed interno ancora turbato dallo sconvolgimento prodotto dalla economia

di guerra, la stabilità della moneta e il valore reale dei salari.

Né si può dire che cotesto intervento, nella sfera della libertà

economica, sia senza regole e senza garanzie. Invero la determinazione

dei prezzi è preceduta da una istruttoria da parte della commissione

centrale (D.L.L. 1946, n. 363, art. 2), che si avvale degli

accertamenti dei costi delle merci, dei servizi e delle prestazioni,

compiuti da appositi ispettori, autorizzati a prendere in esame

registri, libri e corrispondenza delle imprese interessate.

D'altra parte una garanzia per la retta determinazione dei prezzi

è rappresentata dalle persone chiamate a comporre le commissioni

consultive e i comitati deliberativi dei prezzi. Tali persone, quali

tecnici o quali rappresentanti delle categorie interessate, esercitano

una qualificata funzione sia di accertamento dei fattori economici che

incidono sui prezzi (costi, salari, condizioni del mercato e

valutarie), che di tutela delle categorie a interessi contrapposti.

Inoltre i ministri tecnici, sostenendo in seno al comitato il

particolare interesse collegato al settore economico dei rispettivi

dicasteri, concorrono a fissare il prezzo equo nella visione unitaria

dell'economia nazionale.

Affermata la legittimità costituzionale dei decreti del 1944, n.

347, e del 1947, n. 896, occorre qualificare la natura giuridica dei

provvedimenti emanati dal comitato interministeriale e dai comitati

provinciali per stabilire i prezzi delle merci, dei servizi e delle

prestazioni.

Non si può certo ritenere che coi decreti legislativi di cui si

discute si sia realizzata una delega dei poteri legislativi a favore

dei comitati prezzi. La questione che è stata fatta a questo

proposito, che il Governo e il Consiglio dei Ministri avrebbe

illegittimamente delegato poteri legislativi che erano stati, a loro

volta, a esso Consiglio dei Ministri o al Governo delegati attuando una

subdelegazione - è senza fondamento.

Anzitutto in relazione all'art. 4 del D.L.L. 25 giugno 1944, n.

151, primo comma, e all'art. 3, primo comma, del D.L.L. 16 marzo 1946,

n. 98, non può parlarsi di una delegazione di poteri legislativi, ma

bensì di una particolare ed eccezionale attribuzione temporanea del

potere legislativo al Governo salva la materia costituzionale. In

secondo luogo nulla vi è, nei contestati decreti, che possa far

pensare a una delegazione siffatta da parte del Governo ai

comitati-prezzi.

Né l'esame dei provvedimenti emanati da codesti comitati consente

di andare in contrario avviso, chiara essendo la loro natura

amministrativa sia dal punto di vista formale, sia dal punto di vista

sostanziale.

La natura formale di atto amministrativo si evince infatti dalla

struttura degli organi che quei provvedimenti emanano (art. 1 D.L.L.

23 aprile 1946, n. 363; 3 D.L.L. 19 ottobre 1944, n. 347); organi che,

nell'ambito dell'amministrazione dello Stato, sono da considerarsi

organi esterni; nonché dalla forma che gli atti assumono: ordinanze o

decreti sottoscritti dal presidente del C.I.P. o dal ministro delegato

(art. 6 D.L.C.P.S. n. 896) ovvero, per i comitati provinciali, dal

prefetto che li presiede (art. 7 e 10 cit. D.L.C.P.S. n. 896).

Il carattere sostanzialmente amministrativo di detti provvedimenti

si desume, invece, dalla molteplicità dei compiti assegnati al C.I.P.

e ai comitati provinciali; compiti insuscettibili di preventiva

regolamentazione, perché collegati ai vari settori della produzione,

alle diverse fasi di scambio e alle non prevedibili contingenze della

mutevole situazione economica. Detti organi, chiamati a coordinare i

prezzi delle merci, servizi e prestazioni (art. 4, primo comma, D.L.L.

19 ottobre 1944, n. 347), svolgono un'attività a carattere continuo e

permanente, esercitando di volta in volta un potere di apprezzamento

dell'interesse pubblico in relazione ai fatti economici che influenzano

la disciplina dei prezzi.

Peraltro la discrezionalità, pur essendo ampia, non è illimitata.

Trattasi di discrezionalità in cui la scelta dell'attività

amministrativa da svolgere richiede l'uso di criteri tecnici:

accertamento del costo delle merci, ecc., con un margine di utile. Ciò

importa un limite della libertà di apprezzamento per l'atto da

emanare. E che il C.I.P. provveda sulla base di elementi tecnici

risulta, come si è detto, dalla qualità tecnica dei componenti degli

organi consultivi e deliberativi preposti alla disciplina dei prezzi

(D.L.L. 19 ottobre 1944, n. 347, art. 2; D.L.L. 1946, n. 363, artt. 2,

5); dalla possibilità di avvalersi di un servizio ispettivo

(D.L.C.P.S. 1947, n. 896, art. 13) e di esperti (cit. D.L.L. 1944, n.

347, art. 3, ult. comma); nonché dal fatto che alla fissazione dei

prezzi si perviene sulla scorta dei dati elaborati dall'Istituto

centrale di statistica (cit. D.L.L. n. 347, art. 8), dopo

un'istruttoria per accertare i costi di produzione, le condizioni del

mercato e i fattori che comunque possono operare sulla determinazione

dei prezzi (D.L.L. 1946, n. 363, art. 2).

I provvedimenti-prezzi non sono poi sforniti di garanzia

giurisdizionale, come sostiene la difesa del Malvestito; contro di essi

si può proporre ricorso al Consiglio di Stato, anche per eccesso di

potere.

Devesi infine rilevare che il comando di non superare il prezzo

d'imperio delle merci e dei servizi, in deroga alla privata autonomia

negoziale, non è contenuto nel provvedimento del C.I.P. o dei

comitati provinciali, ma discende dalle sanzioni predisposte dal

D.L.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896, per garantirne l'osservanza; art.

12: inserimento di diritto del prezzo d'imperio nei contratti, se più

favorevole ai consumatori o agli utenti, possibilità di ripetere il

maggior prezzo corrisposto; art. 14: sanzioni penali per chi vende o

mette in vendita merci ovvero offre od esegue servizi o prestazioni a

prezzi superiori a quelli stabiliti.

Pertanto il C.I.P. e i comitati provinciali, nel determinare i

prezzi, si avvalgono di un potere che, lungi dall'essere illimitato sì

da sconfinare in una valutazione di fattori riservata al legislatore,

come assume la difesa del Malvestito, è collegato a elementi di natura

tecnica, che ne circoscrivono l'ambito.

Da quanto sopra è stato esposto consegue la legittimità

costituzionale dell'art. 14 del D.L.C.P.S. del 1947, n. 896,

specificamente impugnato con l'ordinanza del Pretore di Varallo Sesia;

il quale punisce "chiunque vende o mette in vendita merci, ovvero offre

od esegue servizi o prestazioni a prezzi superiori a quelli stabiliti a

norma del presente decreto...".