Sentenza n. 1020/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, n. 8, della

legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed

incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,

comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli

addetti al Servizio sanitario nazionale), promosso con ordinanza

emessa il 16 novembre 1987 dal Tribunale di Lecce nel procedimento

civile vertente tra Ruschini Romeo ed altri e Pepe Luigi, iscritta al

n.69 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno

1988;

Visti gli atti di costituzione di Ruschini Romeo ed altri e di

Pepe Luigi, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 1988 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

Uditi gli avvocati Mario Fiore e Giovanni Pellegrino per Ruschini

Romeo ed altri e l'avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza 16 novembre 1987 il Tribunale di Lecce, nel

procedimento civile pendente fra Ruschini Romeo e Galati Rocco contro

il dott. Luigi Pepe, sollevava questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2 n. 8 della l. 23 aprile 1981 n.154, con

riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.

Riferiva il Tribunale nell'ordinanza che i due predetti privati

avevano convenuto il dott. Pepe davanti al Tribunale per sentire

dichiarare l'ineleggibilità o l'incompatibilità dello stesso alla

carica di Consigliere Comunale, e perciò a quella di Sindaco del

Comune di Surano cui frattanto il dott. Pepe era stato eletto: e ciò

in quanto dipendente della U.S.L. LE/9 con la quale è convenzionato

quale medico.

Secondo l'ordinanza, la ratio della causa d'ineleggibilità

prevista dall'articolo impugnato sarebbe duplice. Da una parte, il

pericolo del turbamento della campagna elettorale influenzando le

scelte dell'elettore mediante la captatio benevolentiae; dall'altra,

anche la necessità di evitare un potenziale conflitto di interessi

fra il dipendente U.S.L. con funzioni dirigenti e l'Ente comunale, di

cui la U.S.L. rappresenta una struttura operativa.

Orbene, ritiene il Tribunale che, se così è, sarebbe

incompatibile con i principi di cui agli art.li 3 e 97 Cost. che la

detta causa d'ineleggibilità non sia estesa anche ai dipendenti

U.S.L. non dirigenti, i quali pure potrebbero venire a trovarsi nella

stessa situazione dei dirigenti.

2. - L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.

Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti nei termini sia

i ricorrenti, rappresentati dagli avv.ti Mario Fiore e Giovanni

Pellegrino, che il resistente, rappresentato dall'avv. Ernesto

Sticchi Damiani.

È altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato.

I ricorrenti, aderendo alle argomentazioni dell'ordinanza di

rimessione, sostengono che il legislatore avrebbe dovuto collegare

alla qualità di dipendente della U.S.L., o di professionista

convenzionato con la stessa, una generale situazione

d'ineleggibilità alla carica di Consigliere comunale o, quanto meno,

di incompatibilità: e ciò per la certezza di potenziale conflitto

di interessi.Conseguentemente, la norma denunziata dal Tribunale si

pone in contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost. perché determina

un'irrazionale discriminazione nei confronti dei dipendenti dirigenti

o coordinatori, ai quali soltanto l'ineleggibilità è stata

riservata, e perché viene così compromesso il buon andamento della

pubblica amministrazione.

Secondo la difesa del resistente, invece, la sollevata questione

sarebbe infondata innanzitutto perché non sarebbe stato indicato

alcun parametro costituzionale di riferimento, né sarebbe desumibile

dal contesto, che si ridurrebbe a mere affermazioni di politica

legislativa.

Ché se poi l'ordinanza avesse inteso riferirsi all'art. 3 Cost.,

nel senso dell'irragionevolezza, l'infondatezza sarebbe manifesta.

Essendo, infatti, fuori dubbio che la ratio dell'ineleggibilità è

quella d'impedire la captatio benevolentiae, ben diversa sarebbe,

sotto tale profilo, l'incidenza dei funzionari in posizione apicale

rispetto agl'impiegati che si trovano in rapporto di semplice

dipendenza. D'altra parte, si fa rilevare che a torto il Tribunale

avrebbe fatto anche riferimento, come causa d'ineleggibilità, al

conflitto personale d'interessi, giacché tali ipotesi sono risolte

dalla legge con la disciplina dell'incompatibilità (art.li 8 e

seguenti).

Sostanzialmente nello stesso senso l'intervento dell'Avvocatura

Generale dello Stato, che, fra l'altro, ha richiamato il principio di

eccezionalità delle norme limitative dell'elettorato, nonché la

giustificazione data all'ineleggibilità di dipendenti U.S.L.,

detentori di posizioni che consentono d'influire sulla libera

espressione del voto, dalla sentenza di questa Corte 11/17 febbraio

1987 n. 43.

All'udienza odierna il difensore dei ricorrenti, ad ulteriore

sostegno delle sue tesi, ha fatto riferimento al n. 7 dell'art. 2

della legge in parola, per il quale l'ineleggibilità è sancita in

ordine ai semplici dipendenti della regione, della provincia e del

comune, senza alcuna distinzione - come fa l'art. 8 impugnato - fra

dirigenti e non. Considerato in diritto

1. - Non può essere accolta la tesi del Tribunale di Lecce,

secondo cui duplice sarebbe la ratio che sta alla base della causa

d'ineleggibilità prevista dal n. 8 dell'art. 2 della l. 23 aprile

1981 n. 154: e, cioè, sia il pericolo che un soggetto investito di

particolari funzioni se ne avvalga per influenzare le scelte

dell'elettorato, sia la necessità di prevenire un potenziale

conflitto di interessi fra il dipendente con funzioni dirigenti della

U.S.L. e l'Ente comunale, di cui la U.S.L. rappresenta una struttura

operativa.

Già da tempo, infatti, tanto l'unanime dottrina quanto questa

stessa Corte (cfr. sentenza n. 42 del 1961) hanno posto ben in luce

che, essendo profondamente diversa la natura delle dette cause, esse

non possono essere accomunate e confuse in un'unica disciplina

d'ineleggibilità senza offendere il principio sancito nell'art. 3

Cost. Il legislatore, perciò, esattamente distinguendo le cause che

determinano una mera incompatibilità da quelle che comportano

l'ineleggibilità, si è attenuto ai criteri di razionalità che

questa Corte aveva suggerito.

Non è quindi più sostenibile il riaccorpamento di ciò che il

legislatore ha distinto proprio per osservanza ai principi della

Costituzione.

2. - Ciò chiarito, è da escludere che la causa d'ineleggibilità

prevista dal n. 8 dell'art. 2 della legge debba essere estesa anche

ai semplici dipendenti o professionisti convenzionati con le U.S.L.

Non va dimenticato, infatti, che, in forza dell'art. 51, primo co.

Cost., l'elettorato passivo è aperto a tutti i cittadini, senza

discriminazioni. È questa la regola dettata dalla Costituzione,

sicché ogni limitazione che la legge pone in ordine ai requisiti di

eleggibilità - così come pure è previsto dall'art. 51 citato - ha

carattere di aperta eccezione, e va calibrata con estrema cautela e

sempre in stretta aderenza ai principi costituzionali.

Ora, non può esservi dubbio che coloro che rivestono uffici

direttivi nelle U.S.L. detengono una posizione ben diversa dai

semplici dipendenti o convenzionati, e che, pertanto, correttamente

il legislatore ha ritenuto di ravvisare soltanto nei confronti dei

primi la possibilità di condizionare istituzionalmente il voto di

settori significativi dell'elettorato. Si tratta di un requisito di

tipo negativo che, proprio per essere stato previsto esclusivamente

nei confronti di coloro che si trovano ai vertici della struttura,

rispetta il principio di razionalità tanto sotto il profilo

dell'art. 3 quanto sotto quello previsto nell'art. 97 Cost.

Né alcun contributo a una diversa soluzione può venire dal

riferimento all'ipotesi di cui al n. 7 dello stesso art. 2 in esame,

espresso dalla difesa nella discussione orale.

In quest'ultimo caso, infatti, si tratta dei diretti dipendenti

degli enti, che aspirano a diventarne amministratori: posizione

questa che il legislatore ha correttamente valutato ben diversa da

quella di coloro che dipendono soltanto da una struttura operativa

dell'ente, ma non dall'ente.

3. - I ricorrenti nelle loro scritture - così come negli atti

introduttivi innanzi al giudice a quo - hanno fatto riferimento

alternativamente anche ad una possibile "incompatibilità", che

peraltro il giudice non ha direttamente enunciato nella questione

proposta, se non - come s'è detto - attraverso l'accorpamento delle

cause che starebbero alla base della ratio di ineleggibilità.

Sta di fatto che una causa d'incompatibilità (non, dunque,

d'ineleggibilità) è effettivamente prevista dalla legge in esame

nel n. 2 dell'art. 8 anche per il sindaco e gli assessori del comune

che - come nella specie - concorrono a costituire l'unità sanitaria

locale da cui dipendono o con cui sono convenzionati.

Vero è che la legge limita l'incompatibilità ai comuni con

popolazione superiore ai 30 mila abitanti: requisito negativo che non

è ravvisabile nella specie. D'altra parte, il n. 2 dell'art. 8 della

legge non è stato espressamente impugnato dall'ordinanza di

rimessione, né è possibile desumerne l'impugnazione dal già

respinto accomunamento di cause accennato nella motivazione.