Sentenza n. 102/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 24, comma

secondo, del t.u. leggi della Provincia di Bolzano 23 giugno 1970 n. 20

(ordinamento urbanistico provinciale), promosso con ordinanza emessa il

7 luglio 1977 dalla Corte di cassazione - Sezioni unite civili - sul

ricorso del Comune di Bressanone contro l'Amministrazione delle

ferrovie dello Stato, iscritta al n. 573 del registro ordinanze 1977 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 dell'anno

1978 e nel Bollettino ufficiale della Regione Trentino-Alto Adige n. 36

del 1978.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e della Provincia di Bolzano;

udito nell'udienza pubblica del 14 febbraio 1984 il Giudice

relatore Francesco Saja;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino per la Provincia di Bolzano e

l'Avvocato dello Stato Emilio Sernicola per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con citazione del 9 settembre 1971 l'Amministrazione delle

ferrovie dello Stato, dopo aver esposto di aver ottenuto dal Comune di

Bressanone licenza per la costruzione di due edifici di abitazione su

un'area del proprio demanio (area di pertinenza ferroviaria) e di avere

pagato una parte del contributo per le opere di urbanizzazione,

conveniva il detto Comune davanti al Tribunale di Trento, chiedendo

dichiararsi che i detti edifici non erano in realtà soggetti a licenza

edilizia e perciò non era neppure dovuta la contribuzione per le opere

di urbanizzazione, e chiedendo altresì la condanna alla restituzione

di quanto a tale titolo già pagato.

Il convenuto si costituiva ed eccepiva il difetto della

giurisdizione ordinaria, invocando l'art. 24 del testo unico delle

leggi urbanistiche della Provincia di Bolzano approvato con d.p. 23

giugno 1970 n. 20, nella parte in cui imponeva la licenza edilizia

anche per tutti gli edifici da costruire sul demanio statale con la

sola eccezione delle opere per la difesa nazionale.

Il Tribunale, accogliendo tale eccezione, riteneva che

l'Amministrazione statale era titolare non già di un diritto

soggettivo ma di un mero interesse legittimo e di conseguenza, con

decisione del 16 dicembre 1972, declinava la propria giurisdizione,

affermando quella del giudice amministrativo.

La Corte d'appello di Trento per contro, con sentenza del 10 maggio

1974, osservava che l'azione era fondata non già sulla deduzione

dell'illegittimo esercizio del potere da parte del Comune bensì

sull'assolata carenza del potere stesso nonché sulla pretesa di

restituzione della somma già pagata; ciò che imponeva di ravvisare un

diritto soggettivo quale fondamento della causa petendi: ne conseguiva

l'appartenenza della controversia al giudice ordinario e quindi la

necessità di rimandare le parti davanti al tribunale ex art. 353 cod.

proc. civ.

Contro questa decisione il Comune proponeva ricorso per cassazione

e la Corte Suprema, con ordinanza del 7 luglio 1977 (reg. ord. n. 573

del 1977 in G. U. n. 53 del 22 febbraio 1978), sollevava questione di

legittimità costituzionale della citata disposizione dell'art. 24 d.p.

n. 20 del 1970.

Ad avviso della Corte l'eventuale dichiarazione di illegittimità

costituzionale di questa norma avrebbe consentito di ravvisare nei

fatti di causa la violazione di un diritto dell'Amministrazione

ferroviaria, ciò che bastava per ritenere la rilevanza della

questione. In proposito, la Corte ravvisava nella legislazione statale

un principio generale di esclusione delle opere costruite dallo Stato

su aree del proprio demanio dai poteri comunali di amministrazione

dell'attività edilizia. Questo principio generale era stato già

espresso dall'art. 29 della legge urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150,

che aveva attribuito al Ministero dei lavori pubblici il controllo

sulla corrispondenza delle opere progettate dalle amministrazioni

statali agli strumenti urbanistici locali, onde la giurisprudenza

civile aveva escluso ogni ingerenza dei comuni sulle opere eseguite in

aree demaniali.

Successivamente, l'art. 10 della legge 6 agosto 1967 n. 765,

modificando l'art. 31 della citata legge n. 1150 del 1942, aveva

stabilito che, per dette opere, i privati concessionari dovessero

chiedere la licenza edilizia, ma che le amministrazioni pubbliche

fossero soggette solo al controllo di rispondenza agli strumenti

urbanistici esercitato dal Ministero dei lavori pubblici d'intesa con

le amministrazioni interessate e sentito il Comune. La legge

urbanistica 28 gennaio 1977 n. 10 aveva confermato nel suo art. 9,

ultimo comma, le norme di cui ai citati artt. 29 e 311. n. 1150 del

1942 e successive modificazioni.

Il contrasto della norma impugnata con il detto principio generale

dell'ordinamento statale sembrava integrare, per conseguenza, una

violazione dell'art. 11 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige, che attribuiva alle province la potestà legislativa in materia

urbanistica entro i limiti indicati dal precedente art. 4, ossia "in

armonia con i principi dell'ordinamento giuridico dello Stato".

2. - L'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato interveniva

ripetendo sostanzialmente le censure già formulate dal giudice

rimettente ed aggiungendo che il sopravvenuto art. 84 (recte 81) D.P.R.

24 luglio 1977 n. 616, riservando allo Stato, d'intesa con la regione

interessata, l'accertamento di conformità delle opere agli strumenti

ed alle norme urbanistiche, aveva confermato il principio generale già

esattamente identificato dalla Cassazione -

3. - La Provincia di Bolzano, costituitasi, chiedeva che la

questione fosse dichiarata inammissibile in quanto non rilevante nel

giudizio a quo, e, in subordine, infondata.

L'irrilevanza nel giudizio civile risultava dall'oggetto del

giudizio stesso, concernente la ripetizione della somma pagata a titolo

di contributo per urbanizzazione, comunque dovuto ai sensi del quarto

comma dell'impugnato art. 24, anche se il secondo comma, che

prescriveva la licenza edilizia, fosse stato dichiarato

incostituzionale.

Essa derivava altresì dalla mancata impugnazione della licenza

edilizia davanti al giudice amministrativo e dalla conseguente

efficacia definitiva di essa.

La Provincia osservava poi che l'amministrazione urbanistica di

tutto il territorio nazionale, comprese le aree del demanio statale era

affidata dalla legislazione statale ai comuni, ai quali spettava il

potere di adottare i piani regolatori generali, e dal D.P.R. 15 gennaio

1972 n. 8 alle regioni, che esercitavano i poteri di controllo, e che

non era pertanto identificabile nell'ordinamento statale alcun

principio generale di riserva all'amministrazione statale della

gestione urbanistica delle proprie aree demaniali.

4. - L'Avvocatura dello Stato depositava tardivamente, ossia senza

osservare il termine di dodici giorni liberi prima dell'udienza (art.

10 Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale),

una memoria illustrativa in difesa dell'Amministrazione delle ferrovie Considerato in diritto :

1. - Il primo comma dell'art. 24 del T.U. delle leggi provinciali

sull'ordinamento urbanistico approvato con il decreto del Presidente

della Giunta provinciale di Bolzano il 23 giugno 1970 n. 20 dispone che

per eseguire nuove costruzioni edilizie deve essere chiesta apposita

concessione al sindaco del comune. Il secondo comma, nella sua seconda

parte, soggiunge che "per le opere da eseguirsi su terreni demaniali,

ad eccezione delle opere destinate alla difesa nazionale, è pure

richiesta la concessione". Il quadro normativo è completato dal quarto

comma, il quale statuisce che "presupposto" necessario della

concessione è il pagamento di un contributo, da parte

dell'interessato, per le opere di urbanizzazione, nella misura

stabilita dall'art. 36 dello stesso Testo unico.

Il giudice a quo, accogliendo un'eccezione formulata

dall'Amministrazione ferroviaria dello Stato già nel giudizio di

secondo grado, ha denunciato il riportato secondo comma del cit. art.

24, per contrasto con gli artt. 4 e 11 dello Statuto speciale della

Regione Trentino - Alto Adige (riferito ancora dall'ordinanza di

rimessione alla 1. c. 26 febbraio 1948 n. 5, mentre questa è stata

sostituita dal t. u., approvato con D.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, delle

leggi costituzionali concernenti lo statuto medesimo) assumendone il

contrasto con "il principio generale dell'ordinamento giuridico statale

avente ad oggetto l'autonomia dello Stato, rispetto ai Comuni,

nell'attività di gestione di beni del proprio demanio".

2. - La Provincia autonoma di Bolzano ha eccepito l'irrilevanza

della proposta questione nel giudizio a quo. Secondo la Provincia,

concernendo fondamentalmente il giudizio principale l'onere della

contribuzione per le opere di urbanizzazione ed essendo tale onere

previsto nel quarto comma dell'art. 24 t. u. n. 20 del 1970,

l'indicazione da parte del giudice a quo soltanto del secondo comma

renderebbe irrilevante la questione stessa, in quanto, anche se cadesse

tale ultima disposizione, rimarrebbe pur sempre il ricordato onere di

contribuzione.

L'eccezione non può trovare accoglimento.

Invero, l'ordinanza di rimessione ha messo in risalto il carattere

strumentale dell'onere suddetto (vedasi, in particolare, pag. 11) il

cui adempimento, secondo la legge provinciale in oggetto applicabile

alla specie (ma vedasi, successivamente, l'art. 8 - e in particolare la

lett. F - della l. p. 3 gennaio 1978 n. 1), costituisce presupposto

necessario e indispensabile dell'atto autorizzativo, che risulta quindi

privo di una propria autonomia. D'altra parte, l'ordinanza stessa ha

precisato che il giudizio principale aveva per oggetto una azione di

accertamento (negativo) dell'obbligo della concessione (e, quindi,

dell'onere di contribuzione) nonché la repetitio di quanto già a tale

titolo indebitamente corrisposto.

Ciò esclude che possa esservi incertezza circa la prospettata

questione, la quale, indipendentemente dal richiamo esplicito e

specifico delle singole parti della ricordata norma provinciale,

risulta inequivocabilmente delineata, ossia riferita all'obbligo della

concessione per tutte le costruzioni, anche se da eseguire su beni

demaniali dello Stato, ed al connesso onere di contribuzione: pertanto,

deve concludersi che, risultando pienamente raggiunto lo scopo a cui è

preordinata l'indicazione della norma impugnata (art. 23 l. 11 marzo

1953 n. 87), riesce indifferente il mancato esplicito richiamo al

quarto comma dell'art. 24 t. u. ult. cit.

3. - Va quindi esaminata l'altra eccezione sollevata dalla

Provincia, secondo cui la proposta questione sarebbe irrilevante anche

sotto un diverso profilo, e precisamente perché la concessione

rilasciata dal Comune, non essendo stata impugnata, è divenuta

definitiva.

L'eccezione, che si esaurisce in una mera affermazione priva di

qualsiasi elemento di sostegno, non può essere condivisa.

Invero, il giudizio principale ha per oggetto, come già si è

detto e come pure la stessa Provincia di Bolzano riconosce,

l'accertamento della inesistenza dell'obbligo della concessione e del

connesso obbligo di contribuzione per le opere di urbanizzazione:

sicché il carattere definitivo della concessione stessa non solo non

contrasta con le domande proposte, ma sta alla base delle medesime, in

quanto esse hanno per presupposto una situazione giuridica conseguente

ad un procedimento amministrativo esaurito.

4. - Ai fini della rilevanza, deve invece la Corte osservare che

nella fase del giudizio in cui è intervenuta l'ordinanza di rimessione

non è in discussione il merito della causa, ma soltanto la questione

relativa alla giurisdizione. Invero il Tribunale di Bolzano ha negato

la propria potestà giurisdizionale, rilevando che si controverteva

sull'esercizio del potere discrezionale del Comune di rilasciare la

concessione ed ha ritenuto che la causa apparteneva alla cognizione del

giudice amministrativo.

La Corte di appello di Trento ha invece riformato tale decisione,

osservando trattarsi di una posizione di diritto soggettivo, in quanto

l'Amministrazione delle ferrovie negava la sussistenza dell'obbligo

della concessione, così contestando la stessa esistenza del relativo

potere del Comune, e richiedeva conseguentemente la restituzione di

quanto, a suo avviso, indebitamente pagato a titolo di contributo per

le opere di urbanizzazione: perciò la Corte ha rimesso la causa al

primo giudice secondo la disposizione dell'art. 353 cod. proc. civ.

Avverso questa decisione dal Comune di Bressanone è stato proposto

ricorso per cassazione limitatamente, com'è ovvio, all'unica questione

decisa e pertanto l'ambito del giudizio di legittimità è circoscritto

soltanto al problema di giurisdizione.

Ciò posto, osserva la Corte che, se nel giudizio principale si

controverte della giurisdizione, una questione di costituzionalità,

che sia rilevante, è configurabile soltanto se essa investe la norma

attributiva della potestà giurisdizionale ossia se dalla sua

risoluzione dipende la sussistenza o meno nel giudice adito di tale

potestà. Ma questo nesso non sussiste nel caso in esame, perché,

qualificata l'azione, come lo è stata dal giudice a quo, nel senso

suindicato (accertamento dell'insussistenza dell'obbligo della

concessione e quindi del relativo potere della P. A. nonché

ripetizione dell'indebito), il petitum sostanziale concerne, secondo un

orientamento che costituisce ius receptum nella giurisprudenza

ordinaria, una posizione di diritto soggettivo (e non di interesse

legittimo) e quindi secondo la disciplina generale, a parte quanto

sarà detto nel numero successivo, la cognizione spetta comunque al

giudice ordinario.

Il giudice a quo si limita in proposito ad affermare che la

questione di legittimità costituzionale del cit. art. 24 è rilevante

in quanto, se la norma fosse dichiarata illegittima e quindi venisse

meno, ricorrerebbe la violazione di un diritto dell'Amministrazione

ferroviaria.

Ma l'affermazione non è pertinente alla questione di giurisdizione

bensì al merito della causa, in quanto la dichiarazione di

illegittimità comporterebbe senz'altro la fondatezza della domanda per

essere venuta meno la norma che prevede l'obbligo della concessione e

l'onere di contribuzione ma non attribuirebbe al giudice amministrativo

la potestà di accertare l'insussistenza dell'obbligo della concessione

(e quindi del relativo potere della P. A.), nonché dell'obbligo di

contribuzione; correlativamente, se si verificasse l'ipotesi inversa,

il giudice dovrebbe rigettare la domanda, non sussistendo la causa

petendi invocata dall'attore. In entrambi i casi, perciò, un'incidenza

della pronuncia di questa Corte sulla giurisdizione è sicuramente da

escludere, risolvendosi sempre il fondamento del petitum sostanziale in

una posizione di diritto soggettivo.

5. - Né sulla raggiunta conclusione può incidere l'art. 16 della

l. 28 gennaio 1977 n. 10, contenente norme per l'edificabilità 'dei

suoli (già in vigore alla data dell'ordinanza di rimessione, che

tuttavia non lo ha tenuto presente); questo articolo devolve ai giudici

amministrativi i ricorsi giurisdizionali " contro il provvedimento con

il quale la concessione viene data o negata nonché contro la

determinazione o la liquidazione del contributo" (nella regione

Trentino-Alto Adige, non essendo stato ancora istituito il TAR, i

ricorsi nella materia devoluta al giudice amministrativo, si

propongono, com'è noto, direttamente al Consiglio di Stato).

Non è compito di questa Corte procedere all'interpretazione della

norma suddetta, che è riferibile all'intero territorio nazionale

(peraltro essa è stata anche espressamente richiamata dall'art. 12

della legge provinciale di Bolzano 3 gennaio 1978 n. 1), essendo la

potestà in tema di ordinamento giudiziario riservata allo Stato anche

nei confronti delle Regioni a statuto speciale (cfr. sent. C. cost. 16

febbraio 1982 n. 43).

Ma, se pure le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, nella loro

fondamentale funzione relativa al riparto della giurisdizione,

dovessero ritenere la detta norma applicabile alla fattispecie, la

prospettata questione risulterebbe pur sempre irrilevante, in quanto la

cognizione della controversia apparterrebbe in ogni caso al giudice

amministrativo, venendo analogamente in discussione la legittimità

costituzionale dell'art. 24 cit. - analogamente a quanto sopra

osservato - soltanto ai fini della fondatezza della domanda e non già

per quanto concerne la giurisdizione. La cognizione del giudice

amministrativo, invero, deriverebbe non già dalla natura del petitum

sostanziale, bensì dal potere discrezionale del legislatore di

attribuire a detto giudice anche la cognizione di diritti soggettivi

(art. 113 Cost.), sicché essa in nessun caso potrebbe rilevare ai fini

qui considerati.