Sentenza n. 100/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Trentino - Alto Adige, notificato il 18 luglio 1979, depositato nella

Cancelleria della Corte costituzionale il 27 successivo ed iscritto al

n. 22 del registro ricorsi 1979, per conflitto di attribuzione sorto a

seguito del d.P.R. 1 giugno 1979, n. 191, recante: "Disciplina del

rapporto di lavoro del personale degli enti locali".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 23 aprile 1980 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino per la Regione Trentino - Alto Adige

e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 18 luglio 1979, la Regione Trentino

- Alto Adige ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del

Presidente del Consiglio dei ministri, impugnando l'art. 1 dell'accordo

nazionale approvato con il d.P.R. 1 giugno 1979, n. 191, nella parte in

cui estende al personale dipendente dai Comuni del Trentino - Alto

Adige "la disciplina del rapporto di lavoro del personale degli enti

locali".

Premesso che l'atto in questione avrebbe natura amministrativa e

sarebbe quindi suscettibile di venire impugnato per regolamento di

competenza, il ricorso lamenta l'invasione della sfera di attribuzioni

spettanti alla Regione in tema di "ordinamento dei comuni" nonché di

"ordinamento del personale dei comuni" stessi, alla stregua degli artt.

5 n. 1 e 65 del relativo Statuto speciale: competenza già esercitata

da parte regionale, mediante la legge 11 dicembre 1975, n. 11, in cui

si dispone - all'art. 28 - che "gli stipendi del personale dovranno

essere determinati in base alle condizioni economiche locali, alla

natura e alla importanza del servizio e alla giusta proporzione tra il

trattamento economico delle varie qualifiche", per poi riservare la

definizione di tale trattamento ai regolamenti comunali, "sulla base

degli accordi stipulati dalle organizzazioni rappresentative dei Comuni

delle Province di Trento e di Bolzano con le organizzazioni sindacali

provinciali del personale" rispettivamente interessato. A ciò si

aggiunge - osserva la difesa della Regione - l'art. 9 delle norme di

attuazione statutaria approvate con il d.P.R. 6 gennaio 1978, n. 58,

per cui "nella provincia di Bolzano, alle associazioni sindacali

costituite esclusivamente tra lavoratori dipendenti appartenenti alle

minoranze linguistiche tedesca e ladina, aderenti alla confederazione

maggiormente rappresentativa fra quelle dei lavoratori stessi, sono

estesi... i diritti riconosciuti da norme di legge alle associazioni

aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano

nazionale".

Con questo fondamento, il ricorso richiede il parziale annullamento

dell'atto impugnato, previa - ove occorra - la corrispondente

dichiarazione dell'illegittimità costituzionale dell'art. 6 del

decreto - legge 29 dicembre 1977, n. 946 (come modificato dalla legge

di conversione 27 febbraio 1978, n. 43), ai sensi del quale è stato

emanato il d.P.R. n. 191 del 1979.

Nella comparsa di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri, l'Avvocatura dello Stato si limita invece a sostenere

l'inammissibilità del ricorso regionale, in quanto il d.P.R. n. 191

del 1979 avrebbe la natura di una legge delegata.

2. - La Regione ricorrente ha richiesto altresì la sospensione

dell'esecuzione dell'atto impugnato, adducendo l'esigenza di evitare il

consolidarsi di "situazioni amministrative, finanziarie e contabili,

contrastanti con il pubblico interesse". Ma questa Corte - con

l'ordinanza n. 136 del 1979 - ha respinto l'istanza regionale,

motivando l'insussistenza di quelle "gravi ragioni" dalle quali dipende

la misura della sospensione, in sede di conflitto di attribuzione fra

Regione e Stato.

3. - In una successiva memoria la Regione osserva che dopo la

sentenza n. 21 del 1980, con cui questa Corte ha dichiarato

inammissibile l'impugnativa incidentale di un consimile decreto, non si

potrebbe più dubitare della "natura regolamentare" del d.P.R. n. 191

del 1979: che dunque sarebbe illegittimo, per il solo fatto di avere

invaso la sfera di competenza statutariamente riservata alla Regione ed

ai Comuni. Né, d'altra parte, sarebbe sostenibile che l'applicabilità

di tale atto nelle stesse Regioni a statuto speciale sia "la

manifestazione di un intendimento già contenuto nella legge n.

43/1978": dal momento che l'art. 6 della legge in questione non dispone

nulla "circa l'ambito territoriale della propria applicabilità";

mentre la legge stessa, tendendo al risanamento della finanza locale,

attraverso erogazioni gravanti sul bilancio dello Stato, non potrebbe

comunque riferirsi al Trentino - Alto Adige, nell'ambito del quale

l'art. 1 del d.P.R. n. 473 del 1975 (recante norme di attuazione

statutaria in materia di finanza locale) conferisce alle Province di

Trento e di Bolzano le relative attribuzioni statali, anche per quanto

riguarda le "integrazioni ai fini del risanamento dei bilanci dei

comuni". Non a caso, malgrado l'art. 6 della legge n. 43 del 1978, nel

Trentino - Alto Adige è stato concluso un nuovo accordo locale,

secondo la legge regionale n. 11 del 1975 (cui hanno aderito - a

quanto riferisce la memoria della Regione - cento dei centosedici

Comuni della Provincia di Bolzano); ed è solo in un momento successivo

che è sopravvenuto il decreto approvativo del corrispondente accordo

nazionale.

Del resto, se l'art. 6 della legge statale in esame fosse

indirizzato anche ai Comuni del Trentino - Alto Adige, ne risulterebbe

senz'altro violato l'art. 65 del relativo Statuto, poiché la

competenza comunale prevista in tal campo risulterebbe svuotata di ogni

contenuto. E la parallela competenza spettante alla Regione sarebbe

svuotata a sua volta, se si ritenesse che il predetto decreto abbia

abrogato la legge regionale n. 11 del 1975.

All'opposto, in una memoria depositata fuori termine, l'Avvocatura

dello Stato assume invece la "perfetta armonia" fra l'art. 6 della

legge n. 43 del 1978 e l'art. 1 dell'accordo allegato al d.P.R. n. 191

del 1979: giacché la legge statale di base non farebbe affatto salve

le competenze delle Regioni a statuto speciale e comunque intenderebbe

realizzare "un trattamento unitario e perequato nel settore per

l'intero territorio nazionale". Per ciò stesso, d'altronde, la legge

n. 43 del 1978 stabilirebbe i principi di una "generale riforma della

finanza locale", attuativa dell'art. 3 Cost., senza dunque violare lo

Statuto speciale del Trentino - Alto Adige.

Nella pubblica udienza, entrambe le parti hanno illustrato le

rispettive argomentazioni. Considerato in diritto :

1. - L'Avvocatura dello Stato ha preliminarmente chiesto che il

ricorso venga dichiarato inammissibile, in quanto il conflitto di

attribuzione sollevato dalla Regione Trentino - Alto Adige

concernerebbe un atto statale avente forza di legge.

Tuttavia, anche al caso in esame sono riferibili le considerazioni

svolte dalla Corte - nella sentenza n. 21 di questo anno - per

escludere che avesse forza di legge l'analogo decreto presidenziale n.

411 del 1976, di approvazione di un accordo riguardante la "disciplina

del rapporto di lavoro del personale degli enti pubblici di cui alla

legge 20 marzo 1975, n. 70". In primo luogo, cioè, nemmeno il d.P.R.

1 giugno 1979, n. 191, si qualifica affatto come legge delegata. In

secondo luogo, dall'art. 6 del decreto - legge 29 dicembre 1977, n. 946

(convertito e modificato dalla legge 27 febbraio 1978, n. 43), ai sensi

del quale l'atto impugnato ha provveduto ad emanare la "disciplina del

rapporto di lavoro del personale degli enti locali", non si desume

l'intenzione di operare alcuna delega di potestà legislativa dal

Parlamento al Governo. In terzo luogo, qui pure si prospetta senza

limiti di tempo, come già nella legge n. 70 del 1975, una reiterazione

triennale degli accordi e delle conseguenti deliberazioni del Consiglio

dei ministri; per cui va comunque respinta la pretesa che i decreti

presidenziali di approvazione degli accordi stessi costituiscano il

frutto di una delegazione, giacché diversamente ne discenderebbe una

sicura violazione dell'art. 76 Cost., venendo a difettare - come la

Corte ha dichiarato nella predetta sentenza - "la previsione del

momento finale del termine per l'esercizio della potestà delegata".

2. - Ciò posto, il ricorso dev'essere accolto.

Lo Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige non si limita ad

attribuire alla Regione - ex art. 5 n. 1 - potestà legislativa in tema

di "ordinamento dei comuni", come pure si riscontra nello Statuto per

il Friuli - Venezia Giulia e, più largamente, nello Statuto siciliano;

ma stabilisce altresì, mediante il singolarissimo disposto dell'art.

65, che "l'ordinamento del personale dei comuni è regolato dai comuni

stessi, salva l'osservanza dei principi generali che potranno essere

stabiliti da una legge regionale". Su questa base s'è appunto fondata

la legge regionale 11 dicembre 1975, n. 11, contenente "disposizioni

generali sullo stato giuridico e sul trattamento economico dei

dipendenti dei Comuni e dei segretari comunali della Regione". E i

regolamenti comunali hanno quindi recepito, in forza dell'art. 28 cpv.

di tale legge, gli accordi stipulati dalle organizzazioni

rappresentative dei Comuni appartenenti alle Province di Trento e di

Bolzano con le organizzazioni sindacali provinciali del personale

interessato, per la determinazione dei relativi trattamenti economici.

Ora, estendendo - nell'art. 1 primo comma - il campo della propria

applicazione "a tutto il personale dipendente dai comuni, dalle

province e dai loro consorzi sia delle regioni a statuto ordinario che

di quelle a statuto speciale", Trentino - Alto Adige incluso, l'accordo

approvato per mezzo dell'impugnato decreto presidenziale n. 191 del

1979 concreta indubbiamente un'invasione della sfera di competenza che

l'art. 65 dello Statuto speciale assegna alla Regione ricorrente. Nel

secondo comma dell'art. 1 si precisa, infatti, che "non è consentito

alcun accordo integrativo in sede locale, salvo che ciò sia

espressamente previsto dal presente accordo"; e l'art. 34 specifica, in

proposito, che "le disposizioni regolamentari vigenti negli enti

locali" valgono solo "per quanto non previsto dal presente accordo" e

"in quanto compatibili con l'accordo medesimo". Senonché la disciplina

stabilita dall'accordo nazionale è così dettagliata da non far

residuare ambiti in cui possa svolgersi, con esiti significativi,

l'autonomia spettante ai Comuni del Trentino - Alto Adige circa il

complessivo ordinamento del loro personale; e non riserva comunque uno

spazio - ciò che più conta in un conflitto di attribuzione vertente

fra Regione e Stato - alla legislazione regionale cui l'art. 65 dello

Statuto speciale affida il compito di fissare i "principi generali" del

settore. Il d.P.R. n. 191 del 1979 si pone anzi in diretto contrasto

con la legge regionale n. 11 del 1975, anche al di là di quanto

riguarda la definizione dei "livelli retributivo - funzionali" e dei

correla" tivi trattamenti economici: basti citare ad esempio l'accesso

alle singole qualifiche dei vari livelli, che in base all'art. 3

dell'accordo nazionale non può avvenire se non per concorso, laddove

l'art. 4 della ricordata legge regionale consente, sia pure in certi

casi o a certe condizioni, la "chiamata diretta" nonché il "contratto

a tempo determinato".

Se dunque si considera che il d.P.R. n. 191 del 1979, non essendo

neanche dotato della forza di legge, non ha di per se stesso nessun

titolo per abrogare o per contraddire una fonte legislativa locale in

materia statutariamente attribuita alla Regione, ne segue che tale atto

va annullato, in quanto, nell'approvare la disciplina del rapporto di

lavoro del personale degli enti locali contenuta nel menzionato

accordo, non detta alcuna clausola di salvaguardia della competenza

regionale in ordine al personale dipendente dai Comuni del Trentino -

Alto Adige.

3. - Vanamente si obietta, da parte dell'Avvocatura dello Stato,

che la legge 27 febbraio 1978, n. 43, persegue un intento perequativo

che non potrebbe non ricevere attuazione su tutto il territorio

nazionale; che trattasi, inoltre, di una "grande riforma" della finanza

locale, come tale vincolante per tutte le Regioni, ordinarie e

differenziate; che la legge stessa detta, in ogni caso, "i principi

fondamentali nella materia" dell'ordinamento del personale dei Comuni;

e che, pertanto, nell'estendere alle Regioni a statuto speciale il

campo della propria applicazione, il d.P.R. n. 191 del 1979 ha

semplicemente espresso quanto era già implicito nella norma

legislativa che ne ha imposto l'adozione.

Per prima cosa, non è contestabile che la legge n. 43 del 1978 -

come già risulta dai lavori preparatori ed è confermato dall'ultimo

comma dell'art. 6 - miri a superare le precedenti "disparità di

trattamento economico del personale"; ma ciò non basta per considerare

immune da vizi l'atto impugnato. In effetti, la giurisprudenza di

questa Corte ritiene che alle stesse Regioni differenziate,

nell'esercizio della loro particolare autonomia, siano precluse le

arbitrarie discriminazioni, lesive dell'art. 3 Cost. Ma il principio di

eguaglianza non rappresenta in tal senso null'altro che un limite, non

già il presupposto giustificativo d'una quasi totale compressione

delle autonomie locali, come quella che si produce nel caso in esame (e

non per effetto della legge n. 43 del 1978, bensì per espresso

disposto del d.P.R. n. 191 del 1979).

Secondariamente, nella specie non è dato ipotizzare una "grande

riforma", in presenza di una legge di conversione d'un decreto - legge

intitolato e contenente "provvedimenti urgenti per la finanza locale".

Né va trascurato, d'altra parte, che anche in tema di finanza locale

il Trentino - Alto Adige si trova in una condizione peculiare, dato il

trasferimento delle relative funzioni a favore delle Province di Trento

e di Bolzano, che il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473, ha recentemente

disposto prendendo spunto dall'art. 81 dello Statuto speciale.

Infine, è vero che la potestà legislativa regionale prevista

dall'art. 65 dello Statuto speciale, non essendo dissociabile dalla

più ampia potestà conferita nell'art. 5 n. 1 dello Statuto medesimo

(quanto all'ordinamento dei Comuni), subisce anche essa il limite dei

principi stabiliti in materia dalle leggi dello Stato; e non va escluso

a priori che principi siffatti siano ricavabili dalla stessa legge 27

febbraio 1978, n. 43, malgrado essa non abbia la struttura di una legge

- cornice. Ma giova ricordare che l'attuale controversia non ha per

oggetto la violazione di un principio fondamentale stabilito da una

legge dello Stato, ad opera del legislatore locale; bensì riguarda

l'invasione della competenza attribuita alla Regione, da parte di un

dettagliatissimo accordo recepito mediante un decreto presidenziale,

che oltre tutto non può porre principi suscettibili di vincolare la

legislazione regionale, essendo carente della forza di legge.

Le considerazioni ora esposte contribuiscono, dunque, a far

concludere che il diciassettesimo comma dell'art. 6 del decreto - legge

n. 946 del 1977, introdotto dalla legge n. 43 del 1978 (per cui "il

trattamento giuridico ed economico del personale dei comuni, delle

province e dei loro consorzi viene determinato in conformità ai

principi, ai criteri ed ai livelli retributivi, risultanti da accordi

nazionali a scadenza triennale"), non è riferibile ad una Regione

speciale come il Trentino - Alto Adige, dotata in tal campo di

un'autonomia statutariamente garantita e già esercitata da parte

regionale. In mancanza di un'apposita clausola applicativa, tale comma

va invece interpretato - come si suol ritenere in tutti i casi del

genere - nel senso che esso non sia destinato ad attuarsi anche

nell'ambito della Regione ricorrente. E se ne ricava una recente

specifica conferma dall'art. 41 cpv. del decreto - legge 7 maggio 1980,

n. 153 (contenente "Norme per l'attività gestionale e finanziaria

degli enti locali per l'anno 1980"): in cui si è ritenuto necessario

precisare che le norme stesse "sono applicabili nelle regioni a statuto

speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano

compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti".