Sentenza n. 1/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 205,

206 e 207, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica), come modificato dall'art.

6, comma 6-bis del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito

in legge 28 febbraio 1997, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia

tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra di

finanza pubblica per l'anno 1997), promosso con ordinanza emessa il 5

maggio 1998 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto dal Ministero

delle finanze contro Confedir e Dirstat Finanze, iscritta al n. 550

del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell'anno 1998.

Visto l'atto di costituzione della Confedir e Dirstat Finanze,

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1998 il giudice

relatore Cesare Ruperto;

Uditi l'avvocato Carlo Rienzi per la Confedir e Dirstat Finanze e

l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Sulla base di una normativa che prevedeva la copertura dei

posti disponibili nei profili professionali di sesta, settima ed

ottava qualifica funzionale dell'Amministrazione finanziaria,

attraverso corsi di riqualificazione professionale, erano stati

adottati dall'amministrazione stessa i decreti di bando delle prove

di accesso ai corsi.

La Confedir e la Dirstat Finanze avevano chiesto che fosse sospesa

l'efficacia di tali decreti al Tribunale amministrativo regionale del

Lazio, il quale aveva accolto la domanda cautelare limitatamente alle

procedure selettive per la sesta e l'ottava qualifica funzionale.

Avverso l'ordinanza di sospensione il Ministero delle finanze aveva

quindi proposto appello cautelare, rigettato dal Consiglio di Stato.

Contestualmente, peraltro le organizzazioni sindacali attrici in via

d'urgenza avevano altresì proposto appello incidentale per la

sospensione dell'efficacia del bando relativo alle prove d'ammissione

ai corsi di riqualificazione della settima qualifica funzionale.

Nel corso di quest'ultimo giudizio cautelare il Consiglio di Stato,

con ordinanza emessa il 5 maggio 1998, ha sollevato - in riferimento

agli artt. 3 e 97, primo e terzo comma, della Costituzione -

questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 205, 206

e 207, della legge 29 dicembre 1995, n. 549 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica), come modificato dall'art.

6, comma 6-bis del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito in

legge 28 febbraio 1997, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia

tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra di

finanza pubblica per l'anno 1997).

Tale normativa - espone il rimettente - istituisce procedimenti

interni, detti di "riqualificazione", per la copertura dei posti

disponibili nelle dotazioni organiche degli uffici finanziari dal

quinto al nono livello. Ai relativi corsi possono partecipare, previo

superamento della prova selettiva scritta di cui ai bandi impugnati,

i dipendenti appartenenti alle qualifiche funzionali immediatamente

inferiori a quelle cui sono indirizzati i corsi - salvo che per la

settima - purché in servizio da cinque anni ed in possesso del

titolo di studio previsto per la qualifica alla quale concorrono,

ovvero da dieci anni con titolo di studio inferiore. A conclusione

dei corsi, vertenti su materie professionali, è prevista una prova

teorico-pratica.

In questo modo - rileva il Consiglio di Stato - si realizza il

conferimento di tutti i posti disponibili in organico nelle

qualifiche in esame mediante concorso interno; ma - ricorre il

rimettente - questa Corte, dopo aver qualificato il passaggio ad una

fascia funzionale superiore come una figura di reclutamento analoga

al pubblico concorso, ha dichiarato l'illegittimità dei concorsi

interni totalmente riservati al personale dell'amministrazione che li

bandisce, pronunciandosi in riferimento a leggi regionali, sulla base

di princìpi comunque estensibili anche alla legge statale.

La legittimità dei concorsi interni è stata, viceversa, affermata

- aggiunge il rimettente - in presenza di peculiari esigenze o

situazioni, quali l'esercizio pregresso di mansioni superiori, non

ravvisabili nei procedimenti de quibus, che sono vo'lti, secondo la

legge, ad incrementare l'attività di controllo, ad assicurare

l'efficienza dei servizi, la semplificazione e la trasparenza nei

rapporti con i contribuenti. Finalità, queste ultime, che, in quanto

genericamente connesse all'affinamento della professionalità dei

pubblici dipendenti, non costituiscono motivo valido per derogare al

modello concorsuale pubblico, il quale, consentendo anche la

partecipazione degli estranei, assicura il reclutamento dei migliori.

Né i concorsi valorizzerebbero, nella specie, preesistenti

professionalità (come accade nella richiamata ipotesi dell'esercizio

di fatto di mansioni superiori) ma sarebbero unicamente preordinati a

verificare la formazione somministrata durante un corso

tecnico-pratico, in un procedimento comune a tutti i candidati

ammessi. Donde la prospettata violazione dell'art. 97, commi primo e

terzo, Cost., nonché dell'art. 3 della Costituzione "in relazione

alla difformità di regime giuridico per l'accesso ai profili

professionali rispetto alle altre amministrazioni dello Stato".

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per la manifesta infondatezza della questione, osservando anzitutto

come la normativa impugnata preveda che le censurate procedure di

riqualificazione vengano definite dall'Agenzia per la rappresentanza

negoziale delle Pubbliche Amministrazioni (ARAN) d'intesa con le

organizzazioni sindacali. In secondo luogo - rileva l'Avvocatura -

il totale dei posti messi a concorso (18.477) non copre l'intero

organico delle qualifiche funzionali dalla VI alla IX. Per queste la

dotazione organica è di 47.625 unità; a fronte di una presenza in

servizio di 29.149 unità, vi sarebbe una disponibilità di 23.476

posti. La differenza, indicata dall'Avvocatura in 4.999 unità

sarebbe "da destinare ai concorsi esterni".

Secondo l'Autorità intervenuta, inoltre, gran parte del personale

"reclutato" tramite le procedure sospettate di illegittimità

costituzionale, sarebbe destinato alla "lotta all'evasione" (sia pure

con prevalente riguardo alla VI qualifica), con ciò evidenziandosi

quelle peculiari esigenze che connoterebbero l'azione amministrativa

finanziaria, giustificando, in aggiunta alle finalità proprie dei

corsi, un reclutamento interno alla stregua delle affermazioni della

stessa giurisprudenza costituzionale.

Peraltro il richiamo a quest'ultima, compiuto dal giudice a quo,

non sarebbe pertinente in ragione della natura paraconcorsuale delle

riqualificazioni vòlte a disciplinare avanzamenti di carriera,

materia in cui è riconosciuta un'ampia discrezionalità al

legislatore, sia pure con il limite derivante dall'art. 97 della

Costituzione. Non si verterebbe infatti in tema di accesso al

rapporto di pubblico impiego, bensì ricorrerebbe un fenomeno di mera

progressione di qualifica del personale già in servizio nella

pubblica amministrazione.

Conclusivamente, l'Avvocatura ricorda alcune affermazioni di questa

Corte a proposito di normative finalizzate a riequilibrare i rapporti

creatisi tra le categorie di personale a séguito di mutamenti

dell'organizzazione del lavoro e degli uffici, giudicate conformi ai

princìpi di buon andamento ed imparzialità.

3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite la

Confedir e la Dirstat Finanze, chiedendo dichiararsi fondata la

questione e depositando altresì nell'imminenza dell'udienza

un'articolata memoria. Osservano anzitutto le parti come attraverso

l'impugnata normativa si realizzerebbe l'attribuzione di tutti i

posti vacanti nella pianta organica del Ministero delle finanze

(circa 20.000 unità per le qualifiche funzionali della quinta e

della nona) in assenza di procedure concorsuali aperte a tutti;

inoltre esse ricordano come nel nostro ordinamento la procedura

concorsuale abbia sempre costituito un generale criterio di accesso

al pubblico impiego sin dal R.D. n. 2960 del 1923, ricevendo la sua

"consacrazione" nell'art. 97, primo e terzo comma, Cost. La normativa

- proseguono le parti - ha sempre previsto che i posti disponibili

fossero attribuiti mediante concorso pubblico per titoli, per esami o

attraverso il corso-concorso; di talché, nella specie avrebbe dovuto

essere indetta una pubblica procedura concorsuale, riservando, al

più, un'aliquota di posti al personale interno.

La deroga a tale canone fondamentale può ammettersi soltanto in

presenza di situazioni differenti e peculiari rispetto a quelle che

danno luogo al pubblico concorso, e deve pur sempre assicurare il

buon andamento della pubblica amministrazione. Ma nessuno

degl'indicati presupposti ricorrerebbe nella specie.

Di tutta evidenza risulterebbe poi l'assenza di peculiari

finalità, posto che la necessità di incrementare l'efficienza dei

servizi e la semplificazione e la trasparenza altro non sarebbero che

obiettivi istituzionali di qualsiasi amministrazione; né potrebbero

utilmente richiamarsi quei casi in cui questa Corte ha ammesso le

procedure selettive interne (come nel passaggio dal sistema delle

carriere a quello delle qualifiche funzionali, ipotesi,

evidentemente, del tutto peculiare). Anche allorquando la deroga è

stata ritenuta legittima - si osserva - questa Corte ha sempre

effettuato un puntuale controllo sulle concrete modalità con cui

veniva svolta la selezione.

Dopo aver ribadito come non esiste alcun titolo che legittimi la

partecipazione esclusiva del personale ministeriale alle procedure di

reinquadramento, ed aver altresì adombrato anche la violazione

dell'art. 51 della Costituzione per il danno recato ai cittadini

esclusi dai concorsi, malgrado il possesso dei titoli, le parti

insistono in modo particolare sulla dedotta illegittimità

costituzionale in riferimento all'attribuzione della settima

qualifica funzionale. Qui, in virtù dell'espressa deroga contenuta

nella lettera c) del comma 206, non è neppure richiesta la

provenienza dalla qualifica immediatamente inferiore. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 3, commi 205, 206 e 207, della legge 28 dicembre 1995, n.

549, come modificato dall'art. 6, comma 6-bis, del d.-l. 31 dicembre

1996, n. 669, convertito in legge 28 febbraio 1997, n. 30. A suo

parere la denunciata normativa, consentendo la copertura dei posti

disponibili nelle dotazioni organiche dell'amministrazione

finanziaria per i livelli dal quinto al nono - attraverso

procedimenti di riqualificazione riservati al personale appartenente

alle qualifiche funzionali inferiori, e consistenti in una prova

scritta, in un corso ed in una prova tecnico-pratica finale - lede

l'art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione per la violazione

della regola del pubblico concorso ed il pregiudizio recato al buon

andamento della pubblica amministrazione dalla copertura di tutti i

posti disponibili attraverso un reclutamento esclusivamente interno.

Un ulteriore vulnus è poi prospettato, dal rimettente, in relazione

all'art. 3 della Costituzione per l'asserita difformità di regime

giuridico rispetto all'accesso ai profili professionali nelle altre

amministrazioni dello Stato.

2. - La questione è fondata.

2.1. - Va premesso che il presente scrutinio di legittimità

costituzionale investe la denunciata normativa solo nei limiti in cui

disciplina l'accesso alla settima qualifica funzionale. Infatti, il

giudizio dinanzi al Consiglio rimettente - secondo quanto chiarito

nell'ordinanza - è stato già definito con il rigetto dell'appello

cautelare (principale) relativamente alla sospensiva dei bandi aventi

ad oggetto l'accesso alle qualifiche sesta ed ottava, di talché la

sollevata questione ha rilevanza unicamente ai fini della decisione

sull'appello incidentale proposto contro la mancata sospensiva del

bando con cui sono state indette le prove selettive per

l'attribuzione della settima qualifica funzionale.

2.2. - La denunciata normativa stabilisce che i posti disponibili

nelle dotazioni organiche dei livelli dal quinto al nono degli uffici

finanziari vengano coperti attraverso procedure finalizzate alla

riqualificazione del personale. Secondo il comma 205, tali procedure

sono definite dall'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle

pubbliche amministrazioni d'intesa con le organizzazioni sindacali, e

sono attuate "in via sperimentale" per incrementare l'attività di

controllo ed assicurare altresì il massimo grado di efficienza dei

servizi nonché la semplificazione e la trasparenza dei rapporti con

i contribuenti.

Nel successivo comma 206 sono poi fissati i criteri generali cui

vanno improntate le procedure. A riguardo, il testo originario -

contenuto nella legge finanziaria n. 549 del 1995 - prevedeva lo

svolgimento di corsi di riqualificazione, aggiornamento e

specializzazione organizzati dal Dipartimento della funzione pubblica

d'intesa con il Ministero delle finanze, allo stesso modo disponendo

circa la nomina delle commissioni; con la modifica introdotta dal

citato d.-l. n. 669 del 1996 si è soppresso ogni intervento del

Ministro per la funzione pubblica e inoltre i corsi sono stati

articolati su base regionale. L'accesso ai corsi medesimi viene

subordinato allo svolgimento di una prova selettiva diretta a

dimostrare la conoscenza dei servizi e la competenza necessaria per

l'esercizio delle mansioni relative al profilo cui è indirizzato

ciascun corso.

Il comma 207, infine, consente che - dopo il superamento della sola

prova d'ingresso appena descritta - i dipendenti possano essere

utilizzati, in via provvisoria, presso l'ufficio di destinazione con

le funzioni inerenti al profilo superiore e col relativo trattamento

economico.

Ai corsi - "salvo che per l'accesso (proprio, e solo) alla settima

qualifica funzionale" - sono ammessi i dipendenti in servizio al 31

dicembre 1994 appartenenti alle qualifiche funzionali immediatamente

inferiori a quella cui sono indirizzati i corsi medesimi, purché in

servizio da cinque anni ed in possesso del titolo di studio

prescritto per l'accesso alla qualifica alla quale concorrono ovvero

di un titolo di studio inferiore se si tratta di dipendenti in

servizio da almeno dieci anni.

Inizialmente era previsto che i corsi vertessero su materie di

diritto tributario amministrativo e ragioneria; ma, a séguito della

summenzionata modifica, la normativa contempla soltanto "materie

attinenti ai profili professionali cui sono indirizzati i corsi

stessi"; al termine dei quali i candidati vengono sottoposti ad una

prova di carattere teorico-pratico.

2.2.1. - Chiamata più volte a pronunciarsi sulle norme

costituzionali che individuano nel concorso il mezzo ordinario per

accedere agli impieghi pubblici, questa Corte ha ripetutamente

sottolineato la relazione intercorrente tra l'art. 97 e gli artt. 51

e 98 Cost., osservando come in un ordinamento democratico - che

affida all'azione dell'amministrazione, separata nettamente da quella

di governo (politica per definizione), il perseguimento delle

finalità pubbliche obiettivate dall'ordinamento - il concorso

pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più

capaci, resti il metodo migliore per la provvista di organi chiamati

ad esercitare le proprie funzioni in condizioni d'imparzialità ed al

servizio esclusivo della Nazione. Valore, quest'ultimo, in relazione

al quale il principio posto dall'art. 97 della Costituzione impone

che l'esame del merito sia indipendente da ogni considerazione

connessa alle condizioni personali dei vari concorrenti (cfr.

sentenze n. 333 del 1993 e n. 453 del 1990).

Deroghe alla regola del concorso, da parte del legislatore, sono

ammissibili soltanto nei limiti segnati dall'esigenza di garantire il

buon andamento dell'amministrazione (cfr., per tutte, sentenza n. 477

del 1995) o di attuare altri princìpi di rilievo costituzionale, che

possano assumere importanza per la peculiarità degli uffici di volta

in volta considerati: ad esempio, quando si tratti di uffici

destinati in modo diretto alla collaborazione con gli organi politici

o al supporto dei medesimi.

A codesto regime non si è ritenuto sottratto nemmeno il passaggio

ad una fascia funzionale superiore, nel quadro di un sistema, come

quello oggi in vigore, che non prevede carriere, o le prevede entro

ristretti limiti, nell'a'mbito dell'amministrazione: in tale

passaggio è stata, infatti, ravvisata una forma di reclutamento che

esige anch'essa un selettivo accertamento delle attitudini (cfr.

sentenze n. 320 del 1997, nn. 134 e 528 del 1995, n. 314 del 1994, n.

487 del 1991 e n. 161 del 1990). In particolare nella sentenza n. 314

del 1994, viene osservato come l'abnorme diffusione del concorso

interno per titoli nel passaggio da un livello all'altro produce una

distorsione che, oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello

delle carriere in una nuova disciplina che ne presuppone invece il

superamento, si riflette negativamente anche sul buon andamento della

pubblica amministrazione.

L'accesso al concorso può, ovviamente, essere condizionato al

possesso di requisiti fissati in base alla legge, e in tal modo non

è da escludere a priori che possa stabilirsi anche il possesso di

una precedente esperienza nell'a'mbito dell'amministrazione, ove

questo si configuri ragionevolmente quale requisito professionale.

Ma quando ciò non si verifichi, la sostituzione al concorso di

meccanismi selettivi esclusivamente interni ad un dato apparato

amministrativo non si giustifica alla luce degli accennati princìpi

costituzionali.

Trattasi, in verità, di affermazioni rese prevalentemente con

riguardo a leggi regionali; nondimeno esse sono tutte riferibili

anche all'amministrazione dello Stato, attesi i parametri

costituzionali cui attengono.

2.2.2. - Alle esposte considerazioni in tema d'imparzialità ne

vanno aggiunte altre - di decisiva importanza, siccome relative al

parallelo principio dell'efficienza -, che trovano riscontro nel

disegno di riforma sinteticamente qualificato "privatizzazione del

pubblico impiego".

Ha rilevato la Corte come attraverso tale privatizzazione il

legislatore abbia inteso garantire, senza pregiudizio della

imparzialità, anche il valore dell'efficienza, grazie a "strumenti

gestionali" che consentano di assicurare il contenuto della

prestazione in termini di produttività ovvero una sua più

flessibile utilizzazione (sentenza n. 309 del 1997). Ed ha più volte

richiamato l'esigenza di razionalizzazione amministrativa, che lega

in un rapporto di funzionalità la materia delle assunzioni e della

progressione nelle qualifiche con la definizione delle piante

organiche e la verifica dei carichi di lavoro; parlando in proposito

di "principi fondamentali posti dalla legislazione dello Stato in

materia di pubblico impiego" (sentenza n. 479 del 1995), oltre che di

"norme di riforma economico sociale" (sentenza n. 406 del 1995, cui

fa richiamo anche la già citata sentenza n. 528 del 1995).

2.2.3. - La normativa in esame contraddice totalmente i princìpi

appena sintetizzati: nel quadro di una sorta di globale scivolamento

verso l'alto di quasi tutto il personale dell'amministrazione

finanziaria, essa realizza un'anacronistica forma di generalizzata

cooptazione, che proprio per quanto concerne in particolare l'accesso

alla settima qualifica - oggetto del presente scrutinio di

costituzionalità - pone in evidenza ulteriori elementi di

irragionevolezza. Infatti l'ammissione ai corsi, non solo riguarda

tutti i posti disponibili nella detta qualifica ed è riservata ai

soli dipendenti in servizio ad una certa data, ma è consentita

perfino a quanti, fra questi, non appartengono alla qualifica

immediatamente inferiore: così finendosi col conferire

all'anzianità di servizio una funzione del tutto abnorme. Il

dipendente, anche in mancanza del titolo di studio prescritto - e

prescindendo perfino dal criterio dell'esercizio di fatto delle

mansioni superiori - viene ammesso al corso di riqualificazione

soltanto con il superamento di una prova scritta di contenuto più

che mai generico, con l'ulteriore possibilità di esercitare subito

dopo, sia pure in via provvisoria, le funzioni connesse alla

qualifica superiore. E tale genericità si estende ai contenuti del

corso stesso e dell'esame finale; il che suscita fondati dubbi anche

sull'idoneità di un tale modo di selezione a consentire una seria

verifica della professionalità richiesta per detta qualifica. Ma, a

parte ciò, si tratterebbe comunque di formazione professionale

somministrata proprio attraverso i corsi cui i (soli) dipendenti

vengono abilitati ad accedere, e che dunque prescinde dalle effettive

attitudini antecedentemente poste in luce dai dipendenti medesimi.

2.2.4. - L'insieme delle denunciate previsioni normative realizza,

pertanto, una deviazione dai princìpi ispiratori - segnatamente dopo

la grande riforma di cui sopra si è detto - dell'organizzazione

amministrativa. Deviazione non giustificata da una specifica esigenza

di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione. A

quest'ultimo proposito è appena il caso di osservare che le ragioni

enunciate dal legislatore per legittimare l'"esperimento" dei corsi

coincidono integralmente con le stesse finalità istituzionali

dell'amministrazione finanziaria.

Avuto riguardo particolare al principio dell'efficienza, basta

confrontare i profili professionali relativi alla settima qualifica

funzionale quali risultano dall'analitica previsione dei compiti e

delle responsabilità descritti nel d.P.R. 29 dicembre 1984, n.

1219, con le mansioni prevalentemente esecutive inerenti alle

qualifiche inferiori, per comprendere come la denunciata normativa

rappresenti l'esatto contrario di strumenti di gestione del personale

volti ad assicurarne l'impiego migliore.

2.3. - Conclusivamente, allora, la denunciata normativa è da

ritenersi contrastante, nonché con l'art. 97, primo e terzo comma,

Cost., col criterio stesso della ragionevolezza; restando assorbito

ogni altro profilo d'illegittimità costituzionale prospettato dal

rimettente.