Sentenza n. 1/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 6-bis,

della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di

finanza pubblica), introdotto dal decreto-legge 27 agosto 1994, n.

515 (Provvedimenti urgenti in materia di finanza locale per l'anno

1994), convertito in legge 28 ottobre 1994, n. 596, e del combinato

disposto degli artt. 2 e 9 del decreto-legge 27 agosto 1994, n. 515,

promossi con ordinanze emesse il 22 dicembre 1994 dal TAR per

l'Emilia Romagna, sez. staccata di Parma, il 9 dicembre 1994 dal

Consiglio di Stato - sez. V giur., il 7 dicembre 1994 dalla Corte dei

conti, sez. giur. per la Regione Campania (n. 2 ordinanze), il 15

dicembre 1994 dal TAR per la Sicilia, sez. staccata di Catania (n. 2

ordinanze), iscritte, rispettivamente, ai nn. 123, 326, 360, 361, 461

e 462 del registro ordinanze 1995 e pubblicate nelle Gazzette

Ufficiali della Repubblica nn. 11, 24, 25 e 36, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione del Procuratore regionale

rappresentante il pubblico ministero presso la sezione

giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Campania;

Udito nella camera di consiglio del 13 dicembre 1995 il Giudice

relatore Cesare Ruperto.

Ritenuto in fatto

1. - Il Comune di Corniglio, con delibera consiliare in data 19

marzo 1990, trasformava un posto di esecutore applicato (quarta

qualifica funzionale) in un posto di ispettore aggiunto

amministrativo addetto al servizio elettorale (sesta qualifica

funzionale).

La Commissione centrale per la finanza locale, anche a seguito

delle controdeduzioni del Comune, non approvava detta trasformazione,

ed avverso tale decisione ricorreva il Comune stesso innanzi al TAR

per l'Emilia-Romagna, sez. staccata di Parma, il quale - rilevato che

nel corso del giudizio era sopravvenuta la legge 28 ottobre 1994, n.

596 (di conversione del decreto-legge 27 agosto 1994, n. 515), che ha

inserito il comma 6-bis nell'art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n.

537, stabilendo che "sono valide ed efficaci" le delibere degli enti

locali anteriori al 31 agosto 1993 che abbiano previsto profili

professionali od operato inquadramenti in modo difforme dalle

disposizioni contenute nel d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347 - ha

sollevato, con ordinanza emessa il 22 novembre 1994, questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli art. 3 e 97 della

Costituzione, dell'art. 2, comma 1, della detta legge n. 596 del

1994, che ha inserito il citato comma 6-bis.

Il TAR osserva come il principio di eguaglianza abbia due

significati, concernenti rispettivamente la posizione del popolo

nello Stato e la posizione dei cittadini. Sotto il primo profilo, la

stessa democrazia partecipativa troverebbe in tale principio il suo

fondamento, che informa la struttura dello Stato e non può

consentire che enti locali che abbiano violato la legge siano

premiati rispetto a quelli che l'abbiano rispettata. Sotto il secondo

aspetto, il principio implica la parità giuridica a parità di

condizioni e requisiti, sicché dove manchi un motivo ragionevole ed

accettato dalla comune coscienza per stabilire trattamenti

differenziati, dev'essere usata uguaglianza di trattamento, a maggior

ragione per gli enti pubblici.

Sub art. 97 - osserva poi il giudice a quo - non è concepibile un

"premio" elargito a chi abbia disobbedito alle leggi, posto che la

richiamata norma costituzionale impone invece che la funzione

amministrativa debba svolgersi secondo i fini ed i limiti da queste

sanciti. Analogamente anche il legislatore avrebbe l'obbligo, "anche

a fini educativi e di certezza nei rapporti", di attuare

l'imparzialità nelle leggi che organizzano i pubblici uffici: il che

non può realizzarsi legittimando l'operato di un ente che abbia

deliberatamente violato l'ordinamento giuridico ed il principio

dell'accesso concorsuale ai pubblici impieghi. D'altra parte, il

fatto che l'art. 97 della Costituzione faccia salvi i casi stabiliti

dalle leggi vigenti, non può che riferirsi alle disposizioni di

favore stabilite per particolari categorie protette.

2. - Il Comune di Villongo aveva fatto ricorso al TAR per la

Lombardia chiedendo l'annullamento dell'ordinanza con cui il CO.RE.CO

di Bergamo aveva annullato una sua delibera, che aveva attribuito ad

un capo-vigile urbano la settima qualifica funzionale. Avverso la

sentenza di rigetto del ricorso, il Comune ha proposto appello al

Consiglio di Stato, il quale, con ordinanza emessa il 9 dicembre

1994, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, 70, 97 e 98, primo

comma, della Costituzione - questione di legittimità costituzionale

dell'art. 6-bis del decreto-legge 27 agosto 1994, n. 515, convertito

in legge 28 ottobre 1994, n. 596 (recte dell'art. 2, comma 1, del

citato decreto-legge, aggiunto dalla legge di conversione ed

introduttiva del comma 6-bis dell'art. 3 della legge 24 dicembre

1993, n. 537).

Osserva il giudice a quo che la disposizione, inserita "in una

normativa che non sembrerebbe diretta al risanamento delle finanze

degli enti locali", sarebbe d'immediata applicazione nel giudizio e

potrebbe comportare l'accoglimento dell'appello. Nel merito, poi,

egli rileva come il d.P.R. n. 347 del 1983, che ha recepito l'accordo

nazionale di lavoro per il comparto degli enti locali, rappresenta

uno strumento per attuare un razionale assetto del personale, onde

una norma come quella impugnata che dichiari di rinunciare

all'assetto dato da una normativa organica senza sostituirne uno

diverso si pone in contrasto con gli artt. 97 e 98, primo comma,

della Costituzione.

Sotto altro profilo, osserva il rimettente come l'art. 70 della

Costituzione, attribuendo alle Camere il potere legislativo, implichi

una concezione dello Stato di diritto caratterizzata dal principio

della dipendenza da un'unica legge comune, sì che i singoli

provvedimenti debbono conformarsi alle regole previste in via

generale dalla legge, la quale definisce l'organizzazione degli

uffici e lo status degli impiegati. La legge insomma, come non può

usurpare la sfera delle decisioni specifiche delle varie autorità,

così non può legittimare l'arbitrio, onde è l'essenza stessa dello

Stato di diritto a dirsi violata allorché - come nella specie - la

legge consente alle pubbliche amministrazioni di regolare il rapporto

d'impiego a piacimento, ovvero quando, dopo aver posto una regola

generale sull'ordinamento gerarchico ed economico degl'impiegati,

essa sancisce poi l'irrilevanza di tale regola.

3. - Il Comune di Acireale aveva proceduto all'inquadramento nella

sesta qualifica funzionale di alcuni appartenenti al locale Corpo dei

vigili urbani; ma la Corte dei conti, sez. giurisdizionale per la

Regione siciliana, aveva condannato gli ex amministratori al

risarcimento - in favore del Comune stesso - del danno derivante

dall'illegittimo inquadramento, superiore a quello dovuto in forza

delle mansioni esercitate. In seguito a ciò la Giunta municipale

aveva annullato in sede di autotutela i detti provvedimenti e

gl'interessati avevano adito, per l'annullamento della relativa

delibera, il TAR della Sicilia, sez. di Catania, il quale, in due

distinti giudizi, con due identiche ordinanze emesse entrambe il 15

dicembre 1994, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, 24, 25,

77, 81, 97 e 113 della Costituzione - questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3, comma 6-bis della legge 24 dicembre 1993,

n. 537, introdotto dalla legge n. 596 del 1994.

A parere del rimettente, la norma impugnata può definirsi una

sorta di "condono tombale" di tutti gli inquadramenti illegittimi (o

comunque inefficaci) operati fino al 31 agosto 1993, con conseguente

elisione di ogni responsabilità politica e patrimoniale in capo agli

amministratori che hanno disposto gli atti sanati, in quanto il

beneficio recato dalla norma si traduce in una sorta di legittimità

sopravvenuta dei provvedimenti impugnati, sì che la domanda dei

ricorrenti dovrebbe essere accolta ovvero dichiarata improcedibile

per sopravvenuta carenza d'interesse.

Nel merito, lo stesso rimettente ritiene che la norma impugnata

rappresenti un caso esemplare di sviamento della funzione del

legislatore, il quale dà agli atti illegittimi - definiti validi ed

efficaci - una qualificazione definitiva, sottraendoli a qualsiasi

controllo. Essa norma, inoltre, figura inserita in un contesto

estemporaneo (legge di finanza locale per il 1994) allo scopo

d'influire sui molti giudizi pendenti, che "si trascinano grazie ai

compiacenti ritardi di molti comuni" e ad onta della giurisprudenza

amministrativa, "fermissima" nell'affermare l'irrilevanza giuridica

delle mansioni superiori svolte di fatto. Sarebbe tuttavia evidente

l'arbitrarietà della norma, non tanto perché volta a sovvertire un

indirizzo ermeneutico - peraltro coerente con i valori costituzionali

- ma soprattutto perché fondata su un "valore giuridico negativo":

far lucrare cioè ad alcuni dipendenti, piuttosto che ad altri,

l'ingiusto vantaggio di un inquadramento superiore a quello dagli

stessi ottenibile in base alla loro preparazione culturale. A

fortiori si dovrebbe confermare tale critica, se si pensa che non

viene nella specie proposto un assetto alternativo rispetto al

sistema degl'inquadramenti ex d.P.R. n. 347 del 1983, ma ci si limita

ad elidere l'antigiuridicità di inquadramenti che ontologicamente

restano pur sempre illegittimi.

In tal modo - secondo il rimettente - si è "dato prestigio a

pratiche del più vieto e deteriore clientelismo", eludendo la regola

del pubblico concorso ed attribuendo alla P.A. datrice di lavoro la

fattuale discrezionalità d'attribuire ai propri dipendenti, secondo

schemi tutt'altro che trasparenti (in quanto non conoscibili a priori

e non verificabili ex post,) la qualifica funzionale che più le

aggrada, anche contro la propria pianta organica ed in contraddizione

quindi con le proprie scelte organizzative.

Ma la norma risulterebbe lesiva anche degli artt. 24 e 25, primo

comma, della Costituzione, privando perfino le stesse amministrazioni

di ogni argomento di difesa e/o resistenza avverso i provvedimenti,

indipendentemente dalla loro eventuale abnormità.

La paradossalità della norma stessa risalterebbe perfino a

contrario, là dove questa impedisce di adire il (o di eccepire

dinanzi al) proprio giudice naturale perfino se la P.A. abbia

stabilito un inquadramento inferiore ovvero del tutto irrazionale,

purché difforme all'art. 40 del d.P.R. n. 347 del 1983. Sarebbe

così evidente lo "svuotamento" della tutela della posizione

giuridica dei soggetti destinatari degli effetti negativi degli atti,

privati od enti che siano. Il che si riverbererebbe sulla stessa

precostituzione del TAR come giudice naturale del giudizio a quo e,

in generale, del giudice amministrativo nella sua competenza

esclusiva in materia di pubblico impiego. Per cui, venendo limitata

la possibilità del giudice di conoscere del contenzioso sugli

inquadramenti, si configurerebbe altresì la violazione dell'art. 113

della Costituzione, per l'esclusione in radice, senza alcuna

discriminazione sul piano degli effetti, di ogni possibilità di

tutela avverso i provvedimenti d'inquadramento.

Ulteriore profilo d'illegittimità costituzionale risiederebbe

nella violazione dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione, in

quanto la norma impugnata non avrebbe nulla a che vedere con il

contenuto precipuo del decreto-legge n. 515 del 1994. Infatti

l'inserzione forzata, in un decreto-legge, di novelle estemporanee

rappresenterebbe un uso improprio e strumentale del procedimento

d'urgenza fissato per i decreti-legge con riferimento a materie per

le quali i regolamenti stessi non prevederebbero procedure

abbreviate.

Un ultimo profilo d'incostituzionalità viene prospettato dallo

stesso TAR in riferimento all'art. 81 della Costituzione. Il

rimettente contesta l'assunto, secondo cui il provvedimento

legislativo in esame sarebbe "a costo zero"; osservando come la norma

determini, viceversa, la definizione (ovvero la reviviscenza)

d'inquadramenti suscettibili di più alte retribuzioni, pure contro

la volontà dell'ente datore di lavoro e quindi anche senza la

previsione in bilancio delle maggiori spese, con pregiudizio anche di

quegli enti che, rigettando le pretese dei dipendenti ovvero

conformandosi alle decisioni giudiziali o degli organi tutori, non

avevano effettuato stanziamenti a riguardo. Nella norma, del resto,

non sono neppure contenuti i parametri secondo i quali sarebbero

stati esclusi gli oneri, né alcun rinvio - ai fini della copertura -

al bilancio del 1995.

4.1. - Nel corso di due giudizi di responsabilità promossi dal

Procuratore regionale della Corte dei conti avverso alcuni

amministratori di due comuni, per il danno arrecato a causa di alcuni

inquadramenti illegittimi, la Corte dei conti, sez. giurisdizionale

per la Campania, con due ordinanze analoghe emesse entrambe il 7

dicembre 1994, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, primo

comma, 24, primo comma, 81, quarto comma, 97, primo comma, e 128

della Costituzione - questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3, comma 6 bis della legge 24 dicembre 1993, n. 537,

introdotto dalla legge 28 ottobre 1994, n. 596, in sede di

conversione del decreto-legge 27 agosto 1994, n. 515, nonché, in

relazione dell'art. 81 della Costituzione, del combinato disposto

degli artt. 2 e 9 della legge 28 ottobre 1994, n. 596, di conversione

del decreto-legge 27 agosto 1994, n. 515.

Premessa l'applicabilità della norma di sanatoria al caso de quo,

il giudice rimettente osserva che, essendo stati resi validi e quindi

legittimi ex tunc gli inquadramenti, viene meno l'antigiuridicità

del comportamento di chi li abbia disposti, pur in violazione delle

leggi all'epoca vigenti: la legittimità dell'atto è infatti

elemento fondante per valutare tale antigiuridicità, né un atto

valido può determinare una sanzione risarcitoria a carico di chi lo

adottò.

Pur dando atto dei profili d'illegittimità costituzionale

prospettati dal Procuratore regionale in riferimento agli artt. 3, 24

e 97 della Costituzione, il giudice a quo limita la censura

all'aspetto concernente la disparità tra l'amministratore citato in

giudizio e gli amministratori di altri enti pubblici non destinatari

della sanatoria, nonché alla disparità determinatasi tra comuni che

abbiano la pianta organica del personale sovradimensionata o,

all'incontrario, sottodimensionata rispetto alla popolazione

residente secondo i criteri fissati dal comma 14 dello stesso

articolo.

Secondo il giudice rimettente, il principio d'eguaglianza si deve

riferire a tutti i soggetti dell'ordinamento (sia persone fisiche che

giuridiche, sia private che pubbliche) e non consente che venga

concesso il privilegio dell'irresponsabilità per atti che sarebbero

certamente dannosi per il comune. Il legislatore avrebbe collegato

tale favor a circostanze del tutto contingenti, come il rapporto

pianta organica-popolazione (oltretutto senza specificare a quale

momento tale calcolo debba essere riferito) e trascurando invece

"l'impatto finanziario", non solo sugli enti dissestati ma anche su

quelli comunque in difficoltà. Inoltre la sanatoria non si collega

alle disponibilità del posto in pianta organica, così risolvendosi

in meri, ingiusti favoritismi.

Risulterebbe altresì violato l'art. 97 della Costituzione, inteso

come limite alla discrezionalità legislativa in materia di pubblico

impiego, determinandosi un'alterazione della pianta organica e quindi

della struttura burocratica dell'ente, e consolidandosi situazioni

determinatesi al di fuori di una valutazione del merito e delle

capacità individuali. A ciò va aggiunto che, derivando dal peso

economico del personale buona parte dei problemi finanziari degli

enti dissestati, l'inclusione di questi tra i beneficiari non può

non aver determinato un ulteriore aggravamento della loro situazione,

con evidente pregiudizio del criterio del "buon andamento".

Anche gli artt. 128 e 81, quarto comma, della Costituzione,

risulterebbero poi violati, poiché sarebbe inammissibile ogni

compressione delle autonomie locali attraverso una norma, non

limitata a fissare princìpi generali o a fornire indicazioni

operative, ma volta a regolare il comportamento degli enti locali o

addirittura ad imporre alterazioni nella struttura o nel

funzionamento degli stessi, non motivate da esigenze di coordinamento

collegabili (come, ad es., quelle finanziarie) alla vita della

comunità nazionale. In tal senso la norma denunciata colliderebbe

con i princìpi enunciati dall'art. 1, comma 3, e dall'art. 51,

comma 8, della legge 8 giugno 1990, n. 142, privando di fatto i

comuni della loro potestà di auto-organizzazione, sancita appunto

dalla legge sulle autonomie locali, in particolare inibendo loro lo

strumento dell'autotutela; e, ciò, senza alcuna ragione di ordine

generale o d'interesse nazionale, né sulla base di esigenze di

natura economica o finanziaria, ma anzi creando altresì impedimenti

nella programmazione ed attuazione degli obiettivi di sviluppo.

Non vi sarebbe infine alcuna indicazione circa i mezzi di copertura

della specifica spesa, da ritenersi sicuramente esistente e nuova (e

non sarebbe, al riguardo, richiamabile la previsione di cui all'art.

9, essendo essa riferita agl'interventi indicati negli artt. 1 e 4 e

non alle norme impugnate).

4.2. - In questi due ultimi giudizi è intervenuto il Procuratore

regionale, sostenendo che la norma impugnata non importa alcuna

variazione nel regime della responsabilità degli amministratori,

poiché attiene soltanto al profilo della legittimità degli atti e

non anche a quello della illiceità o meno dei comportamenti. Di

conseguenza - dopo aver rilevato che la questione non sarebbe

rilevante - solo in via gradata, per il caso che la Corte

costituzionale dovesse recepire l'interpretazione del giudice

rimettente, sostiene che le censure - in particolare quelle sub artt.

3 e 97 della Costituzione - parrebbero fondate, risolvendosi la

denunciata norma in una "sorta di beffa per gli amministratori che

seppero resistere alle inaccettabili rivendicazioni del personale".

Peraltro, considerando il problema sub art. 81, il Procuratore

regionale osserva come la questione resti comunque rilevante de

futuro, in quanto in nessun caso gli amministratori possono essere

chiamati a rispondere della parte di danno derivante da una

erogazione dal momento in cui questa, per scelte legislative, non è

più suscettibile di essere annullata. Considerato in diritto

1. - I giudici rimettenti, evocando molteplici parametri

costituzionali, dubitano tutti della legittimità dell'art. 3, comma

6-bis, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, introdotto dalla legge

28 ottobre 1994, n. 596, di conversione del decreto-legge 27 agosto

1994, n. 515. La norma impugnata rende validi ed efficaci i

provvedimenti (adottati prima del 31 agosto 1993) riguardanti i

dipendenti degli enti locali, che abbiano previsto profili

professionali ed operato i relativi inquadramenti in modo difforme

dalle disposizioni contenute nel d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347. Essa

è applicabile agli enti locali, ancorché dissestati, i cui

organici, per effetto dei provvedimenti di cui sopra, non superino i

rapporti tra dipendenti e popolazione fissati nel medesimo art. 3,

comma 14.

In particolare la norma contrasterebbe:

a) secondo il TAR Emilia-Romagna, sezione di Parma (r.o. 123 del

1995), con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, per il deteriore

trattamento riservato a coloro che si siano conformati alla legge

rispetto a chi l'abbia violata, che viene viceversa premiato, e per

lo sviamento dell'azione amministrativa;

b) secondo il Consiglio di Stato (r.o. 326 del 1995), con gli

artt. 3, 70, 97 e 98, primo comma, della Costituzione, in quanto la

norma sancisce la rinuncia all'assetto dato alla materia

dell'inquadramento da un'organica disciplina, senza sostituirla con

un'altra, legittimando l'arbitrio e così violando l'essenza dello

Stato di diritto;

c) secondo il TAR della Sicilia, sezione staccata di Catania

(r.o. 461 e 462 del 1995), con gli artt. 3, 24, 25, 77, 81, 97 e 113

della Costituzione, per l'irragionevolezza ed arbitrarietà della

norma; per la lesione del principio di eguaglianza nell'àmbito del

lavoro subordinato pubblico; per l'impossibilità di adire il giudice

naturale (perfino in caso d'inquadramenti sfavorevoli), sia da parte

dei dipendenti che da parte degli enti interessati; per l'abuso del

procedimento legislativo relativo ai decreti-legge; per l'omessa

indicazione della copertura finanziaria; per la violazione della

regola del pubblico concorso e l'uso strumentale della

discrezionalità organizzatoria; per la mancanza di tutela di diritti

ed interessi legittimi avverso gli atti della pubblica

amministrazione (segnatamente in danno dei dipendenti pretermessi da

un illegittimo inquadramento);

d) secondo la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la

Campania (r.o. 360 e 361 del 1995), con gli artt. 3, primo comma, 24,

primo comma, 81, quarto comma, 97, primo comma, e 128 della

Costituzione, per la disparità di trattamento tra amministratori

pubblici deresponsabilizzati in virtù della norma e amministratori

non destinatari della sanatoria, nonché tra gli stessi enti locali;

per l'omessa considerazione, oltre che della copertura della spesa,

delle conseguenze finanziarie della sanatoria; per la

disorganizzazione delle piante organiche che dalla stessa deriva,

unitamente alla mancanza di idonea selezione attitudinale ed alla

disincentivazione del personale pretermesso; per l'indebita

compressione delle autonomie locali sotto il profilo dell'inibizione

all'utilizzo dell'autotutela e dell'impedimento alla programmazione.

La Corte dei conti impugna altresì, in riferimento all'art. 81

della Costituzione, il combinato disposto degli artt. 2 e 9 del

citato decreto-legge n. 515 del 1994, convertito dalla legge n. 596

del 1994, recanti, rispettivamente, disposizioni per gli enti locali

dissestati e la previsione della copertura finanziaria.

2. - Le questioni, per l'identità del tema, debbono essere

congiuntamente trattate e decise; i relativi giudizi vanno perciò

riuniti.

3. - Preliminarmente è necessario valutare l'ammissibilità della

costituzione in giudizio del Procuratore regionale della Corte dei

conti.

Questi motiva la propria partecipazione al giudizio incidentale

qualificandosi parte necessaria dei giudizi in corso dinanzi alla

Corte dei conti e richiamando la previsione di cui al secondo comma

dell'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dove si prevede

appunto che, avvenuta la notificazione dell'ordinanza di rimessione

ai sensi dell'art. 23, le parti possono presentare le loro deduzioni.

Ma è proprio il richiamo all'art. 23 che non consente di assimilare

la posizione del pubblico ministero a quella delle parti in causa,

trattandosi di soggetti ben distintamente individuati come separate

figure destinatarie della notifica nell'ultimo comma della norma

citata.

Non v'è dubbio che la collocazione del pubblico ministero nel

processo sia del tutto peculiare, soprattutto allorché egli sia il

titolare del potere d'impulso del processo stesso. Nella specie il

Procuratore regionale ha appunto l'esercizio dell'azione di

responsabilità, e sempre agisce nell'interesse oggettivo

dell'ordinamento, assumendo un vero ruolo di "organo di giustizia";

di talché la situazione in esame coincide con quella già scrutinata

da questa Corte nell'ordinanza n. 327 del 1995.

In tale occasione si è rilevato che non è prevista né

disciplinata dalle norme generali e dalle norme integrative di

procedura dinanzi alla Corte la costituzione, nei giudizi incidentali

di legittimità costituzionale, del pubblico ministero del giudizio

principale. Nell'impossibilità, per le anzidette ragioni, di

un'applicazione analogica della disciplina dettata per le parti, deve

quindi dichiararsi inammissibile la costituzione del Procuratore

regionale.

4. - Nel merito, la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3, comma 6-bis, della legge n. 537 del 1993 è fondata.

4.1. - In conformità alle previsioni contenute negli allora

vigenti articoli 6, 7 e 8 della legge 29 marzo 1983, n. 93

(legge-quadro sul pubblico impiego), con il d.P.R. 25 giugno 1983, n.

347 venne data una veste normativa all'accordo raggiunto tra le parti

sociali per il personale dipendente degli enti locali.

Premessa la conformità ai princìpi generali e l'avvenuta verifica

delle compatibilità finanziarie, tale provve-dimento legislativo si

articola secondo una logica di compiutezza negoziale propria del

contratto collettivo, attraverso l'individuazione dell'àmbito di

applicabilità e la dettagliata regolamentazione di tutti gli

istituti del rapporto di lavoro. Tra questi, le configurazioni dei

profili professionali per le varie qualifiche funzionali e le

previsioni delle modalità di primo inquadramento assumono

un'importanza preminente, per le palesi implicazioni

sull'organizzazione degli enti e sui relativi oneri di bilancio.

La materia ha poi subìto ulteriori e più rigorosi interventi di

razionalizzazione da parte del legislatore, che hanno comportato la

definizione di rapporti puntuali tra piante organiche, attribuzione

di mansioni e gestione delle risorse in generale (cfr. artt. 30 e 57

del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, provvedimento

abrogativo delle citate norme della legge-quadro, nonché art. 22

della legge 23 dicembre 1994. n. 724), sì da potersi dire che si son

venuti a configurare, nel pubblico impiego, una serie di princìpi

fondamentali in tema di accesso, inquadramento e progressione di

carriera.

4.2. - Il denunciato art. 3, comma 6-bis è stato introdotto dalla

legge di conversione del decreto-legge n. 515 del 1994, senza che nel

corso della (brevissima) discussione sulla norma ne siano state

valutate a pieno la portata e le conseguenze. Dagli atti parlamentari

infatti risultano solo generiche dichiarazioni circa l'intento di

sanare situazioni in cui l'assegnazione della qualifica superiore

connessa alle mansioni svolte viene presentata come un atto di

giustizia sostanziale, nonché richiami all'esigenza di evitare il

protrarsi del contenzioso giudiziario e, da ultimo, l'incauta

asserzione che la norma approvanda non avrebbe comportato oneri

finanziari.

In realtà, l'ampiezza della disposizione appare estesissima,

realizzando essa una sorta di sanatoria in bianco per tutti i

provvedimenti illegittimi siccome non conformi a quel sistema

(intimamente correlato) descritto dal d.P.R. n. 347 del 1983, che a

questo punto ne risulta pressoché vanificato nella sua fondamentale

finalità, vòlta ad assicurare una razionale organizzazione degli

uffici, su cui hanno ovviamente inciso gli atti illegittimi sanati

con la denunciata norma.

Questa Corte ha in più occasioni dato atto dell'ampia

discrezionalità del legislatore nella strutturazione degli uffici e

nell'articolazione delle carriere del personale; procedendo ad una

valutazione di compatibilità tra azione amministrativa e principio

di buon andamento, strettamente correlata alle circostanze del caso.

Anzi, proprio in tema di leggi di sanatoria, si è valutato la ratio

stessa della sanatoria comparandola agli altri valori in gioco,

spesso col risultato di far ritenere che il medesimo principio di

buon andamento giustificasse la normativa di sanatoria e che, anzi,

questa costituisse applicazione di quello, giacché faceva salve

esigenze di garanzia del servizio ovvero consolidava posizioni

acquisite e risalenti nel tempo (cfr. sentenze n. 659 del 1994 e n.

236 del 1992). Ma è chiaro che in tali ipotesi il criterio

fondamentale del perseguimento del pubblico interesse, cui deve

sempre conformarsi l'azione della pubblica amministrazione, non

veniva affatto contraddetto dalla normativa denunciata, come invece

clamorosamente è accaduto nella specie, dove il legislatore,

prescindendo dalla cura del pubblico interesse, ha inserito nel

sistema un precetto in piena collisione con i princìpi che regolano

la materia.

La previsione contenuta nel comma 6-bis dell'art. 3 appare viziata

da una indeterminatezza tale, da non consentire di distinguere nella

molteplicità dei provvedimenti sanati: se favorevoli o sfavorevoli,

individuali o collettivi, provvisori o definitivi; così da

precludere definitivamente la ricerca di una qualsiasi ratio che non

sia quella della sanatoria per se stessa. Il solo elemento richiesto

per l'applicabilità della sanatoria, a parte i requisiti dell'ente o

quelli temporali, risiede invero nella contrarietà degli atti alla

legge. La norma si palesa in tal modo come una negazione, non solo

del buon andamento ma anche di una razionale e coerente attività di

amministrazione; e non può certo superare quello scrutinio

"particolarmente rigoroso" che questa Corte richiede in materia (v.

sentenza n. 94 del 1995).

Innanzi tutto va considerato l'effetto premiale che ne deriva in

favore di autori e beneficiari dei provvedimenti illegittimi, a

fronte di amministratori e dipendenti che hanno invece ottemperato

alla legge e tuttavia vengono a trovarsi in situazione svantaggiata.

Occorre poi rilevare come le situazioni di fatto illegalmente

costituitesi, in quanto volte ad eludere tassative prescrizioni, non

possono essere a posteriori consolidate senza costituire esempio "di

diseducazione civile" (sentenza n. 16 del 1992).

Va infine osservato che inquadramenti e profili professionali

lesivi delle regole che gli enti locali si sono essi stessi dati

attraverso la contrattazione, non possono non pregiudicarne altresì

l'efficienza, in danno dell'intera collettività.

La regola del concorso negli accessi e nei passaggi di carriera e,

comunque, la necessità di procedure selettive o di verifiche

attitudinali, in quanto ineludibili momenti di controllo, funzionali

al rendimento della pubblica amministrazione, sono state del resto

più volte affermate da questa Corte, che ha conseguentemente

ravvisato nel carattere automatico degli inquadramenti e nell'assenza

di garanzie, altrettante ragioni d'illegittimità costituzionale

(cfr. sentenze nn. 514, 479, 478 e 134 del 1995). In particolare,

nella sentenza da ultimo citata, si è ribadito l'indissolubile

rapporto di connessione tra razionalizzazione organizzativa

dell'amministrazione pubblica, esigenze finanziarie di contenimento,

piante organiche e verifica dei carichi di lavoro (v. anche sentenza

n. 406 del 1995).

4.3. - La manifesta irragionevolezza e la violazione dell'art. 97

della Costituzione, come sopra ritenute, assorbono i profili legati

agli altri parametri evocati.

5. - La declaratoria d'illegittimità costituzionale dell'art. 3,

comma 6-bis, della legge n. 537 del 1993 travolge la questione

sollevata dalla Corte dei conti - in riferimento all'art. 81 della

Costituzione - con riguardo al combinato disposto degli artt. 2 e 9

del citato decreto-legge n. 515 del 1994, convertito nella legge n.

596 del 1994.

La prospettazione è volta a rafforzare la dedotta illegittimità

costituzionale del comma 6-bis dell'art. 3, sempre in riferimento

all'art. 81 della Costituzione. Ed è strumentale rispetto ad essa,

in quanto basata sul rilievo che nel denunciato art. 9 (dove si

prevede la copertura finanziaria dell'intero provvedimento) l'art. 2,

col quale si è introdotto il citato art. 3, comma 6-bis, non risulta

neppure menzionato; con l'evidente conseguenza che non è prevista

alcuna copertura finanziaria per i maggiori oneri che inevitabilmente

derivano e deriveranno dai superiori livelli retributivi connessi ai

più favorevoli profili professionali ed agli inquadramenti

illegittimamente deliberati.

La declaratoria d'illegittimità di cui sopra priva la censura del

riferimento normativo che la sostiene, e dunque la relativa questione

non ha più ragion d'essere.